政治其它相關(guān)論文-淺析我國(guó)的財(cái)政聯(lián)邦制與政治單一制.doc

政治其它相關(guān)論文-淺析我國(guó)的財(cái)政聯(lián)邦制與政治單一制【論文關(guān)鍵詞】財(cái)政聯(lián)邦制政治單一制央地關(guān)系【論文摘要】財(cái)政聯(lián)邦制與政治單一制的關(guān)系,是我國(guó)改革中一個(gè)無(wú)法回避的重大問題。我國(guó)中央集權(quán)的政治單一制具有不可動(dòng)搖性,是財(cái)政聯(lián)邦制改革的前提框架；而財(cái)政聯(lián)邦制改革,則是完善和規(guī)范我國(guó)中央集權(quán)的政治單一制的必然路徑,其目標(biāo)是在中央政府和市場(chǎng)力量的作用下,推動(dòng)能充分發(fā)揮中央和地方各自優(yōu)勢(shì)的中央集權(quán)的政治單一制的建立。1財(cái)政聯(lián)邦制與政治單一制的關(guān)系:一個(gè)無(wú)法回避的問題眾所周知,我國(guó)是中央集權(quán)型的政治單一制國(guó)家,不能否認(rèn),我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革以財(cái)政體制改革為突破口,而財(cái)政體制的改革,無(wú)論是最初的“分灶吃飯”,還是后來(lái)的各種大包干,或者是現(xiàn)行的分稅制,一直走的是財(cái)政聯(lián)邦制的道路。盡管財(cái)政聯(lián)邦制與政治單一制不在一個(gè)層面上,但同為我國(guó)處理央地關(guān)系的兩種不同的重大制度。因此,必須理清楚二者的相互關(guān)系,才能做出恰當(dāng)?shù)陌才?避免相互掣肘,促進(jìn)和諧的央地關(guān)系的形成。但是,在我國(guó)的改革中,財(cái)政聯(lián)邦制與政治單一制的關(guān)系,實(shí)際一直被有意地回避了?？赡艿脑蚴?直覺似乎告訴人們,“分灶吃飯”、大包干和分稅制等財(cái)政聯(lián)邦制的各種形式,都是與中央集權(quán)的政治單一制相沖突的制度,而中央集權(quán)制又是敏感的“政治問題”,只能少說為佳；或者認(rèn)為弄清楚財(cái)政聯(lián)邦制的各種形式與中央集權(quán)制的關(guān)系,只會(huì)阻礙改革,自然是不清楚更好。在這種氛圍中,就是有一些人明知中央集權(quán)的政治單一制在我國(guó)不能動(dòng)搖,因怕被人誤解,或怕扯改革的后腿,也會(huì)三緘其口。正是因?yàn)檫@種似是而非的認(rèn)識(shí)及對(duì)財(cái)政聯(lián)邦制與政治單一制關(guān)系問題的有意回避,我國(guó)的財(cái)政體制改革出現(xiàn)了不少問題:前期各種形式的大包干忘記了中央集權(quán)的政治單一制,嚴(yán)重削弱了中央的財(cái)政能力,將整個(gè)國(guó)家推到了非常危險(xiǎn)的境地；現(xiàn)行的分稅制又因?yàn)樘岣吡素?cái)政權(quán)力的中央集權(quán)程度而遭到不少人的批評(píng)；在不推動(dòng)政治單一制改革的前提下,分稅制不可能規(guī)范運(yùn)行,也不能在省以下推行,更重要的是,迷失了改革方向,變成了“分錢制”,不僅未能解決“放亂收死”的循環(huán)問題,而且還導(dǎo)致了嚴(yán)重的“諸侯經(jīng)濟(jì)”問題；近年來(lái),更有一種因財(cái)政聯(lián)邦制與政治單一制“不匹配”而干脆否定分稅制改革的觀點(diǎn)逐漸流行起來(lái),1,2的嚴(yán)重危險(xiǎn)。由此可見,無(wú)論是理論,還是事實(shí),都充分說明,在我國(guó),理清財(cái)政聯(lián)邦制與政治單一制的相互關(guān)系,實(shí)在是一個(gè)無(wú)法回避的重大問題。2政治單一制:財(cái)政聯(lián)邦制的前提框架在我國(guó),中央集權(quán)的政治單一制具有不可動(dòng)搖性。我國(guó)中央集權(quán)的政治單一制是由我國(guó)悠久的中央集權(quán)政治傳統(tǒng)、大一統(tǒng)的儒家文化基礎(chǔ)、大雜居小聚居的多民族構(gòu)成、遼闊復(fù)雜的地理超級(jí)大國(guó)和極不平衡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展等國(guó)情決定的。