政治其它相關論文-社會轉(zhuǎn)型期推進我國行政區(qū)劃現(xiàn)代化的設想.doc

政治其它相關論文-社會轉(zhuǎn)型期推進我國行政區(qū)劃現(xiàn)代化的設想內(nèi)容提要：當前社會轉(zhuǎn)型期我國經(jīng)濟、技術、文化與行政區(qū)域規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展方面存在諸多問題，對這些問題進行分析可以得出有必要進行行政區(qū)域規(guī)劃方面的改革的結(jié)論。通過對市、鄉(xiāng)兩級行政建制存在問題的研究，能夠看出市、鄉(xiāng)兩級行政建制的存在對國民經(jīng)濟的發(fā)展、人民生活的提高已是弊遠大于利。因此，只有修改相關的法律條文，撤消市、鄉(xiāng)兩級行政建制才是當前我國行政體制改革的最佳出路。關鍵詞：社會轉(zhuǎn)型期行政區(qū)劃現(xiàn)代化一、當前社會轉(zhuǎn)型期的基本特點與行政區(qū)域規(guī)劃當前我國正處于由傳統(tǒng)型社會向現(xiàn)代化社會、由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制、由重視法制的社會向法治社會、由科技文明不甚發(fā)達向科技文明獲得較大發(fā)展、由“關系本位”文化向“法律本位”文化、政治體制逐步走向現(xiàn)代化的社會轉(zhuǎn)型期。在這一社會轉(zhuǎn)型期中，經(jīng)濟、政治、文化、科學技術相互之間的耦合問題成為決定社會能否順利轉(zhuǎn)型并獲得健康、平穩(wěn)、可持續(xù)發(fā)展的一個關鍵問題。就當前的形勢而言，經(jīng)濟體制改革轟轟烈烈的展開，科技發(fā)展日新月異，文化價值取向漸趨多元，各種思想百家爭鳴，唯獨公共行政領域仍然存在體制改革相對滯后、行政效率低下、行政人員財政支出龐大、干群關系緊張、各項監(jiān)督不力、法治建設舉步維艱等諸多問題。因此，筆者認為，在這四大因素相互之間的耦合問題上，目前最為突出的是政治因素的發(fā)展與其它三大因素的發(fā)展不匹配的問題。有鑒于此，筆者將從政治因素中的行政區(qū)域規(guī)劃領域這一側(cè)面入手，談談有關我國行政區(qū)域規(guī)劃方面的問題。1、關于經(jīng)濟發(fā)展與行政區(qū)域規(guī)劃不相匹配的問題賈康和白景明指出，自1994年財政體制改革后，中國地方財政收入快速增長，但與此同時，許多地方縣鄉(xiāng)兩級政府的財政困難卻與日俱增，工資欠發(fā)普遍化，赤字規(guī)模不斷擴大，實際債務負擔沉重，財政風險日益膨脹，如此等等。賈、白二人還進一步指出：這種地方財政困難已經(jīng)危及部分地方的社會穩(wěn)定和政府權威，任其發(fā)展勢必會導致地方財政危機而最終拖曳中央財政步入險境。并得出基本判斷：中國的地方財政困難主要源于制度缺陷，因而解困的治本之策也在于制度創(chuàng)新。（1）實際情況是，不但縣鄉(xiāng)兩級財政吃緊，國家的財政也存在的稅源不足、偷稅漏稅嚴重、國債規(guī)模偏大、財政風險日益突出的問題。不僅如此，更為危險的問題出在位于基層的村級債務問題上面。根據(jù)賀雪峰、王習明2001年向湖北J市近50名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的調(diào)查問卷顯示，當前農(nóng)村存在的最大問題是村級債務。（2）所謂“欲求木之長者，必固其根本；欲流之遠者，必浚其泉源；”，“根不固而欲木之長，源不浚而欲流之遠”，對執(zhí)政者而言，實是險而又險之事。更何況，當前“三農(nóng)”、“四礦”問題日漸突出，解決農(nóng)民與城鄉(xiāng)弱勢群體的收入增加問題已是刻不容緩?！俺燥堌斦币蝗詹唤鉀Q，基層政權與民爭利的狀況一日不加以徹底清理，民心不穩(wěn)、干群關系緊張的狀態(tài)繼續(xù)存在，則國民經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、健康、快速的發(fā)展就無從談起。