政治其它相關(guān)論文-現(xiàn)代國家建構(gòu)與土地制度變遷.doc

政治其它相關(guān)論文-現(xiàn)代國家建構(gòu)與土地制度變遷提要本文由近年來爭論激烈的物權(quán)法中的土地權(quán)屬問題的討論而引起，從現(xiàn)代國家建構(gòu)的角度分析中國的土地制度變遷?，F(xiàn)代國家包括民族國家和民主國家的雙重性?！巴恋貧w公”遵循的是民族國家的邏輯，它為建構(gòu)統(tǒng)一的主權(quán)、強大的中央權(quán)威和對鄉(xiāng)土社會的滲透提供了基礎(chǔ)。但是，民族國家的持續(xù)性合法基礎(chǔ)來自于國民認同。隨著統(tǒng)一的民族國家的建構(gòu)，農(nóng)民獲得土地權(quán)益的要求愈益強烈。從家庭經(jīng)營到物權(quán)法的“地權(quán)屬民”原則，是民主國家建構(gòu)的邏輯，也是現(xiàn)代國家建構(gòu)中民族國家與民主國家達到相對均衡的產(chǎn)物，它可以建構(gòu)起農(nóng)民對國家的制度化認同。關(guān)鍵詞現(xiàn)代國家土地制度變遷舉世關(guān)注的物權(quán)法立法歷經(jīng)數(shù)載，進入程序后數(shù)易其稿。立法時間之久，討論之熱烈，爭議之尖銳，都是創(chuàng)記錄的。這對于將問題引向深入，使這部法律能夠更經(jīng)得起歷史考驗，本是一件好事。但遺憾的是，由于異議方一開始就將這一問題上升到意識形態(tài)層面，以“政治正確”的立場說明自己的觀點，從而造成不同意見者的“集體失語”，未能通過學術(shù)對話將這一討論引向深入并進入學理層面。當下，這一意氣性爭論回歸平和，使我們能夠從學理層面從容討論相關(guān)問題。物權(quán)法是明確財產(chǎn)權(quán)屬，調(diào)整財產(chǎn)關(guān)系的法律。其中，土地財產(chǎn)是重要內(nèi)容。涉及到土地財產(chǎn)爭論的背后實際上有兩種邏輯支配：一是國家（政府）邏輯，即認為只有國家才能代表全體人民整體利益，國家所有權(quán)優(yōu)先，以國家為本位；一是國民邏輯，即認為土地財產(chǎn)權(quán)應(yīng)該更多地由作為國民的農(nóng)民所支配，公民個人的財產(chǎn)權(quán)也是神圣不可剝奪的。由此可見，在中國，土地制度不僅是經(jīng)濟制度、法律制度，更涉及政治制度，涉及到對國家的理解。本文試圖從現(xiàn)代國家建構(gòu)的視角，對中國的土地制度變遷作一政治學探討。一、“土地歸公”：民族-國家的邏輯在討論土地制度之前，必須明確兩個基本概念。一是國家構(gòu)成的三要素，即國家是由政府、人民和土地結(jié)合而成的。二是土地的兩重性，即土地又可分為領(lǐng)土（國土）與耕地。國家的三要素與土地的兩重性便會造成復雜的土地關(guān)系和土地制度。當然這種復雜性只是在進入現(xiàn)代國家之后才日益顯現(xiàn)?，F(xiàn)代國家是在有明確的領(lǐng)土邊界范圍內(nèi)行使統(tǒng)治權(quán)的國家。凡是一個國家所統(tǒng)轄區(qū)域的土地，可稱之為領(lǐng)土。國家主權(quán)在相當程度體現(xiàn)于對其土地的統(tǒng)轄權(quán)。而用于耕種并以此獲得生活資料和收益的土地，則是耕地。擁有一定數(shù)量耕地權(quán)并以此獲得地租的人曾經(jīng)被稱之為地主。領(lǐng)土權(quán)和耕地權(quán)是兩個不同的范疇。前者是政治權(quán)，后者是經(jīng)濟權(quán)。在傳統(tǒng)社會，都經(jīng)歷過一個分封裂土的時代，耕地的主人同時是某一地方的實際統(tǒng)治者。最為典型的是西歐封建社會。