中央集權(quán)的政治單一制是維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和社會(huì)穩(wěn)定的根本保證,因而是不能動(dòng)搖的。這是已被我國(guó)幾千年的歷史反復(fù)證明了的結(jié)論。這些國(guó)情不僅從未有逆向改變,而且經(jīng)濟(jì)不平衡、新的國(guó)際環(huán)境等要求中央集權(quán)的因素正在強(qiáng)化,尤其是作為后現(xiàn)代化國(guó)家,我國(guó)正面臨著迫切而艱巨的實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的任務(wù),歷史和現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)表明,這一任務(wù)的完成只能以政府為主導(dǎo),必然要求完善和加強(qiáng)中央集權(quán)制,以保證強(qiáng)有力的中央政府的指揮和領(lǐng)導(dǎo)。因此,在今天,我國(guó)的中央集權(quán)制更是不能動(dòng)搖的根本制度,其他一切處理央地關(guān)系的制度安排必須以中央集權(quán)制為基本框架和根本前提。顯而易見,這純粹是國(guó)情使然,而不存在什么敏感的“政治問題”。財(cái)政聯(lián)邦制是西方學(xué)者借鑒政治學(xué)中的聯(lián)邦制概念而提出的一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)概念,只是對(duì)財(cái)政分權(quán)理論的一種形象概括。同聯(lián)邦制概念一樣,財(cái)政聯(lián)邦制的概念只能是特征描述性的,而不能對(duì)其進(jìn)行準(zhǔn)確的內(nèi)涵界定。一般認(rèn)為,只要在明確中央和地方財(cái)政職能分工的基礎(chǔ)上,強(qiáng)調(diào)地方財(cái)政的自主性和獨(dú)立性,就是財(cái)政聯(lián)邦制,而任何國(guó)家的央地間必然存在一定程度的財(cái)政職能分工,任何國(guó)家的地方財(cái)政都具有一定的自主性和獨(dú)立性,因而財(cái)政聯(lián)邦制這一概念本身具有較大的模糊性。這使所謂的財(cái)政聯(lián)邦制具有了普適性,由此容易得出的結(jié)論是,財(cái)政聯(lián)邦制與國(guó)家結(jié)構(gòu)并無(wú)必然聯(lián)系,無(wú)論是聯(lián)邦制國(guó)家,還是單一制國(guó)家,都可以存在財(cái)政聯(lián)邦制。問題是,這種理論嚴(yán)重忽視了具體的國(guó)家結(jié)構(gòu)模式對(duì)所謂的財(cái)政聯(lián)邦制的決定作用,很容易導(dǎo)致對(duì)他國(guó)制度設(shè)計(jì)的盲目照搬,其后果不僅僅是南橘北枳,而且可能是災(zāi)難性的,可能動(dòng)搖我國(guó)中央集權(quán)的政治單一制,斷送我國(guó)的現(xiàn)代化大業(yè)。事實(shí)上,具體的國(guó)家結(jié)構(gòu)模式對(duì)一國(guó)地方財(cái)政自主性和獨(dú)立性的決定作用,是顯而易見的。在聯(lián)邦制國(guó)家,聯(lián)邦中央和地方的分權(quán)明確而徹底,地方的公共支出決策能完全獨(dú)立于中央,地方的公共支出能完全反映出轄區(qū)內(nèi)居民的需求偏好。因此,地方財(cái)政具有高度的自主性和獨(dú)立性。但在我國(guó)目前的中央集權(quán)的單一制下,中央和地方之間不存在嚴(yán)格意義上的權(quán)力劃分,中央對(duì)地方的財(cái)政收支不僅具有直接的決定作用,而且還常常通過立法、行政、人事、司法和政策等控制手段的運(yùn)用,施加間接而重大的影響。因此,地方財(cái)政不可能具有高度的自主性和獨(dú)立性。