政治其它相關(guān)論文-鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在質(zhì)疑及國家基層政權(quán)構(gòu)建設(shè)想.doc

政治其它相關(guān)論文-鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在質(zhì)疑及國家基層政權(quán)構(gòu)建設(shè)想當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民出現(xiàn)了許多問題，并日漸突出。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的必要性提出了挑戰(zhàn)，對農(nóng)村現(xiàn)行管理體制改革提出了要求。一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在質(zhì)疑（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)有能力建立一級完全政府嗎？我國農(nóng)村共有2.38億戶，9.22億人，設(shè)立近4.5萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府5320戶，2萬人。據(jù)中新社披露，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府存在著嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入普遍很低，特別是中西部大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財(cái)政收入只有100多萬元，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至不足100萬元，年年入不敷出。同時(shí)，全國各鄉(xiāng)鎮(zhèn)還存在著嚴(yán)重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，高達(dá)2000億元，這恐怕還是一個(gè)保守?cái)?shù)據(jù)！浙江省麗水地區(qū)審計(jì)部門對其194個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字情況進(jìn)行審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，有赤字的鄉(xiāng)鎮(zhèn)多達(dá)161個(gè)，覆蓋面積將近90%。浙江屬于東部沿海地區(qū)，是我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政狀況尚且如此，一些西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況就不必說了。除了稅收與支出缺口形成的赤字外，出于政績因素的考慮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報(bào)的稅收情況不乏空轉(zhuǎn)、買賣稅收等因素造成的隱性赤字，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)此類隱性赤字高達(dá)50%。按照“一級政府，一級財(cái)政”的原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政根本不可能支持一級政府運(yùn)轉(zhuǎn)。且不談公益事業(yè)及公共管理的投入，連鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和工資發(fā)放都非常困難，如甘肅省14個(gè)地區(qū)，近一半有拖欠工資的情況，短則幾個(gè)月，長則數(shù)年。從財(cái)政角度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本沒有能力建立一級完全政府，再從權(quán)力運(yùn)行角度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也沒有能力履行一級政府的職能。一方面是人員超編。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前中國有4.5萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，全國單是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級需要農(nóng)民出錢養(yǎng)活的干部(含教師)就達(dá)1316.2萬人，平均每68個(gè)農(nóng)民養(yǎng)活一個(gè)干部。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各類機(jī)構(gòu)多達(dá)二三十個(gè)，人員超編將長期借用計(jì)在其內(nèi)的話，普遍超編一倍以上，人浮于事，扯皮增加，效率低下。另一方面，縣級有關(guān)部門設(shè)置的派出機(jī)構(gòu)，諸如工商所、稅務(wù)所、派出所、林業(yè)站、畜牧站、糧站等10多個(gè)，這些機(jī)構(gòu)工作地點(diǎn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而人財(cái)物和業(yè)務(wù)管理權(quán)都分屬上級政府各部門。這種部門掌權(quán)，政府協(xié)調(diào)的體制，實(shí)質(zhì)上架空了政府。如前所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力責(zé)任本身的經(jīng)濟(jì)支持力顯得脆弱無力和不平衡，需要花錢的包袱，如教育、衛(wèi)生、交通、公共設(shè)施等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越背越重，不堪承受；而有利的事和權(quán)，卻被條條越抓越緊另外，中國絕大多數(shù)法律的執(zhí)法權(quán)都只授予縣級政府及其部門，以致于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法可依，執(zhí)法無權(quán)。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為中國現(xiàn)行政權(quán)體制的最基層，經(jīng)歷省、市、縣之后，決策信息失真，決策失誤也屢見不鮮。