政治其它相關(guān)論文-我國公共政策制定要健全和完善協(xié)商民主機(jī)制.doc

政治其它相關(guān)論文-我國公共政策制定要健全和完善協(xié)商民主機(jī)制摘要公共政策制定中有表達(dá)自由、表達(dá)平等、選擇公正三個民主難題，這決定了公共政策的制定需要選擇合理的民主決策機(jī)制。在各國長期的政治文化交流中，形成了公決機(jī)制、談判機(jī)制、協(xié)商機(jī)制三種典型的民主決策機(jī)制。我國選擇以協(xié)商民主為主的公共政策決策機(jī)制，是歷史的必然和現(xiàn)實(shí)的選擇，也是我國社會主義民主政治的基本形式。我們應(yīng)該從中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主協(xié)商制度、人大制度和政治協(xié)商制度、政府公共政策制定中的民主協(xié)商制度和公民自治制度四個方面，健全和完善以協(xié)商民主為主的公共政策決策制度。關(guān)鍵詞公共政策；決機(jī)制；談判機(jī)制；協(xié)商民主公共政策直接關(guān)系到人民群眾的根本利益。以“三個代表”作為指導(dǎo)思想的執(zhí)政黨和政府。制定的政策應(yīng)該最大限度地體現(xiàn)人民群眾的利益。但是，僅僅有代表人民群眾根本利益的愿望是不夠的，還必須要解決充分體現(xiàn)民意的機(jī)制問題。一、公共政策制定中的民主難題公共政策制定中的民主問題，是能否或者在多大程度上代表民意的問題。盡管對民主的理解有不少的分歧，但是對民主的基本涵義還是能夠形成共識的，這就是民主是按大多數(shù)人的意見辦事，大多數(shù)人的偏好是公共選擇的根本標(biāo)準(zhǔn)。這就要求公共政策制定過程能夠把無數(shù)分散的個人偏好整合成大多數(shù)人的共同偏好。由此，公共政策制定中的民主難題就產(chǎn)生了。首先，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)使得人們的利益日益分化。不同的利益集團(tuán)、不同的階層和不同的個人，在市場競爭中處于不同的地位，形成了不同的利益關(guān)系，因而對公共選擇有不同的要求，這時(shí)人們對政策的利益偏好是不一樣的。其次，經(jīng)濟(jì)利益分化和文化的多元化，使得人們價(jià)值取向日益多樣化，不同的群體、不同的個人對公共問題的看法也不相同，甚至有多少人就有多少種不同的看法，這時(shí)人們對政策的價(jià)值偏好也是不一樣的。美國政治學(xué)者阿羅研究了這種現(xiàn)象，他得出的結(jié)論是：“如果我們排除效用人際比較的可能性，各種各樣的個人偏好秩序都有定義，那么把個人偏好總合成為表達(dá)社會偏好的理想的方法，要么是強(qiáng)加的。要么是獨(dú)裁性的。”阿羅認(rèn)為，不可能存在一種能夠把個人對N種備選方案的偏好秩序轉(zhuǎn)換成為社會偏好秩序的社會選擇機(jī)制，這就是“阿羅定理”。依據(jù)這個定理，把無數(shù)分散的個人利益偏好和價(jià)值偏好整合成為大多數(shù)人共同認(rèn)可的公共政策方案。必然遇到民主性難題。這個難題實(shí)際上表現(xiàn)為三個方面：第一，表達(dá)自由問題。在公共政策方案形成過程中，如何保證每個人都可以自由表達(dá)自己的偏好。第二，表達(dá)平等問題。在公共政策方案形成過程中，怎樣保證每個人都具有真實(shí)表達(dá)自己偏好的同等權(quán)利。第三，選擇公正問題。在表達(dá)自由和表達(dá)平等的基礎(chǔ)上，怎樣保證最后所選擇的方案是大多數(shù)人真實(shí)意志的反映，或者起碼是大多數(shù)人可以接受的。前兩個方面屬于程序公正問題，后一個方面屬于結(jié)果公正問題。