農(nóng)林學(xué)類論文-我國(guó)農(nóng)地征用制度：沿革、現(xiàn)狀問(wèn)題與健全對(duì)策.doc

農(nóng)林學(xué)類論文-我國(guó)農(nóng)地征用制度：沿革、現(xiàn)狀問(wèn)題與健全對(duì)策摘要我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地征用制度產(chǎn)生于20世紀(jì)50年代，雖經(jīng)多年發(fā)展和完善，但相比較于迅速發(fā)展的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，依然呈現(xiàn)出明顯的滯后性和諸多亟待解決的重大問(wèn)題。為適應(yīng)快速發(fā)展變化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，解決因制度自身缺陷和制度運(yùn)行過(guò)程中存在的一系列實(shí)際問(wèn)題，本文在對(duì)新中國(guó)建立之后的農(nóng)地征用制度的沿革過(guò)程進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，針對(duì)目前的現(xiàn)狀及其中存在的實(shí)際問(wèn)題進(jìn)行了剖析，提出了健全我國(guó)農(nóng)地征用制度的基本思路及對(duì)策建議。關(guān)鍵詞農(nóng)地征用；沿革；現(xiàn)狀問(wèn)題；健全對(duì)策一般說(shuō)來(lái)，土地征用是指國(guó)家或政府基于不特定多數(shù)人的公共利益目的考慮，將土地所有權(quán)強(qiáng)制收為國(guó)有，并給予失地人員補(bǔ)償?shù)囊环N行為。在我國(guó)，土地征用制度主要是指農(nóng)地征用制度，是指國(guó)家針對(duì)集體所有土地的征用制度，也就是國(guó)家基于公共目的需要，依法將集體所有的土地收歸國(guó)有，并給予失地農(nóng)民以補(bǔ)償?shù)姆芍贫?。土地征用在各?guó)(地區(qū))憲法中一般都可以找到明確的法源，這是憲法賦予國(guó)家或政府的一種強(qiáng)制性的公權(quán)力，是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)私權(quán)的最嚴(yán)厲的制約。土地征用制度涉及農(nóng)業(yè)用地向非農(nóng)用地轉(zhuǎn)化的問(wèn)題，在我國(guó)同時(shí)伴有土地所有制的改變。農(nóng)地征用制度有狹義和廣義之分，狹義的農(nóng)地征用制度是指土地征用制度本身，廣義的不僅包括制度本身還要包括制度的構(gòu)建及其運(yùn)行，本文所指的農(nóng)地征用制度是指廣義的。一、我國(guó)農(nóng)地征用制度的沿革國(guó)家為實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化目標(biāo)，總是需要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，這就產(chǎn)生了對(duì)土地占用的需求；在國(guó)有土地存量不足或不適合的情況下，從其他土地所有者手中征用土地就成為必然的選擇。既然有了大量的土地關(guān)系，也就要求有相應(yīng)的土地征用制度作為保障。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)農(nóng)地征用制度經(jīng)歷了從無(wú)到有，從不完善到逐步完善的發(fā)展過(guò)程，如今農(nóng)地征用制度已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度體系當(dāng)中的一個(gè)重要組成部分。(一)建國(guó)初期在我國(guó)建國(guó)后的法律法規(guī)中，第一次出現(xiàn)“征用”一詞，是在1950年11月公布的城市郊區(qū)土地改革條例中。條例第十四條規(guī)定：國(guó)家為市政建設(shè)及其它需要征用私人所有的農(nóng)業(yè)土地時(shí)，須以適當(dāng)代價(jià)，或以相等之國(guó)有土地調(diào)換之。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目的不斷增加，土地占用規(guī)模也與日俱增，土地征用關(guān)系也就變得更加復(fù)雜。為了解決不斷出現(xiàn)的新問(wèn)題，1953年新中國(guó)出臺(tái)了第一部專門針對(duì)“土地征用”的完整法規(guī)關(guān)于國(guó)家建設(shè)征用土地辦法，在此辦法中第一次提出“土地征用”概念。它是指國(guó)家或政府為了獲得建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)現(xiàn)，可以通過(guò)強(qiáng)制性的手段，收取公有土地、私有土地的所有權(quán)或原國(guó)有土地使用者的使用權(quán)，并建立國(guó)家的所有權(quán)或使用權(quán)。辦法還明確規(guī)定“國(guó)家建設(shè)征用土地的基本原則是：既應(yīng)根據(jù)國(guó)家建設(shè)的確實(shí)需要，保證國(guó)家建設(shè)所必需的土地，又應(yīng)照顧當(dāng)?shù)厝嗣竦那猩砝妫仨殞?duì)土地被征用者的生產(chǎn)和生活有妥善的安置?！薄氨徽饔猛恋氐难a(bǔ)償費(fèi)，在農(nóng)村中應(yīng)由當(dāng)?shù)厝嗣裾畷?huì)同用地單位、農(nóng)民協(xié)會(huì)及土地原所有人(或原使用人)或由原所有人(或原使用人)推出之代表評(píng)議商定之。一般土地以其最近三年至五年產(chǎn)量的總值為標(biāo)準(zhǔn)，特殊土地得酌情變通處理之?！?二)社會(huì)主義土地公有制建立時(shí)期隨著農(nóng)村土地由農(nóng)戶私有制經(jīng)過(guò)改革后變?yōu)樯鐣?huì)主義集體所有制，為了適應(yīng)國(guó)家建設(shè)的需要，妥善處理國(guó)家建設(shè)中土地征用出現(xiàn)的新問(wèn)題和由于土地審批相對(duì)寬松而導(dǎo)致的一些地方嚴(yán)重浪費(fèi)土地現(xiàn)象及補(bǔ)償不足問(wèn)題，新中國(guó)又在1958年1月6日，在對(duì)原有1953年關(guān)于國(guó)家建設(shè)征用土地辦法加以修訂的基礎(chǔ)上，重新頒布施行了國(guó)家建設(shè)征用土地辦法。