對中國現(xiàn)有的權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是沒有能力履行一級政府職能，沒有能力建立一級完全政府的。（二）據(jù)中華人民共和國地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有下列職能：1、執(zhí)行本級人民代表大會(huì)的決議和上級國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，發(fā)布決定和命令。2、執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作。3、保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民私有的合法財(cái)產(chǎn)，維護(hù)社會(huì)秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利。4、保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)有的自主權(quán)。5、保障少數(shù)民族的權(quán)利和尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣。6、保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項(xiàng)權(quán)利。7、辦理上級人民政府交辦的其它事項(xiàng)。這是法律規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，在實(shí)際的政府運(yùn)行過程中，究竟履行了多少呢？當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作成績主要取決于他們對上級下達(dá)任務(wù)的完成情況。在自身利益的驅(qū)動(dòng)下，各級政府官員在其任期限內(nèi)往往傾向于迎合上級的要求，以致形式主義泛濫，出現(xiàn)了諸如長官農(nóng)業(yè)、口號農(nóng)業(yè)、“官賞”農(nóng)業(yè)、數(shù)字農(nóng)業(yè)等現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的取舍只憑長官意志，不研究市場。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)只是喊在口頭上，寫在文件上，不落實(shí)到行動(dòng)上。即便有，也是專門做給上級機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)看的。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，統(tǒng)計(jì)數(shù)字不是有多少說多少，而是說多少是多少。凡此種種，不一而足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)職能異化還體現(xiàn)在對經(jīng)濟(jì)的過多行政干預(yù)。有些地方借口結(jié)構(gòu)調(diào)整，強(qiáng)迫農(nóng)民種養(yǎng)某個(gè)項(xiàng)目，侵犯了農(nóng)民的決策權(quán)；有些地方利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府的行政權(quán)威，頻繁調(diào)整農(nóng)民的承包地，甚至借口民意，就順勢推動(dòng)，從而使土地承包權(quán)不穩(wěn)定，土地作為市場要素的職能始終無法建立起來。從理論上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府，具有一定的矯治市場失靈、提供公共產(chǎn)品的責(zé)任和義務(wù)。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于信息不充分，財(cái)力不足，決策水平有限，所以在行使職能時(shí)，要么把握不夠，要么借行政職能干預(yù)市場，侵犯農(nóng)民的權(quán)益。由于財(cái)政支持能力的弱小和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)在沖動(dòng)的矛盾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)職能更多的異化成為收糧收款，增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，激化了干群矛盾。1980年至1998年，我國農(nóng)村農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)性支出由0.24元增加到98元，年平均增長速度為39%。同期，農(nóng)民人均純收入由191.33元增加到2161.98元，年平均增長速度為14%，負(fù)擔(dān)的增長速度快于收入增長速度25個(gè)百分點(diǎn)。按人均純收入分層次看，高收入組農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)率3.3%，而低收入群體的負(fù)擔(dān)率為9.9%，后者比前者高出6.6個(gè)百分點(diǎn)。以甘肅省為例，1998年農(nóng)民人均純收入在40005000元的負(fù)擔(dān)率為3%，300500元為的11%，相差8個(gè)百分點(diǎn)。有資料表明，1986年至1995年期間，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自籌資金收入增長率了近10倍，意味著農(nóng)民負(fù)擔(dān)的加重。為了收取稅費(fèi)，有些地方不惜動(dòng)用執(zhí)法人員，強(qiáng)行收繳，導(dǎo)致怨聲載道，民怨沸騰。2001年5月15日，中央電視臺“焦點(diǎn)訪談”節(jié)目曝光了這樣一件事：河南省清豐縣高堡鄉(xiāng)政府為了催繳農(nóng)戶各種稅費(fèi)，竟借用“嚴(yán)打”的名義，征調(diào)大批執(zhí)法人員和教師，乘坐掛著“重拳出擊搞嚴(yán)打”標(biāo)語的汽車，走村串戶，撬門、拉東西、甚至打人，燒麥子把農(nóng)民放到敵對的立場上來對待。吉林省德惠市和平鄉(xiāng)楊八郎屯，因鄉(xiāng)政府對農(nóng)民要求村務(wù)公開一事未予滿意答復(fù)，從1993年開始，群眾聯(lián)合起來拒交稅費(fèi)。鄉(xiāng)政府組織執(zhí)法人員兩次前去強(qiáng)行收取，都被群眾集體阻攔而未成功。