政治其它相關(guān)論文-規(guī)制工具在我國政府管理實踐中的應用.doc

政治其它相關(guān)論文-規(guī)制工具在我國政府管理實踐中的應用內(nèi)容提要伴隨著我國市場化改革的不斷深入，作為政府治理工具中的一種規(guī)制工具在我國政府管理實踐中的地位與作用日漸凸顯出來。然而，規(guī)制工具在我國政府管理實踐中的應用效果并不盡人意。相反，實際運用過程中已出現(xiàn)了諸多的問題，文章對此展開了深入的分析，并提出了相應的解決之道，以期推進規(guī)制工具在我國政府管理實踐的運用中取得更好的成效。關(guān)鍵詞政府管理；規(guī)制工具；改革一、我國政府規(guī)制的歷史沿革：所謂政府規(guī)制（GovernmentalRegulation），按照國內(nèi)學者樊剛的觀點是：“特指政府對私人經(jīng)濟部門的活動進行某種規(guī)制或規(guī)定，如價格規(guī)制、數(shù)量規(guī)制或經(jīng)營許可等等”。1我國規(guī)制工具應用的背景與西方國家不同，這就決定了我國政府規(guī)制的目標、方式等也與西方國家相比有很大差異。縱觀我國政府規(guī)制的發(fā)展歷程，明顯地呈現(xiàn)出三個不同的發(fā)展階段：第一階段（建國后1978年改革開放）：這一時期，我國實行的是典型的計劃經(jīng)濟體制。政府對社會實行的是普遍而又全面的干預，政府的觸角幾乎延伸到社會的每一個角落。從經(jīng)濟領域而言，政府控制了企業(yè)的計劃、生產(chǎn)、交換、分配等各個環(huán)節(jié)，企業(yè)幾乎沒有任何的自主經(jīng)營權(quán)，微觀經(jīng)濟主體所從事的一切活動都由政府來決定。政府規(guī)制的行為集中表現(xiàn)為計劃經(jīng)濟體制下的直接命令和嚴格控制。政府幾乎完全擁有并且直接經(jīng)營具有自然壟斷性質(zhì)的公共事業(yè)（如城市供水、供電、煤氣、公交、地鐵）或產(chǎn)業(yè)（如郵政、電信、廣播、電視、鐵路運輸、航空運輸）。2而在國外，這些產(chǎn)業(yè)或者作為政府公司由政府按照公法體系來直接管理，或者政府依法對取得這些產(chǎn)業(yè)特許經(jīng)營權(quán)的私人企業(yè)進行費率和其他方面的規(guī)制。第二階段（1978年1992年十四大）：這是我國實行改革開放到探索建設社會主義市場經(jīng)濟體制的時期。這一時期的規(guī)制總體上是呈現(xiàn)出一種混合狀態(tài)，既包含著為建立社會主義市場經(jīng)濟體制而制定的一些新的規(guī)則、制度和相關(guān)措施，又不可避免地帶有原來計劃經(jīng)濟體制所遺留的影子。其政府規(guī)制行為集中體現(xiàn)為打破了原先政府嚴格控制的堅冰，代之以放松規(guī)制的過程，同時，為保證新興的市場經(jīng)濟體制能夠行之有效的運行，又制定了各種相應的新規(guī)定。概而言之，就是以規(guī)制的方法放松規(guī)制。3第三階段（1992年至今）：1992年黨的十四大會議上明確地提出了我國經(jīng)濟體制改革的目標是要建立社會主義市場經(jīng)濟體制。此后，我國政府陸續(xù)出臺一系列的改革措施和政策，加快了經(jīng)濟領域改革的步伐，尤其是在加入WTO的背景下，更是如此。一些傳統(tǒng)的、具有自然壟斷性質(zhì)的公共事業(yè)或產(chǎn)業(yè)的規(guī)制已經(jīng)逐步放開，部分行業(yè)內(nèi)已初步形成了競爭的格局。但總體而言，這些目前這些行業(yè)的競爭依然是不充分的，而且其規(guī)制還有一個致命的缺點即規(guī)制者同時又是行業(yè)的主管部門，這種集運動員和裁判員于一身的做法決定了其規(guī)制的效果是無法令滿意的。因此，若要改善我國政府規(guī)制成效，就必須重新定位規(guī)制改革的目標建立需求驅(qū)動、市場導向的制度安排，滿足尚未滿足的社會需求。4二、規(guī)制工具在實踐應用中存在的問題及其原因分析（一）規(guī)制工具在實踐應用中存在的問題從我國政府規(guī)制工具應用現(xiàn)狀來看，規(guī)制工具在政府管理實踐應用中存在著諸多問題，既有類似于西方國家的一般性問題，又有源自于我國國情的特殊性問題，主要表現(xiàn)在以下方面：1、政府的規(guī)制職能缺位。