而造成目前這一狀態(tài)的原因之一就是我國行政區(qū)域劃分過細，行政層次過多，干部人員臃腫，公共人員財政支出過大。事實上，經(jīng)濟發(fā)展與行政發(fā)展不匹配問題的復雜性還不僅在于財政困難這一方面。就行政區(qū)域規(guī)劃而言，五級政府管理體制造成地方政府的“割據(jù)”局面，至今難以緩解，全國統(tǒng)一的資源自由流通配置的市場一直無法形成。加入世貿(mào)組織之后，這一弊端對我國國民經(jīng)濟的發(fā)展、政治民主現(xiàn)代化進程造成的的危害將日益凸顯。賈、白二人指出：考察一下市場經(jīng)濟的國家，尚找不出一個五級架構(gòu)的政府。（3）他們認為我國憲法明確規(guī)定是五級政府，事實上，這種說法并不準確。地市一級只是實存，并無其名，憲法并未規(guī)定地市一級的存在，只是指出直轄市和較大的市可分為區(qū)、縣。從某種意義上講，很多情況下都存在著某一級行政機關對于國民經(jīng)濟、區(qū)域經(jīng)濟的健康穩(wěn)定發(fā)展實際上根本就不起什么作用甚至是負面作用的狀態(tài)。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的破產(chǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)人員由于“帕金森”定律的作用的惡性膨脹，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權越來越關心的是把錢收上來，而不是如何更好的“為人民服務”。2、文化發(fā)展與行政區(qū)域規(guī)劃的不匹配當前我國文化價值取向漸趨多元，客觀上要求各地區(qū)的文化市場敞開窗口，積極的吸收外來的先進的思想文化，求同存異，相互交融，共同發(fā)展。而行政區(qū)域規(guī)劃的過度細化導致地方保護主義盛行，勢必會對外來的文化采取抵制狀態(tài)，從而阻礙中華民族文化的大融合、大發(fā)展。長此以往，將對整個民族文化的重構(gòu)與創(chuàng)新產(chǎn)生不利的影響。行政區(qū)域的過分細化，對于打破與市場經(jīng)濟發(fā)展要求相違背的“關系本位”的文化體系也十分不利。行政區(qū)域規(guī)劃的過分細分所塑造的基層社會，必然是以小農(nóng)經(jīng)濟或是小商品經(jīng)濟為基礎，以家庭和自然村落為基本社會結(jié)構(gòu)的“關系本位”社會。這對于打破“超穩(wěn)定性的封建社會”所遺留的“封建殘余”極度不利。不容忽視的是，這些“封建殘余”對于我國民主政權建設起了極為不利的影響，部分學者嚴肅指出：當前中國共產(chǎn)黨與社會主義政權的制度建設更應防范的封建主義殘余的危害。此外，行政區(qū)域規(guī)劃的過分細化，對于本地域的文化建設也十分不利。僅以文化保護為例，當某一地域存在著文化拯救問題時，往往存在著該地域由于財力不足、專家不足等問題而不能實時實施文化拯救工作。3、科技發(fā)展與行政區(qū)域規(guī)劃的不匹配當前我國的科技發(fā)展日新月異，一日千里，尤其是電子化、信息化、網(wǎng)絡化通信工具的發(fā)展，這為我國電子政務的發(fā)展提供了十分有利的時機與雄厚的科技支撐。交通工具的發(fā)展與城鄉(xiāng)公路基礎建設的順利實施，也為公共行政部門擴大有效的行政管轄范圍提供了強有力的物質(zhì)基礎與環(huán)境保障?，F(xiàn)代科學技術的發(fā)展極大的促進了公共行政科學的發(fā)展與公共行政實踐的發(fā)展。自然科學技術的發(fā)展尤其是復雜性科學與非線性科學的發(fā)展為公共行政科學的發(fā)展提供了堅實的數(shù)理理論基礎與系統(tǒng)哲學指導。而社會科學尤其是社會學與經(jīng)濟學的繁榮對于公共行政的發(fā)展所起到的作用更是不可估量。此外，行政區(qū)域規(guī)劃的過分細化對與我國科學技術的發(fā)展存在一定程度的負面作用。由于行政區(qū)域的過分細化分割，各個行政區(qū)域內(nèi)部的科學技術研究部門相互獨立，各行其是，難以促成合作，資源共享，取長補短，形成優(yōu)勢。