這些事實(shí)說明的一個(gè)道理是,任何國(guó)家的財(cái)政聯(lián)邦制只能以本國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)為前提框架,在我國(guó),只可能存在中央集權(quán)的政治單一制基本框架內(nèi)的財(cái)政聯(lián)邦制。究其實(shí),我國(guó)幾十年的財(cái)政體制改革,實(shí)質(zhì)是以財(cái)政聯(lián)邦制的方式,不斷規(guī)范和完善中央集權(quán)的政治單一制的過程。財(cái)政聯(lián)邦制改革,正是我國(guó)中央集權(quán)的政治單一制改革的一條穩(wěn)妥的道路。3財(cái)政聯(lián)邦制改革:政治單一制的改革道路盡管政治單一制和是政治聯(lián)邦制是兩種不同的國(guó)家結(jié)構(gòu),但二者追求的目標(biāo)卻都是相同的,那就是充分發(fā)揮中央和地方的各自優(yōu)勢(shì)。政治單一制和政治聯(lián)邦制也無(wú)所謂優(yōu)劣,能實(shí)現(xiàn)充分發(fā)揮中央和地方各自優(yōu)勢(shì)的目標(biāo),就是優(yōu)的,否則就是劣的,而這一目標(biāo),只有在國(guó)家結(jié)構(gòu)適合本國(guó)國(guó)情的條件下,才可能實(shí)現(xiàn)。中央集權(quán)的政治單一制是適合我國(guó)國(guó)情的國(guó)家結(jié)構(gòu),這使我國(guó)中央和地方各自優(yōu)勢(shì)的充分發(fā)揮具備了必要條件,但并不具備充分條件。這一充分條件是否具備,還要看我國(guó)的中央集權(quán)制的具體形式。改革之前,我國(guó)的政治單一制類型是極端的中央集權(quán)制。這種體制將市場(chǎng)和地方應(yīng)有的權(quán)力都集中到了中央,成為一種包辦一切但又僵化無(wú)能的官僚體制,不僅扼殺了市場(chǎng)的活力和效率,而且還使地方弄虛作假,中央盲目指揮成為必然,不僅中央和地方各自的優(yōu)勢(shì)無(wú)從發(fā)揮,而且在中央極端集權(quán)的另一端,呈現(xiàn)的是無(wú)法根治的地方濫權(quán),整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)在央地間權(quán)力爭(zhēng)奪中動(dòng)蕩不安。在30年前,這種體制將我國(guó)推到了經(jīng)濟(jì)崩潰和政治危機(jī)的邊緣,因而不得不對(duì)其進(jìn)行改革。很容易理解,我國(guó)的改革是沿著兩條線還權(quán)于市場(chǎng)和分權(quán)給地方進(jìn)行的,第一條線是市場(chǎng)化改革之路,第二條線是財(cái)政聯(lián)邦制改革之路。能充分發(fā)揮中央和地方各自優(yōu)勢(shì)的中央集權(quán)制,只能是這兩路改革的不斷深入、共同作用的結(jié)果。我國(guó)的財(cái)政聯(lián)邦制改革,是完善和規(guī)范中央集權(quán)制的必然路徑,其實(shí)質(zhì)是在極端的中央集權(quán)政治單一制中,加進(jìn)聯(lián)邦制的因素,去除其極端性,給地方應(yīng)有的地位,使其成為更符合我國(guó)國(guó)情的中央集權(quán)的政治單一制,以實(shí)現(xiàn)充分發(fā)揮中央和地方各自優(yōu)勢(shì)的目標(biāo),而決不是要將其改造成聯(lián)邦制。明確了這一性質(zhì)和方向,我國(guó)的財(cái)政聯(lián)邦制改革便既不應(yīng)該存在因動(dòng)搖中央集權(quán)制而成為“敏感的政治問題”的問題,也不應(yīng)該存在與中央集權(quán)制“不匹配”的問題。財(cái)政聯(lián)邦制改革也正是我國(guó)中央集權(quán)的政治單一制改革的一條穩(wěn)妥的道路。因?yàn)樨?cái)政體制是央地關(guān)系的核心問題,既是經(jīng)濟(jì)問題,又是政治問題,對(duì)其改革能從經(jīng)濟(jì)問題入手,抓住關(guān)鍵,推動(dòng)央地關(guān)系這一政治問題的解決,阻力最小,又能取得較大成果。