政府規(guī)制職能的缺位即指在需要行使規(guī)制職能的地方出現(xiàn)了政府缺位,市場失靈現(xiàn)象得不到抑制,社會福利水平下降。體制轉(zhuǎn)軌過程中,規(guī)制缺位與政府職能轉(zhuǎn)變落后于經(jīng)濟體制變革和市場經(jīng)濟的發(fā)展、政府行政資源的分配與市場需求產(chǎn)生錯位等密切相關(guān)。在這期間,政府規(guī)制職能缺位主要表現(xiàn)在消費者保護、健康與衛(wèi)生、環(huán)境保護等方面。體制轉(zhuǎn)軌期間政府規(guī)制職能缺位的后果是嚴重的,如:產(chǎn)品質(zhì)量低劣、假冒偽劣現(xiàn)象泛濫,環(huán)境嚴重污染得不到有效制止,消費者的生命安全受到嚴重威脅等等。2、政府的規(guī)制能力不足。政府的規(guī)制能力不足是指政府雖履行了規(guī)制職能,但其能力落后于或無法滿足市場經(jīng)濟提出的需求，從而大大降低了生產(chǎn)效率,使消費者利益受到嚴重損害。主要表現(xiàn)在兩個方面：第一，規(guī)制難以消除和抑制市場上的壟斷力量,造成被規(guī)制企業(yè)內(nèi)部無效率，從而使得該行業(yè)患上壟斷的弊?。航档托什⒍髿⒏镄隆?例如,郵政資費在不到20年的時間內(nèi)上漲了10倍,郵政部門卻仍然處于虧損狀態(tài)。第二，產(chǎn)品和服務質(zhì)次價高,嚴重侵害了消費者利益,大大降低了社會福利水平。據(jù)有關(guān)專家據(jù)有關(guān)專家1999年的研究,按照相對購買力平價而言,以美國的費率為基數(shù),換算得到:中國的人均收入水平僅相當于美國的5%,卻付出了4023倍的價格連接互聯(lián)網(wǎng)。中國消費者所購買民航票價的相對價格水平是美國消費者的32倍。每年因民航壟斷而造成的民航消費者的福利損失達75100億元。3、政府規(guī)制過度或越位。政府規(guī)制超越了其應有的彌補和克服市場失靈的范圍,抑制了市場經(jīng)濟的內(nèi)在活力和正常發(fā)展,造成資源配置的扭曲,并為尋租活動的產(chǎn)生提供了土壤。其典型表現(xiàn)有:第一，政府在基礎設施等行業(yè)實行嚴格的進入規(guī)制,抑制了市場作用的發(fā)揮,限制了基礎設施領域的發(fā)展。近年來,基礎設施行業(yè)的限制已經(jīng)逐步防開，但該領域的投資主體幾乎還是中央和地方政府,以及清一色的中央和地方所屬的國有獨資企業(yè)。外資和民間資本的參與比例相對程度上還是很低，使得這些行業(yè)長期存在供給缺口,行業(yè)內(nèi)競爭不足,企業(yè)效率低下，嚴重影響了經(jīng)濟運行效率和人民生活質(zhì)量。第二，政府對創(chuàng)業(yè)、投資等方面的規(guī)制過多,造成了權(quán)力租金,由此而產(chǎn)生的尋租活動猖獗,經(jīng)濟活動成本被人為加大，降低了經(jīng)濟效率。4、政府規(guī)制成本高昂、效率低下。政府規(guī)制雖達到了彌補市場失靈的目的，但成本昂貴、效率不高甚至可能出現(xiàn)效率低于規(guī)制實行前的情況。從整個運作過程看，政府規(guī)制主要耗費如下幾類成本：一是，規(guī)制制度運作的直接成本，其中包括規(guī)制規(guī)則的制定和運作成本；二是,規(guī)制實行后對經(jīng)濟效率所產(chǎn)生的影響及相關(guān)費用,如效率成本、轉(zhuǎn)移成本、反腐敗成本等；三是，將規(guī)制實行前后的經(jīng)濟效率進行比較而得出的規(guī)制的機會成本。世界各國的經(jīng)驗表明，實行政府規(guī)制所付出的成本是巨大的，收益卻并不令人滿意。在體制轉(zhuǎn)軌期間，這種現(xiàn)象同樣嚴重存在。鑒此，有專家估計，國內(nèi)所有的政府審批、規(guī)制問題解決后，國內(nèi)生產(chǎn)總值可以實現(xiàn)增長30%。6（二）基于問題的原因分析通過以上論述，我們已經(jīng)清楚地認識到規(guī)制工具在我國政府管理實踐運用中所存在的問題，那么究竟是何原因?qū)е铝诉@些問題的出現(xiàn)呢？