二、公共政策制定中的民主機(jī)制在長期的公共政策實(shí)踐中，不同國家和不同歷史文化背景的人們，按照各自的政治理想設(shè)計(jì)了各種各樣的民主運(yùn)行機(jī)制。在長期的政治文化交流和碰撞中，這些民主機(jī)制逐步發(fā)展為三種比較典型的民主形式：公決機(jī)制，談判機(jī)制，協(xié)商機(jī)制。但是，由于民主過程的復(fù)雜性，這三種形式的民主機(jī)制在公共政策實(shí)踐中仍然沒有形成普適的價(jià)值。第一，公決機(jī)制。這種機(jī)制的特點(diǎn)是全體公民根據(jù)自己的偏好自由地就某種(或幾種)公共政策方案實(shí)行表決，最后按照多數(shù)公民的意見做出選擇。它的優(yōu)點(diǎn)是選擇權(quán)利的平等和直接，能夠自由地表達(dá)參與人的意志?，F(xiàn)代政治發(fā)展中，當(dāng)社會各種力量對重大公共政策方案爭執(zhí)不下時(shí)，不少國家就采用“全民公決”的方式做出最后的選擇。但是，在制定公共政策時(shí)卻不可能經(jīng)常運(yùn)用這種決策方式。首先是因?yàn)椤肮珱Q”的昂貴成本制約了它的“議題”范圍，在一個人數(shù)眾多的國家或社會，組織一次全民公決(“公決”的含義就是全民參與)所耗費(fèi)的時(shí)間和資源是難以計(jì)算的，而現(xiàn)代政府面對層出不窮的社會問題，不可能也不必要就每個公共政策議題實(shí)行公決，只能是就全民關(guān)注的特別重大的公共政策問題實(shí)行公決。其次是因?yàn)椤肮珱Q”必須在一個或幾個可供選擇的“方案”的基礎(chǔ)上進(jìn)行，雖然最后對“方案”進(jìn)行選擇的機(jī)制在形式上具有公正的外殼，但是在“方案”的產(chǎn)生過程中，卻無法避免強(qiáng)勢階層和集團(tuán)的意志具有優(yōu)先表達(dá)的權(quán)利，因而難以保證最后選擇的公共政策方案是公正的。第二，談判機(jī)制。這種機(jī)制的特點(diǎn)，是通過談判的方式交換利益，達(dá)成妥協(xié)，最后形成參與各方都能接受的方案。在人類政治生活中，這種民主機(jī)制得到了廣泛的運(yùn)用。但是，這種民主機(jī)制仍然是有明顯的局限性的。首先，談判機(jī)制所容納的參與主體數(shù)量是有限的，一般是有限的雙方或多方談判，不可能直接面對無數(shù)分散的個體就公共政策方案進(jìn)行一一對應(yīng)的談判或者進(jìn)行多邊談判。其次，談判是利益“交換”的過程，自然是占有交換資源多的交易方能夠掌握談判中的主動權(quán)，也就是說掌握資源多的強(qiáng)勢集團(tuán)能夠主導(dǎo)談判的過程和結(jié)果。第三，協(xié)商機(jī)制。這種機(jī)制的特點(diǎn)，“是在全社會范圍內(nèi)由公民平等地參與公共政策的決策，通過廣泛的討論和對話，形成共識或找到最大的共同點(diǎn)即共同利益，做出具有集體約束力的決策”這種機(jī)制在很大程度上彌補(bǔ)了公決機(jī)制和談判機(jī)制的不足。首先，它對參與形式?jīng)]太多的限制，可以是討論、對話、聽證、談心、信訪等形式，也可以是口頭的或者書面的形式。其次，它對“議題”沒有太多的限制，既可以就全體公民普遍關(guān)心的社會重大問題進(jìn)行討論和對話，也可以就部分公民的切身利益進(jìn)行充分的討論和對話。再次，它對參與范圍沒有太多的限制，既可以在全社會范圍內(nèi)進(jìn)行，也可以在部分社區(qū)、部分群體范圍內(nèi)進(jìn)行。因而協(xié)商機(jī)制在公共政策制定中運(yùn)用越來越廣泛。但是，這種機(jī)制在實(shí)際運(yùn)用過程中，對于協(xié)商的組織引導(dǎo)要求較高，如果沒有一個有權(quán)威的組織引導(dǎo)者進(jìn)行卓越的工作，協(xié)商的過程就容易流于形式或者變成毫無意義的爭吵，難以形成大家共同認(rèn)可的政策方案，甚至導(dǎo)致協(xié)商各方的分裂，危及社會和諧。