同時(shí),財(cái)政體制改革可以在原體制其他制度不動(dòng)的條件下率先進(jìn)行,可以保障國(guó)家的統(tǒng)一、社會(huì)的穩(wěn)定和中央的權(quán)威等良好的改革環(huán)境,而財(cái)政體制的改革又必將平穩(wěn)地推動(dòng)其他所有制度的改革。正因如此,我國(guó)的改革以財(cái)政體制的改革為突破口。4市場(chǎng)化改革:推動(dòng)財(cái)政聯(lián)邦制與政治單一制改革的最主要的動(dòng)力到今為至,我國(guó)的財(cái)政聯(lián)邦制改革一直是由中央政府推動(dòng)的,但是,我國(guó)的市場(chǎng)化改革必將成為推動(dòng)財(cái)政聯(lián)邦制改革的最主要的動(dòng)力。我國(guó)的市場(chǎng)化改革必然要經(jīng)歷兩個(gè)階段,第一個(gè)階段的根本任務(wù)是由日益強(qiáng)大的市場(chǎng)力量,根據(jù)市場(chǎng)干得了、能干好的事,政府不得插手的原則,明確劃分市場(chǎng)和政府的權(quán)力,將政府從自己的領(lǐng)地上驅(qū)除出去,并時(shí)時(shí)嚴(yán)防政府的再次侵犯,迫使其成為“有限政府”和“有用的政府”。這一階段可稱之為市場(chǎng)和政府權(quán)力劃分階段。第二個(gè)階段的根本任務(wù)是由強(qiáng)大而理性的市場(chǎng)力量,根據(jù)低一級(jí)政府干得了、能干好的事,高一級(jí)政府不得插手,地方政府干得了、能干好的事,中央政府不得插手的原則,將有限的政府權(quán)力在各級(jí)政府之間明確劃分。這種權(quán)力劃分,實(shí)質(zhì)是對(duì)公共產(chǎn)品的不同提供主體的選擇,是從下到上的權(quán)力授予,能充分發(fā)揮“離納稅人最近的政府最能反映納稅人的需求偏好”和“分散決策”的優(yōu)勢(shì),能使各級(jí)政府的產(chǎn)出適合當(dāng)?shù)仄?鼓勵(lì)政府間競(jìng)爭(zhēng)和地方提供物品和服務(wù)的實(shí)驗(yàn)和創(chuàng)新,3對(duì)政府的有效監(jiān)督,能使各級(jí)政府都成為“離納稅人最近的政府”和“最好的政府”。這一階段可稱之為各級(jí)政府權(quán)力劃分階段。這一階段實(shí)質(zhì)就是由市場(chǎng)力量推動(dòng)的財(cái)政聯(lián)邦制改革。我國(guó)的市場(chǎng)化改革至今還基本處于第一個(gè)階段,市場(chǎng)的力量基本上還無(wú)暇顧及各級(jí)政府權(quán)力的劃分,但是隨著力量的日益強(qiáng)大和第一階段改革任務(wù)的基本完成,必然會(huì)將重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到各級(jí)政府權(quán)力的劃分上,大力推進(jìn)財(cái)政聯(lián)邦制的改革。為了大力推進(jìn)兩個(gè)階段的改革,市場(chǎng)力量必將逐步掌握和充分運(yùn)用我國(guó)各級(jí)人大以實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo),而這又必將推動(dòng)我國(guó)中央和地方關(guān)系,即中央集權(quán)的政治單一制的全面改革。市場(chǎng)化改革的結(jié)果應(yīng)該是,我國(guó)的各級(jí)人大將真正成為納稅人(市場(chǎng)力量)的代表機(jī)構(gòu),能真正代表全體納稅人的根本利益,能從根本上控制各級(jí)政府的行為,使其既不“越位”,也不“缺位”；各級(jí)地方政府將真正同時(shí)受到上下兩方面的有效監(jiān)控,既不可能欺下,也不可能瞞上,財(cái)政聯(lián)邦制從下到上的權(quán)力授予使其能提供充分滿足地方需求偏好的公共產(chǎn)品,中央集權(quán)制從上到下的領(lǐng)導(dǎo)又使其無(wú)法進(jìn)行地方主義保護(hù)；中央政府將真正成為整個(gè)社會(huì)調(diào)控的核心,獨(dú)一無(wú)二的位置使其能高瞻遠(yuǎn)矚,數(shù)量不多的任務(wù)使其能集中精力,絕對(duì)大比例的財(cái)政資金使其有能力引導(dǎo)和控制地方的行為,抓關(guān)鍵和利益