西歐封建社會被稱之為領(lǐng)主社會，即一個地方的領(lǐng)主同時統(tǒng)轄所領(lǐng)有的土地和居住在土地上的人民。領(lǐng)主、領(lǐng)地之間相互隔絕，互不聯(lián)系。耕種土地的農(nóng)民效忠和依附于領(lǐng)主。領(lǐng)主實際上是地方的主權(quán)者。中世紀的西歐正是由一個個獨立自主、分散分裂的封建領(lǐng)主莊園構(gòu)成的。但隨著現(xiàn)代民族國家的生長，國家的版圖和疆域擴大，中央權(quán)威的建立，領(lǐng)土權(quán)和耕地權(quán)相分離。國家領(lǐng)土由中央政府和各級地方政府所管轄，耕地的主人只是對國家領(lǐng)土內(nèi)的耕地享有支配權(quán)。因此，現(xiàn)代國家的建構(gòu)過程，實際上是將分散的土地權(quán)力日益集中于國家，形成統(tǒng)一的國家領(lǐng)土主權(quán)的過程。國家通過控制所統(tǒng)轄的土地控制人民，使人民成為具有某一國籍和國家某一地方的居民，或者將某一耕地分配給人民，由此建立起人民對國家的認同和依附。列寧因此說過，土地國有化“是資產(chǎn)階級革命的最高成就”。1(P396)這種“國有化”實際上構(gòu)成統(tǒng)一的民族國家的基礎(chǔ)。與西歐歷史不同，中國不僅早就產(chǎn)生國家，而且國家的框架長期延續(xù)，土地的國有性突出。由此才有“溥天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣”之說。但是，在相當長時間里，國王對其土地的統(tǒng)轄能力不強，只能以土地分封的方式將土地分封給與自己有血緣關(guān)系的親族管轄。管轄封地者成為實際的主權(quán)者，既統(tǒng)轄土地，也統(tǒng)轄居住在封地并耕種土地的人口，即所謂“分封裂土”。公元前221年，秦始皇統(tǒng)一中國，決定“不立尺寸之封”，在全國統(tǒng)一推行郡縣體制，由此將領(lǐng)土權(quán)統(tǒng)一集中于國家，由中央政府及其屬下的地方政府管理土地和人口。占有土地的人只是享有耕種土地或通過占有耕地而收益的經(jīng)濟權(quán)力，且也需服從國家的統(tǒng)轄。但是，秦始皇統(tǒng)一中國后，地域和人口都大大擴展。由于自給自足的自然經(jīng)濟及交通信息等技術(shù)條件的限制，國家政權(quán)并不能有效地行使對土地和人口的管轄權(quán)。正如韋伯所說：“政權(quán)地域的各個部分，離統(tǒng)治者官邸愈遠，就愈脫離統(tǒng)治者的影響；行政管理技術(shù)的一切手段都阻止不了這種情況的發(fā)生?！?（P375）在傳統(tǒng)中國，國家正式政權(quán)機構(gòu)到縣一級，縣以下則實行鄉(xiāng)村自治，即主要由地方精英行使管治權(quán)。而這些地方精英大都是占有耕地較多的地主。領(lǐng)土權(quán)和耕地權(quán)都體現(xiàn)著一種支配關(guān)系。國家對領(lǐng)土的統(tǒng)轄需要相應(yīng)國家機構(gòu)和暴力機器，并從所統(tǒng)轄的人口中獲取稅賦和兵役，以維持其統(tǒng)治。地主憑借對耕地的占有而從農(nóng)民手中獲得地租和勞務(wù)。特別是作為國家象征的皇帝既是國家領(lǐng)土主權(quán)者，又是最大的地主，能夠形成強大的專制整合能力，壓抑社會新因素的生長。同時，在分散分裂的鄉(xiāng)土社會，農(nóng)民直接面對的則是地方精英。這些地方精英除了擁有較多土地，能夠行使經(jīng)濟支配權(quán)以外，同時還能夠得到正式官僚政權(quán)的支持，擁有較高社會威望，是鄉(xiāng)村實際的主權(quán)者。他們甚至可以處置當?shù)厝丝诘纳?