三、我國公共政策制定中民主機(jī)制的選擇我國公共政策實(shí)踐中逐步形成了中國特色的民主決策機(jī)制。從憲政制度的層面來看，它包括兩種主要的制度安排：第一，人民代表大會制度；第二，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度。從實(shí)際公共管理的層面來看，它主要包括政府和非政府組織的民主決策機(jī)制。無論從憲政制度還是實(shí)際公共管理層面來看，我國的公共政策制定過程實(shí)質(zhì)上都是以民主集中制為根本原則的民主決策過程。也就是在民主的基礎(chǔ)上集中和在集中的指導(dǎo)下民主相結(jié)合的過程。民主集中制的方法，要求任何決策都在群眾中充分協(xié)商醞釀，形成初步?jīng)Q策方案后還要交給群眾進(jìn)行充分的討論，最后形成正確的集中意見。從這個意義上說，我國公共政策決策機(jī)制基本上屬于以協(xié)商民主為主的決策機(jī)制，這也是歷史的必然。首先，具有很強(qiáng)的政治整合力的協(xié)商民主制度是中國人民的歷史選擇。近代以來的中國歷史證明，缺乏有效政治整合力的國家和民族是沒有希望的，中國人民在長期痛苦的經(jīng)歷中迫切期待著有一種力量把國家和民族有效地整合起來，實(shí)現(xiàn)國家的富強(qiáng)和民族的復(fù)興。中國共產(chǎn)黨歷史地?fù)?dān)當(dāng)起了這個重任，在幾十年的奮斗中領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)現(xiàn)了國家的統(tǒng)一和民族的初步振興。中國共產(chǎn)黨團(tuán)結(jié)和領(lǐng)導(dǎo)人民奮斗的一大法寶就是廣泛的人民統(tǒng)一戰(zhàn)線，它在各個不同的歷史時(shí)期都充分發(fā)揮了整合人民力量的作用。因此在新中國誕生的時(shí)候，由人民統(tǒng)一戰(zhàn)線發(fā)展成為具有憲政性質(zhì)的政治協(xié)商制度(最初由中國人民政治協(xié)商會議代行全國人民代表大會職權(quán))就是水到渠成的。其次，中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)民主影響或者決定了人民民主。中國共產(chǎn)黨在長期的奮斗中所形成的以民主集中制為根本原則的決策制度，十分強(qiáng)調(diào)決策前的充分醞釀和民主協(xié)商，決策后的集中行動。隨著中國共產(chǎn)黨的政治威望不斷提高，黨內(nèi)的民主決策機(jī)制就越來越深刻地影響到社會政治生活，成為社會普遍認(rèn)同的政治文化現(xiàn)象，在中國共產(chǎn)黨執(zhí)政之后也就自然成為國家的公共決策機(jī)制。再次，制定公共政策的實(shí)際過程，需要協(xié)商民主這樣靈活方便的決策機(jī)制。對日趨繁重的公共政策制定工作的而言，我們既不可能事事“公決”，也難以做到事事談判。同樣對于日趨多樣化的價(jià)值分歧和道德爭端，無論公決機(jī)制還是談判機(jī)制，也都顯得無能為力。協(xié)商民主決策機(jī)制適應(yīng)了在繁忙的公共政策制定過程中容納公民自由平等參與公共政策討論的實(shí)際需要，為各種不同的利益群體提供了充分協(xié)商的空間?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)文化所倡導(dǎo)的“雙贏”或“多贏”觀念，其實(shí)質(zhì)就是在利益分化的情況下努力尋找共同點(diǎn)。