筆者認為這主要歸根于規(guī)制應用的制度障礙和主體障礙這兩個方面：1、規(guī)制工具有效應用的制度障礙。目前,政府規(guī)制從機構(gòu)到規(guī)則都還處于建立過程之中、遠未完善,其作用范圍受到很大的限制,使之無法正常發(fā)揮其的作用。而原有的計劃性政府規(guī)制7的制度基礎尚未完全消除,仍具有強大的慣性。政府官員對計劃規(guī)制的機制、方法也都駕輕就熟,習慣于用計劃規(guī)制的手段來管理市場經(jīng)濟。從一定意義上說，轉(zhuǎn)軌期的政府規(guī)制失靈就是政府職能尚未實現(xiàn)徹底轉(zhuǎn)變、政府規(guī)制制度遠未完善、難以發(fā)揮作用所造成的。具體來說,從規(guī)制制度建立、規(guī)制政策的制定、實施,再到監(jiān)督等整個流程來考察,政府規(guī)制遇到的制度障礙有:第一，缺乏法定、獨立的規(guī)制機構(gòu)。到目前為止,我國除環(huán)保局、物價局、國家產(chǎn)品質(zhì)量認證監(jiān)督委員會、國家標準委員會等外,專事規(guī)制職能的機構(gòu)不多,也沒有以法律形式明確規(guī)制機構(gòu)的地位,主要是由一些行政管理機關(guān)按照各自的職能共同執(zhí)法。而現(xiàn)實中不同的政府部門共同規(guī)制同一產(chǎn)業(yè),必然引起各行政管理部門之間職能交叉、職權(quán)不明、執(zhí)法嚴格程度不一,重復執(zhí)法,以及相互之間爭權(quán)奪利、踢皮球等問題,并為尋租活動提供更多的機會。四、聯(lián)邦制度的中國特色關(guān)于聯(lián)邦制度的現(xiàn)代研究表明，雖然聯(lián)邦國家中央權(quán)力可能被削弱，形成地方分離的傾向。但是從二戰(zhàn)后多數(shù)聯(lián)邦國家實踐來看，中央政府的權(quán)力并沒有減弱，反而加強了。只要處理得當，地方分裂主義傾向就會逐漸克服。24此外，與集中政府權(quán)力相比，聯(lián)邦制在很大程度上更好地顧及地區(qū)的特點和問題，保持地區(qū)的多樣性。各州通過聯(lián)邦參議院的作用分擔國家的責任，參與聯(lián)邦立法和聯(lián)邦政治意志的形成，維護自身的利益。聯(lián)邦制加強了民主原則，“當公民能夠在他較熟悉的本州范圍內(nèi)通過選舉和投票來參加政治生活時，民主就會更加生動活潑。”聯(lián)邦制能夠防止濫用權(quán)力。在聯(lián)邦國家，除了橫向的分權(quán)，立法、行政和司法三權(quán)分立之外，還有縱向的聯(lián)邦各州之間的分權(quán)。聯(lián)邦制促進競爭?！奥?lián)邦國家保證各地區(qū)有必需的發(fā)展空間；它要求各州之間以及州與聯(lián)邦之間進行競爭，并使小范圍內(nèi)的試驗成為可能，如果這些試驗成功，便會被整個聯(lián)邦采納?！?5簡而言之，“聯(lián)邦制通過憲法保障中央與地方之間的分權(quán)，既保證國家的統(tǒng)一性，也保證地方政府的地域性。聯(lián)邦被認為是介于極端的中央集權(quán)和松散的邦聯(lián)之間的一種中間形式。”26與此相似的是，民國憲法注重對民國建立以來憲政制度實踐經(jīng)驗的汲取，“但就該憲法本身而言，它綜合體現(xiàn)了西方近代憲法理論和憲政原則以及中華民國十年共和歷史的政治實踐和立法經(jīng)驗?！?7并且遵循聯(lián)邦制度原則，設計出一種體現(xiàn)中國特色的國家結(jié)構(gòu)形式，其核心是在確保國家統(tǒng)一的原則下，創(chuàng)立合理的聯(lián)邦分權(quán)制度模式，彰顯聯(lián)邦制度的功能。第一，中央與地方分權(quán)體制。聯(lián)邦國家通常有兩種分權(quán)模式，一類聯(lián)邦國家列舉國權(quán)，概括規(guī)定州（邦）權(quán)，如美國、澳大利亞等國。另一類國家國權(quán)與州（邦）權(quán)均采列舉方式，其他未明白列舉的權(quán)力保留給某一方。如加拿大憲法分別列舉聯(lián)邦議會和各州議會的立法權(quán)，但凡憲法未賦予各州議會專有的權(quán)力，仍屬聯(lián)邦議會。