，如將那些違背祖訓或族規(guī)的人沉塘淹死。一般民眾可能終身都不會面對皇帝，但必須面對地方精英。因此，擁有較多土地的地方精英是傳統(tǒng)國家統(tǒng)治的基礎(chǔ)。當然，由于權(quán)力和利益關(guān)系，作為鄉(xiāng)村實際統(tǒng)治者的地方精英與作為國家統(tǒng)治者的皇帝官僚體系又有一定的利害沖突。但，無論是皇帝官僚體系，還是鄉(xiāng)村地方精英，都是以控制土地為基礎(chǔ)獲得其統(tǒng)治權(quán)。而農(nóng)民耕種土地則必須交納國稅和地租。土地及其附加于土地之上的稅收和地租成為農(nóng)民政治態(tài)度的支配性因素。進入近代，中國的重要任務(wù)之一是國家整合，面臨的最大問題是“一盤散沙”的分散分割狀況。造成這種狀態(tài)的重要原因則是以一個個“小主權(quán)者”為中心的“土圍子”的存在，使一般民眾只有家族，而無國族意識。正如馬克思曾經(jīng)形容的：“他們把自己的全部注意力集中在一塊小得可憐的土地上，靜靜地看著整個帝國的崩潰”。3（P67）孫中山作為現(xiàn)代中國的創(chuàng)立者，注意到要推翻帝制，建立獨立自主的現(xiàn)代國家，必須喚起民眾。而農(nóng)民則是民眾的主要成員，他們是農(nóng)田的耕作者，卻擁有很少或者沒有土地。為此，他提出“平均地權(quán)”，主張“耕者有其田”。與傳統(tǒng)的均分田地的主張不同，孫中山是從現(xiàn)代國家的角度，將獲得土地作為平等的國民擁有的一項國民權(quán)利。要實現(xiàn)“耕者有其田”，就必須在現(xiàn)代國家的建構(gòu)中進行土地制度改革，即以國家強制力量為支撐，將地主的土地轉(zhuǎn)移到農(nóng)民手中。對于近代以來的中國來說，土地改革具有雙重性意義。首先是政治動員，推動現(xiàn)代民族民主國家的建構(gòu)。通過土地改革，使占人口大多數(shù)的農(nóng)民獲得他們最迫切需要的土地，從而爭取到農(nóng)民的支持。亨廷頓對發(fā)展中國家的土地政治有較為深刻的認識，他認為：“沒有哪一個社會集團會比擁有土地的農(nóng)民更加保守，也沒有哪一個社會集團會比田地甚少或者交納過高地租的農(nóng)民更為革命?！?(P345)土地改革是決定農(nóng)民政治態(tài)度的關(guān)鍵性因素。其次是消滅“小主權(quán)者”，推動國家認同。土地改革是借助國家強制性力量對土地的重新分配，在這一過程中，原先擁有較多土地的地主在失去土地的同時，也會失去對鄉(xiāng)村地方的統(tǒng)治權(quán)。由于土地改革需要借助新興國家政權(quán)的力量，農(nóng)民在獲得土地的同時，則會建構(gòu)起對新興國家政權(quán)的認同和效忠。孫中山先生注意到農(nóng)民在國民革命中的作用，提出了耕者有其田的主張，但限于條件的制約，沒有能夠?qū)嵤┎⒂行У貏訂T農(nóng)民。而共產(chǎn)黨一崛起，就將農(nóng)民作為革命的依靠力量，領(lǐng)導農(nóng)民運動。特別是當共產(chǎn)黨將革命的重心轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，建立農(nóng)村革命根據(jù)地之后，更是將農(nóng)民作為革命的主體，將土地革命作為革命的主要內(nèi)容。從1927年到1937年的第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭又稱之為土地革命戰(zhàn)爭。在革命根據(jù)地，共產(chǎn)黨以軍事力量為支持，“打土豪分田地”，農(nóng)民不僅獲得了土地，而且成為政權(quán)的執(zhí)掌者，與此同時也成為共產(chǎn)黨的擁護和支持者。