四、在公共政策制定中健全和完善協(xié)商民主機(jī)制經(jīng)過建國5O多年的發(fā)展，我國逐步建立了以協(xié)商民主為主的公共政策決策機(jī)制。但是總的來說，我們還需要下大力健全和完善協(xié)商民主機(jī)制，使我國公共政策制定過程的民主程度不斷提高。第一，完善中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)民主協(xié)商機(jī)制。主要是完善以民主集中制為根本原則的黨內(nèi)民主決策制度：完善黨代會和黨委制度，真正實(shí)行在黨內(nèi)充分民主的基礎(chǔ)上集體決策，防止個人專斷；在黨報(bào)和黨刊上開展政策問題的討論，在黨內(nèi)形成對政策問題進(jìn)行民主討論的濃厚氛圍，容許黨員在堅(jiān)決執(zhí)行黨的路線、方針、政策的基礎(chǔ)上，對政策問題保留個人看法，并通過合法的渠道向黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)陳述，從制度上保證黨員對政策問題的參與權(quán)。通過黨內(nèi)民主協(xié)商制度影響和推動人民民主協(xié)商機(jī)制的健全和完善。第二，完善人民代表大會制度和共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度。按照現(xiàn)代政治設(shè)計(jì)原理，結(jié)合中國的實(shí)際，筆者認(rèn)為完善人大制度應(yīng)該主要從怎樣體現(xiàn)人民的整體意志上考慮問題，重點(diǎn)是保證各個層級人民通過自己選出的代表有充分參與醞釀討論公共政策議案的機(jī)會。這就要求從下而上地建立和完善人民通過自己的代表參與民主協(xié)商的程序，擴(kuò)大人民與自己的代表經(jīng)常聯(lián)系的正式渠道，形成對重大公共政策問題自下而上充分討論對話的制度。同時(shí)改革代表選舉辦法，提高直接選舉人民代表的層次(如人大代表直接選舉由縣級提高到地市甚至省一級)，改善人民代表的素質(zhì)和人大及其常委會結(jié)構(gòu)，以是否具有代表人民所需要的政治素質(zhì)和參政議政能力，作為推薦選舉人大代表的主要標(biāo)準(zhǔn)，防止人大代表榮譽(yù)化。完善人民政協(xié)制度，主要應(yīng)該從人民的各組成部分能夠就公共政策問題充分協(xié)商的角度來考慮問題，重點(diǎn)是解決人民各組成部分的利益協(xié)調(diào)機(jī)制問題?，F(xiàn)在政協(xié)的組成單位主要是各黨派、各人民團(tuán)體、各界別和港澳臺同胞、歸國僑胞等，還可以考慮在一些權(quán)利容易被忽視的群體中建立自己的維權(quán)組織，如建立農(nóng)會、農(nóng)民工協(xié)會、下崗失業(yè)人員權(quán)利保障會等組織，并吸收這些組織的成員為各級政協(xié)委員。黨和政府制定公共政策，事先要在各人民組成部分中充分醞釀協(xié)商，力求能夠平衡各部分人民的利益。第三，健全和完善政府公共政策制定中的民主協(xié)商機(jī)制。對正在探索之中的政務(wù)公開制度、民主聽證制度、協(xié)商對話制度、人民信訪制度等，主要是加強(qiáng)制度配套(如制度的實(shí)施細(xì)則)和技術(shù)平臺(如政務(wù)信息網(wǎng)等)支持，使之逐步形成系列化、規(guī)范化的公共政策決策程序。建立、健全人民對政府公共政策批評建議的正式渠道，建立、健全政府公共政策損害公民利益的補(bǔ)救機(jī)制和公民訴求機(jī)制，防止政府部門假公共政策之名用部門利益侵害公共利益。第四，健全和完善公民自治機(jī)制。公民自治包括自我服務(wù)、自我管理和自主決策。對于公民在公共生活中涉及到的問題，首先通過自主的充分醞釀協(xié)商，形成共同的意見，然后作為自我服務(wù)和自我管理的準(zhǔn)則。雖然這