民國憲法分權(quán)模式與以上兩種略有不同，有學者曾批評中國憲法這種含糊的規(guī)定不如加拿大憲法明確。28其實民國憲法混合以上兩種分權(quán)模式，是一種妥協(xié)的結(jié)果，在處理中央與地方權(quán)力爭執(zhí)時更加靈活。一方面主要是仿照加、德國的模式，采取中央與省的權(quán)力共同列舉式，“凡中央事權(quán)，無論中央行使與否，各省不得行使；反之，各省事權(quán)中央亦絕不能行使?！?9這樣易于操作，避免產(chǎn)生權(quán)力糾紛；一方面創(chuàng)造性地規(guī)定了中央與省的剩余權(quán)處理原則。如有未列舉事項發(fā)生時，其性質(zhì)關(guān)系國家者，屬于國家，關(guān)系各省者，屬于各省。遇有爭議，由最高法院裁決之?！八炔幌窦幽么髴椃?，因為加拿大憲法把沒有提到的剩余權(quán)力，全部歸屬于中央政府；也不像美國憲法，在美國憲法中，那些剩余權(quán)力都明確地規(guī)定屬于地方各州。中國憲法規(guī)定，對憲法中任何沒有說明的事項，有關(guān)國家性質(zhì)的事項，它的解釋權(quán)屬于中央，有關(guān)省的性質(zhì)事項，它的解釋權(quán)屬于省。在解釋的過程中產(chǎn)生爭議，則由最高法院來決定。此外，當?shù)胤椒膳c國家法律相沖突時，最高法院有權(quán)決定是否廢除省的法律?！?0第二，地方二次分權(quán)體制。考慮到中國省區(qū)面積遼闊，容易形成地方割據(jù)。為防止省的權(quán)力過于集中，憲法創(chuàng)造性進行了省與省、省與縣的兩級權(quán)力劃分，主要體現(xiàn)在政治法律與財政關(guān)系方面，其中最重要的是給予縣自治權(quán)力憲法地位。在當時聯(lián)邦制國家憲法中，州以下地方政府并不具備憲法地位。例如在美國，地方自治雖然是美國的政治傳統(tǒng)，但是美國憲法從未提及地方政府的獨立地位或自治權(quán)利?！暗?9世紀將近結(jié)束之前，各州憲法亦只把管轄范圍內(nèi)的地方機構(gòu)視為州政府的下級分支，其形成、結(jié)構(gòu)、地位和權(quán)限完全受制于州議會的規(guī)定?！?1民國憲法將縣制大綱規(guī)定在國憲中，目的是為了實現(xiàn)地方權(quán)力的二次分權(quán)，避免省權(quán)的集中與不受制約。第三，地方過度分權(quán)矯正體制?！暗胤竭^度分權(quán)是中央與地方權(quán)限劃分的一種變態(tài)形式或矯枉過正現(xiàn)象。這種現(xiàn)象如果長期存在，必然導致國家的衰亡?！?2各聯(lián)邦國家都非常重視遏制地方過度分權(quán)現(xiàn)象。美國憲法曾列舉12項禁止州行使的權(quán)力，其中包括不得鑄造貸幣，在和平時期不得保留軍隊和兵艦；不得締結(jié)條約；不得制定損害合同義務的法律；不得否定人民享有法律的等保護；不得違反聯(lián)邦憲法或阻撓聯(lián)邦法律的實施；不得因種族、膚色和性別而剝奪公民的選舉權(quán)；不得對進口貸和出口貸征稅；不得允許奴隸制；不得授予貴族爵位；不得通過公民權(quán)利剝奪法案或追溯既往的法律；不得中止人身保護狀的特權(quán)，除非發(fā)生叛亂和入侵；不經(jīng)正當法律程度，不得剝奪任何人的生命、自由和財產(chǎn)。3320年代在湖南等省省憲中，也存在類似問題。如省權(quán)中的軍事、外交權(quán)的規(guī)定明顯違反聯(lián)邦制原則，當時即使是聯(lián)邦論者也承認外交軍事權(quán)絕對屬于國家。34省的立法、財政與經(jīng)濟權(quán)力也有不少地方侵奪國家權(quán)力，事實上企圖架空中央政府的權(quán)威，“而且省憲中將原應屬于中央政府的事權(quán)劃歸各省所有，在省憲制定者而言，雖認為是國憲未制定的過渡辦法，卻頗予人以割據(jù)分裂的疑慮。”35民國憲法在保障省權(quán)的同時，在立法、軍事、財政、行政等方面對省權(quán)又做出了許多限制性規(guī)定，而對國家權(quán)力限制性規(guī)定較少。司法與軍事都屬于國權(quán)，