即使在抗日戰(zhàn)爭時期，共產(chǎn)黨也實行了“減租減息”等有利于農(nóng)民的政策。如毛澤東所說：“中國沒有單獨代表農(nóng)民的政黨，民族資產(chǎn)階級的政黨沒有堅決的土地綱領(lǐng)，因此，只有制訂和執(zhí)行了堅決的土地綱領(lǐng)、為農(nóng)民利益而認真奮斗、因而獲得最廣大農(nóng)民群眾作為自己偉大同盟軍的中國共產(chǎn)黨，成了農(nóng)民和一切革命民主派的領(lǐng)導者?！?（P1075）正是由于農(nóng)民的支持，共產(chǎn)黨取得國家政權(quán)。伴隨中華人民共和國的建立，借助國家政權(quán)的力量，更是在全國范圍內(nèi)開展了土地改革運動。在中國，土地改革不僅在于其經(jīng)濟意義，更在于其政治價值，即推動著現(xiàn)代民族國家的建構(gòu)和統(tǒng)治權(quán)威的確立。首先，土地改革消滅了原先作為“小主權(quán)者”的地主階級，推動土地權(quán)力的集中，促進了國家的一體化。土地改革是在新興的政權(quán)主導下進行的，在剝奪地主階級土地的同時，原有的經(jīng)濟控制權(quán)得以集中到國家手中。土地改革與政權(quán)建設(shè)是同步進行的。通過土地改革，政府得以壟斷合法使用暴力的權(quán)力。過往的地方精英利用土地的支配權(quán)實際行使鄉(xiāng)村治理權(quán)的狀況得以改變。同時，土地改革是在國家機器的支持下進行的，是國家分田給農(nóng)民。國家不僅是領(lǐng)土的統(tǒng)轄者，而且成為耕地的分配者。由此確立了國家在鄉(xiāng)村治理體系中的中心和主導地位，打通了長期歷史以來上層統(tǒng)治與下層社會的阻隔，將鄉(xiāng)土社會統(tǒng)合到國家體系中來。正如曾經(jīng)領(lǐng)導和參與過土改的農(nóng)村政策專家杜潤生先生所評價的，土地改革的歷史意義在于，“徹底推翻鄉(xiāng)村的舊秩序，使中國借以完成20世紀的歷史任務(wù)：重組基層，使上層和下層、中央和地方整合在一起。使中央政府獲得巨大組織和動員能力，以及政令統(tǒng)一通行等諸多好處。這對于一個向來被視為一盤散沙的農(nóng)業(yè)大國來說，其意義尤為重大?！?（P20）其次，土地改革的直接受益者是農(nóng)民，而最大的政治收益者則是共產(chǎn)黨。通過分配土地，黨取得了廣大農(nóng)民的政治支持，使共產(chǎn)黨作為一個現(xiàn)代政黨得以將根基延伸于廣闊的鄉(xiāng)村田野。杜潤生先生將其概括為，土地改革是“農(nóng)民取得土地，黨取得農(nóng)民”。7(p20)土地改革與政黨下鄉(xiāng)幾乎是同時進行的。沒有后者，土地改革難以動員和開展，而沒有前者，政黨就不能在廣闊和鄉(xiāng)村田野中建立起穩(wěn)固的組織體系。正是在土地改革中確立了黨組織在鄉(xiāng)村治理體系中的中心和主導地位，并使黨的意志能夠通過龐大的組織網(wǎng)絡(luò)傳遞到鄉(xiāng)村，實現(xiàn)有效的政治整合。所以，中國的土地改革實際上是一場政治革命，它不僅重新分配了土地，更重要的是為建構(gòu)一個權(quán)力集中而又有強大滲透能力的現(xiàn)代民族國家奠定了基礎(chǔ)。土地改革是在國家強制力量的支持下，將地主的土地轉(zhuǎn)移給農(nóng)民，實現(xiàn)了土地的相對國有化，即國家獲得了完整的領(lǐng)土主權(quán)，而耕地的所有權(quán)則歸屬于農(nóng)民。因此，土地改革作為農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的變革，它成功地消滅了一個擁有實際支配權(quán)的地主階級，卻使國家面對著數(shù)億平分了土地的農(nóng)戶。