村民們還找出一口大鐘，掛在屯口的老樹上，只要發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)干部或執(zhí)法人員出現(xiàn)就立即敲鐘，全屯人以鐘聲為令，出來阻止他們進(jìn)村收糧收款。由此可見，在一些地方干群關(guān)系惡化到何種程度。按照其職能要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須保護(hù)公民私有的合法財(cái)產(chǎn)，應(yīng)該承認(rèn)和尊重農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，即農(nóng)民對自己合法財(cái)產(chǎn)的擁有權(quán)利和支配權(quán)利。農(nóng)民的錢究竟怎么用，歸根到底應(yīng)由農(nóng)民自己決定。即便是搞建設(shè)，發(fā)展社會(huì)公益事業(yè)，也應(yīng)遵循量力而行和農(nóng)民自愿原則。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府假借各種名義向農(nóng)民征收各種費(fèi)用，剔除合法的部分，難道不是對農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的蔑視和侵犯嗎？值得注意的是，在一些貌似合法的收稅收費(fèi)的下面，隱藏著不合法的內(nèi)容，如農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅按田畝分?jǐn)?，生豬屠宰稅按人頭平攤等等，“發(fā)如韭、割復(fù)生；頭如雞，割復(fù)鳴?！庇眠@句古詩來形容當(dāng)今鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府伸向農(nóng)民收錢的手再貼切不過了，此收款名目被曝光，被整頓后，又會(huì)產(chǎn)生新的名目。在收取稅費(fèi)的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府動(dòng)用各種手段，強(qiáng)行辦“學(xué)習(xí)班”（實(shí)質(zhì)是軟禁），監(jiān)禁，捆人，打人等等。這是否是對農(nóng)民人身權(quán)利的侵犯呢？這與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府保護(hù)公民人身權(quán)利的職能相差是多么遠(yuǎn)啊。按照中國現(xiàn)行法律，只有人民法院才有權(quán)利強(qiáng)制執(zhí)行，即便是人民法院，也有文明執(zhí)法的要求啊。更為嚴(yán)重的是，在有的地方，雇請有劣跡甚至黑社會(huì)的人幫助收取稅費(fèi)、管理市場和維護(hù)秩序是公開的秘密。開設(shè)違法性服務(wù)諸如賭博、賣淫等行業(yè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及至更高層次尋求保護(hù)也屢見不鮮。甚至基層政府集體參與違法行為，如買賣稅收、虛開增值稅、騙稅騙匯等情況也經(jīng)常出現(xiàn)。在不少地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府黑社會(huì)化已成為不爭的事實(shí)，這是當(dāng)前影響社會(huì)穩(wěn)定的毒瘤。這與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府維護(hù)社會(huì)秩序的職能是相差何其遠(yuǎn)啊。認(rèn)真審視當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要工作，實(shí)際上是三個(gè)，一是收稅和收費(fèi)；二是維護(hù)社會(huì)治安；三是幫助農(nóng)民搞好服務(wù)。這三項(xiàng)工作占了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大部分的精力，而這些工作卻不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的真正職能。收稅和收費(fèi)是稅務(wù)部門和工商部門的職能，維護(hù)社會(huì)治安是政法部門的職能，幫助農(nóng)民搞服務(wù)是社會(huì)中介組織的職能。綜上所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能發(fā)生了嚴(yán)重的異化，背離了設(shè)置的初衷，相反成了當(dāng)前農(nóng)村許多問題的始作俑者。按照行政組織適應(yīng)政府職能需要和職、責(zé)、權(quán)一致的行政管理基本原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在已無任何必要了。（三）政府的存在符合歷史和現(xiàn)實(shí)的規(guī)律嗎？從歷史的角度看，秦漢以來，中國建立了中央集權(quán)的封建官僚體制，地方行政實(shí)現(xiàn)“郡縣制”，并因地制宜設(shè)府、州?？h為最基層的政權(quán)組織。盡管鄉(xiāng)作為地方行政區(qū)劃名稱始于周，但秦漢以后，鄉(xiāng)廢置不常。至隋唐時(shí)，鄉(xiāng)官地位已大不如前。宋以后，鄉(xiāng)不再作為基層行政組織，不復(fù)置鄉(xiāng)官?？h以下基層組織中的“長”、“首”，均以“役”的形式由鄉(xiāng)民充任。中國古代的鄉(xiāng)，作為基層組織，職能主要是勸導(dǎo)鄉(xiāng)里，掌民教化，以促民風(fēng)，維護(hù)統(tǒng)治階級的統(tǒng)治秩序。由此可見，中國古代的鄉(xiāng)，從其長官的任命及職能可以看出，不是國家官僚體制中的一部分，而是國家管理社會(huì)的一種類似于行政組織的社會(huì)組織。就國外而言，絕大多數(shù)國家的地方行政體制實(shí)行兩級制，即?。ɑ蜃g為郡、州）與縣，縣以下為地方自治團(tuán)體。追本溯源，農(nóng)村現(xiàn)行的行政管理體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本沿襲了改革開放前人民公社的行政管理體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產(chǎn)生的直接動(dòng)因是為了保證催耕催種計(jì)劃的落實(shí)和面對面的管理，因?yàn)楫?dāng)時(shí)交通和通訊不發(fā)達(dá)，行政輻射的面積有限，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行面對面的管理。