就現(xiàn)在的行政區(qū)域劃分來看，部分縣、鄉(xiāng)規(guī)模過小確是事實，確實已不需要再作為一級政府存在。根據(jù)現(xiàn)代科學技術的發(fā)展與公共行政實踐的發(fā)展，“小政府，大社會”乃是行政區(qū)劃改革的必然趨勢?，F(xiàn)代政府的“廉政高效”，即指“廉潔、廉價、勤政、高效”。管理層次繁多，必然會存在中間層對政策進行“過濾”的行為，從而產(chǎn)生“信息棄失”與“政策扭曲”，不利于執(zhí)政水平的提高。4、公共行政理論和實踐與行政區(qū)域規(guī)劃不匹配在當前的公共行政理論與實踐中，行政區(qū)域規(guī)劃的過于細分對提高政府的服務質(zhì)量，減輕基層人民負擔方面所起的負作用甚大。以財政為例，我國實行分稅制，其主要意圖之一是扭轉(zhuǎn)過去中央財政收入占全部財政收入比重過低的局面。然而，現(xiàn)在存在的問題是這種傾向被盲目的推廣和延伸。在省、市形成了上級政府都應集中資金的邏輯。1994年以來，中央的資金集中度一直在下降，而省級政府的集中程度則在不斷擴大，縣、鄉(xiāng)兩級財政的赤字卻在不斷增加。與此相對應的是，省以下政府層層向上集中資金，而基本事權卻在逐步下移。由于缺乏資金，縣、鄉(xiāng)兩級政府對于村級政權組織最重要的要求就是把錢收上來，唯有如此，基層政府的日子才會過得“像樣”。如此以來，收取稅費的手段逐漸強硬，收取的稅額也越來越高，進而導致基層干群關系緊張，鄉(xiāng)村政權逐步向“謀利型政權經(jīng)營者”轉(zhuǎn)變，從而群眾議論紛紛，眾口喧騰，“不僅會指責這些不稱職的人，而且進一步也必批評授權給這些人的整體”。（4）二為什么要進行關于地（市）、鄉(xiāng)兩級行政區(qū)域規(guī)劃的改革按照當前的我國的憲法規(guī)定，我國的行政區(qū)劃分為省（自治區(qū)、直轄市）、縣（自治縣、市）、鄉(xiāng)（自治鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）三級。然而我國行政區(qū)劃現(xiàn)狀是還存在著無名實存的地市（自治州、盟）一級。宮桂芝認為：“在我國，市和鎮(zhèn)均屬于城市建制，考慮到憲法已經(jīng)明確規(guī)定了直轄市不同于一般市，屬于省級建制，加上低于縣的鎮(zhèn)的建制，事實上我國的城市已經(jīng)分為三大級，在此基礎上再將一般市細分等級，只能是越分越亂，也無必要。”宮桂芝進一步提出政策建議：實行市縣脫鉤、徹底取消所有地級行政建制、實行無治所的派出專員制、虛化自治州的行政建制、弱化市轄區(qū)的行政建制。（5）就這種意義上講，取消地級行政公署，實行市、縣同級，是達到機構(gòu)精簡提高公共行政效率的目的、實現(xiàn)憲法所規(guī)定的省縣鄉(xiāng)三級建制的行政規(guī)劃基本體系目標的根本途徑。從某種意義上講，地市級行政建制是從原來的地區(qū)行政公署演化而來，而市管縣的做法亦是由此而生。以目前的情況而言，縣的數(shù)量太多而省級政府不便管理實是不爭的事實，因此是否取消地級行政建制一直是一個行政區(qū)劃難題。然而問題的復雜性還遠遠不止于此。有關縣級以下鄉(xiāng)村基層民主政權組織的問題已如火燒眉毛般的凸顯出來。從目前鄉(xiāng)村政權的的內(nèi)部運行來說，我國鄉(xiāng)村政權政治效能低下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村自治組織基本上處于一種低效率的被動施政狀態(tài)。鄉(xiāng)村政權干部素質(zhì)低下、干群關系緊張已成普遍的現(xiàn)象。就當前的鄉(xiāng)村政權行政實踐來看，鄉(xiāng)村干部在行使權力的過程存在過多的非制度因素，隨意性行為太多。這主要是由于基層政權組織人員臃腫，且權力監(jiān)督機制最不完善，因此鄉(xiāng)村干部利用政策謀求私利的欲望無止境的惡性膨脹，造成農(nóng)民認為鄉(xiāng)村干部只會“要錢、要糧、要命”。