這些農(nóng)戶雖然在鄉(xiāng)村治理中不具有“小主權(quán)者”的地位，但他們在經(jīng)濟上畢竟屬于“小私有者”。高度分散的私人利益決定了他們有可能根據(jù)個人利益最大化的邏輯決定其行為，并與國家利益相沖突。因為，新中國建立之后的國家主要目標是工業(yè)化，工業(yè)化所需要的原始積累則需要農(nóng)村和農(nóng)民的支持。這種支持有可能犧牲農(nóng)民利益，從而使農(nóng)民個人行為與國家整體目標發(fā)生沖突。從國家目標看，土地改革后的分散農(nóng)民中蘊含著維護個人利益的“自發(fā)的資本主義傾向”，需要加以防止。其主要措施就是組織農(nóng)民，實行集體化。而集體化的基礎(chǔ)性內(nèi)容就是土地資源的集體所有，即將土地的支配權(quán)由分散的農(nóng)民個人手中轉(zhuǎn)移到集體組織手中。本來，土地改革后，農(nóng)村中出現(xiàn)了農(nóng)民自發(fā)地互助合作的現(xiàn)象，這主要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的需要。但是，在隨后的集體化運動中，原有分散在農(nóng)民手中的土地資源統(tǒng)一歸屬于公有性質(zhì)的集體組織，實行農(nóng)村土地集體所有制。1955年11月9日全國人大常委會第24次會議通過的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程草案第一條規(guī)定：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是勞動農(nóng)民的集體經(jīng)濟組織，“它統(tǒng)一地使用社員的土地、耕畜、農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料，并且逐步地把這些生產(chǎn)資料公有化”8（P324）。特別是在集體化運動中產(chǎn)生的人民公社，屬于“政社合一”，經(jīng)濟組織和政權(quán)組織合為一體。雖然土地屬于公社社員集體所有，但實際支配權(quán)則控制在公社組織中的國家干部和準國家干部手中。正因為如此，國家領(lǐng)土和農(nóng)業(yè)耕地具有了前所未有的高度重合性。政權(quán)組織不僅是國家領(lǐng)土的主權(quán)者，而且是農(nóng)業(yè)耕地的主權(quán)者。通過土地的集體所有，國家將原來散落于農(nóng)民手中的土地所有權(quán)高度集中到自己手中，并通過統(tǒng)一控制土地資源整合鄉(xiāng)村，得以使國家權(quán)力滲透到廣闊的鄉(xiāng)土社會，使廣大農(nóng)民成為國家的附著者。農(nóng)民個人行為與國家整體目標高度同一化。通過以上論述，可以看出，20世紀80年代之前的中國土地制度變遷基本上都是圍繞民族國家的建構(gòu)而展開的。民族國家的基本邏輯是統(tǒng)一的主權(quán)、強大的中央權(quán)威和對社會的支配力。中國以國家力量推動的土地改革、集體化，實行“土地歸公”，不僅建立了統(tǒng)一的領(lǐng)土主權(quán)，而且耕地的私權(quán)集中于國家之手。國家不僅有土地的終極所有權(quán)，而且通過各級“代理者”直接支配和控制土地，以此建構(gòu)自己的強大權(quán)威。這一狀況使得牢固建構(gòu)起農(nóng)民的“土地國有”觀念，盡管農(nóng)村土地在法律制度屬于集體所有。二、“地權(quán)屬民”：民主-國家的邏輯20世紀80年代以后，中國的土地制度發(fā)生了重大變化，這就是政社合一的人民公社體制被廢除，實行土地的家庭承包經(jīng)營。由家庭經(jīng)營的“責任田”到