但是，在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制條件下，不需要催耕催種了。有了便利的交通和通訊，沒有必要進(jìn)行面對面的管理了。這些都對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的理由提出了挑戰(zhàn)。（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在質(zhì)疑結(jié)論綜上所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，由于財(cái)政及其內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有能力構(gòu)建一級完全政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力與其內(nèi)在沖動(dòng)的矛盾，導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的異化，成了當(dāng)前農(nóng)村許多問題的始作俑者。借鑒歷史的經(jīng)驗(yàn)，追本溯源，權(quán)衡利弊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有其存在的理由，應(yīng)該撤掉鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。二、撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的條件及收益分析（一）撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的條件日漸成熟在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制條件下，基層政府職能不是自己擁有財(cái)產(chǎn)，而是保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)；不是擁有自己的利益，而是保障公民的利益；不是自己擁有企業(yè)，管理企業(yè)，而是為企業(yè)創(chuàng)造良好的市場環(huán)境，使企業(yè)能夠發(fā)展。保護(hù)產(chǎn)權(quán)，維護(hù)法治，維護(hù)市場秩序是政府首要職責(zé)，這是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的正確的角色定位，政府的事務(wù)性工作必將會(huì)大大減少，比如，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，政府不僅要制定下達(dá)各種樣的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃指標(biāo)，而且要負(fù)責(zé)生產(chǎn)生活的事務(wù)性工作大大減少了。隨著行政審批制度的改革，事務(wù)性工作還會(huì)進(jìn)一步減少?？h政府的管理，正在由微觀轉(zhuǎn)向宏觀，縣政府及其所屬部門適度增加后，完全有可能直接領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)?shù)毓ぷ鳌ｋS著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，交通通訊條件的逐步改善，現(xiàn)代辦公手段的普及使用，使縣政府具備了直接管理的手段。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的構(gòu)建和完善，使民間社會(huì)組織在迅速成長，促使政府走向民主政治，促使政府從官本位轉(zhuǎn)向民本位，從完全的政府行政管理，通過民間社會(huì)組織這個(gè)中介橋梁，逐步向民主參與、民主自治、民主管理的治理方式轉(zhuǎn)變。（二）銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收益分析撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后，將切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府撤銷后，其內(nèi)在沖動(dòng)將消失，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)人員將大幅度的被削減，將徹底斬?cái)嗷鶎诱煜蜣r(nóng)民的手，有效的減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府撤銷后，縣級政府作為國家最基層的政權(quán)機(jī)構(gòu)，將規(guī)范和強(qiáng)化社會(huì)治安、稅收征管和社會(huì)服務(wù)方面的工作，將減少行政干預(yù)，進(jìn)一步提高服務(wù)水平，使農(nóng)民真正享受到良好的政府服務(wù)，有效的改善干群關(guān)系，保持社會(huì)穩(wěn)定，推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步。由于減輕了負(fù)擔(dān)，減少了行政干預(yù)，隨著社會(huì)中介組織的培育和成熟，以及政府職能的轉(zhuǎn)換，農(nóng)民將切實(shí)享有自主經(jīng)營權(quán)，享受更多更好的政府服務(wù)和社會(huì)服務(wù)，從而迸發(fā)出巨大的生產(chǎn)熱情，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。三、撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后的國家基層政權(quán)構(gòu)建設(shè)想撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以后，縣級政府即為國家的最基層政府，要取消鎮(zhèn)對村的管轄職能，建立與村自治對等的鎮(zhèn)自治體制。以后，鎮(zhèn)與村的區(qū)別只是居民點(diǎn)大小不同。針對當(dāng)前行政村數(shù)量多、規(guī)模小、村落分散的特點(diǎn)，要適度撤并行政村，擴(kuò)大行政村規(guī)模，以此來縮小鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府撤銷后縣級政府的管理幅度，避免因村小而出現(xiàn)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)重，管理成本高，易產(chǎn)生宗教、宗派、宗族勢力把持村級