賀雪峰、王習明和徐勇指出，要解決目前農(nóng)民負擔過重、緩解鄉(xiāng)村級債務規(guī)模過大問題，必須實行“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的行政體制，及撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，建立派出機構(gòu)，精簡人員，才能切實減輕農(nóng)民負擔，提高公共行政效率。取消農(nóng)業(yè)稅雖然能夠從一定程度上封住了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“增收”的搭乘渠道，但是其有可能轉(zhuǎn)向?qū)Ψ寝r(nóng)業(yè)稅進行搭乘實現(xiàn)“增收”的手段卻更需要預防。更為重要的是，當前我國正處于由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代化社會的轉(zhuǎn)型期，各項改革必須慎之又慎卻又迫在眉睫，必須展開。而公共行政領域的改革屬于國家政府機關的自我手術，其實施的難度可想而知。1998年發(fā)起的政府機構(gòu)精簡，由于減少的僅是“條條”“塊塊”，而每一級政府組織均對減少本級公共組織機構(gòu)內(nèi)部的人員有決定權，政策執(zhí)行到省以下的政府機關，由于“政策推遲勢”的作用，機構(gòu)與人員的精簡工作在基層貫徹地幾成虎頭蛇尾。筆者以為，與其刪“條條”，不如痛下決心刪“層”，唯有如此，方能有效緩解當前的干群矛盾，掃清經(jīng)濟發(fā)展的政治性障礙，提高公共行政的效率，實現(xiàn)依法治國的方略，使廣大老百姓休養(yǎng)生息，安居樂業(yè)，固本浚源，最終促進國民經(jīng)濟持續(xù)、健康、穩(wěn)定、快速的發(fā)展。有鑒于此，本文將從政治經(jīng)濟發(fā)展與技術進步的角度論述地、鄉(xiāng)兩級政府改革的必要性入手，提出改革的政策主張，以供理論界與決策界參考。1、關于撤消地（市）級行政建制的思考（1）、地（市）級行政機構(gòu)設置的目的與政策執(zhí)行偏差原來的地級行政公署在機構(gòu)設置上，已經(jīng)與省縣之間上下對口，達到了一級政府的規(guī)模，其人員編制也已接近地級市政府。除不設相應的人民代表大會和人民政治協(xié)商會議外，省、縣有什么機構(gòu)，地區(qū)行政公署幾乎就有什么機構(gòu)。在行政權力和職責上，行政公署對下轄的縣（市）所承擔的責任和任務與行使的行政權力，與地級市幾乎相同。如在布置工作時，省（區(qū)）幾乎總是把其與地級市、自治州等同對待、同樣使用，各項任務均布置到地區(qū)，通過地區(qū)行政公署組織落實。地區(qū)行政公署的這種虛實之間的矛盾，造成我國行政區(qū)劃體系在法律上的三級制與現(xiàn)實上的四級制之間的矛盾，產(chǎn)生了一些法律問題。地區(qū)行政公署本來是作為督導縣的機構(gòu)，但由于地區(qū)不設人大和政協(xié)，對其本身的監(jiān)督就成為很大問題。例如，行政公署不向人大報告工作；其國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、財政預算不經(jīng)過人大審查和批準，下級（縣）人大卻要在其劃定的框框內(nèi)運作；行政公署受上級人大監(jiān)督較弱，下級人大則受其制約；行政公署組成人員多由?。▍^(qū)）政府委任，不經(jīng)人大選舉或決定，是否實行了任期制也成為問題。設置地區(qū)行政公署的目的是方便省對縣的管理，對所屬地區(qū)的市縣作出發(fā)展規(guī)劃，促進區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。當然設置地區(qū)行政公署與全國省級建制的數(shù)量偏少、各?。▍^(qū)）轄縣級建制的數(shù)量太多亦是極大相關，但是，設置地級機構(gòu)使省和地兩級機構(gòu)管轄的下級單位數(shù)量都過少。按1997年3月的資料統(tǒng)計,全國334個地級建制除不轄縣（市）的11個地級市外,共轄縣（市）2105個，平均每個地級建制僅轄6.5個縣（市），平均每個省僅轄11.9個地級建制。除海南省因轄縣級建制少而實行三級區(qū)劃體制外，寧夏、青海和吉林等?。▍^(qū)）轄