在這一時(shí)期農(nóng)村的土地所有制關(guān)系發(fā)生了根本性的變化，農(nóng)戶私有土地變?yōu)榧w所有土地，因此土地征用關(guān)系也做出了相對(duì)的改變和調(diào)整。除了規(guī)定“必須貫徹節(jié)約用地的原則”外，還進(jìn)一步完善了國(guó)家建設(shè)用地征用的審批程序，并針對(duì)人民生活有所提高的現(xiàn)象相應(yīng)的提高了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；在安置失地農(nóng)民方面強(qiáng)調(diào)了盡量以農(nóng)業(yè)安置和就地安置為主。這一辦法和1953年頒布的關(guān)于國(guó)家建設(shè)征用土地辦法一樣，都是專門的直接針對(duì)土地征用而制定的，是新中國(guó)成立后較早的關(guān)于土地征用的行政法規(guī)。“文革”時(shí)期由于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)基本停滯不前，導(dǎo)致土地征用相關(guān)工作基本處于停頓狀態(tài)。(三)改革開放以來(lái)十一屆三中全會(huì)以來(lái)，特別是改革開放以后，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，大量新增建設(shè)項(xiàng)目增多，土地的價(jià)值逐漸顯現(xiàn)，為了慎重處理在社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系調(diào)整過(guò)程中特別是在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系中由于土地征用所引起的土地關(guān)系調(diào)整，1982年國(guó)務(wù)院制定并頒布了國(guó)家建設(shè)征用土地條例。這是新中國(guó)成立以來(lái)的又一部直接針對(duì)土地征用而頒布的法律法規(guī)。其中第一次明確規(guī)定，征用土地的補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、土地附著物補(bǔ)償費(fèi)以及農(nóng)業(yè)人口安置補(bǔ)償費(fèi)，并在此基礎(chǔ)上適當(dāng)?shù)靥岣吡搜a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的安置途徑也做出了相應(yīng)調(diào)整，主要有：就地農(nóng)業(yè)安置，鄉(xiāng)村企業(yè)安置，遷隊(duì)或并隊(duì)安置以及農(nóng)轉(zhuǎn)非集體或國(guó)有企業(yè)安置等。為了進(jìn)一步加強(qiáng)我國(guó)土地管理力度，合理使用占用土地，1986年全國(guó)人大常委16次會(huì)議在1982年國(guó)家建設(shè)征用土地條例基礎(chǔ)上，結(jié)合以往相關(guān)土地法律法規(guī)和土地管理經(jīng)驗(yàn)，制定并頒布了我國(guó)第一部相對(duì)完整的中華人民共和國(guó)土地管理法，將相關(guān)土地管理從行政立法上升到法律的高度。11990年國(guó)務(wù)院頒布了中華人民共和國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓暫行條例，從此以后，城市土地走上了有償使用的道路。但對(duì)比城市土地使用改革，農(nóng)村土地用地制度改革卻相對(duì)滯后，在農(nóng)村土地制度方面特別是有關(guān)土地征用方面仍然基本上沿用1986年的土地管理法(1988年曾做出修訂)。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐漸步入正軌，土地管理制度也迫切需要調(diào)整，1998年第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議對(duì)1986年土地管理法做出了全面修訂，對(duì)土地征用制度做出了重大調(diào)整。除了隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高相應(yīng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之外，將原有五級(jí)土地審批制上升為中央級(jí)省級(jí)兩級(jí)審批制2以外，針對(duì)改革開放以來(lái)耕地占用嚴(yán)重的情況，提出了“保護(hù)耕地”和“占補(bǔ)平衡”的基本原則，以提高全社會(huì)在耕地保護(hù)上的憂患意識(shí)。但隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，用地量大大增加，其中出現(xiàn)的一些問(wèn)題引起了社會(huì)各界極大的關(guān)注，完善征地制度被提上議事日程。2004年3月14日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)中華人民共和國(guó)憲法修正案，有關(guān)土地征用方面的是對(duì)第十條規(guī)定進(jìn)行的修訂：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用給予補(bǔ)償?！弊源?，我國(guó)從憲法高度確定了對(duì)農(nóng)地征用給予補(bǔ)償?shù)闹贫?。與此相適應(yīng)，2004年8月土地管理法依據(jù)憲法做出了相應(yīng)修改。縱觀上述我國(guó)土地征用的沿革，不難看出，我國(guó)農(nóng)地征用制度(法規(guī))成形雖早，但就形成較為系統(tǒng)的制度(法律)來(lái)說(shuō)，還是近幾年來(lái)的事。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目的不斷增多和擴(kuò)大，我國(guó)的農(nóng)地征用制度也隨之不斷完善。但我們同時(shí)也應(yīng)該看到，目前我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地征用制度還存在許多問(wèn)題，征地實(shí)際當(dāng)中暴露出的矛盾和問(wèn)題十分明顯。征地規(guī)模過(guò)大、范圍過(guò)廣，征地補(bǔ)償過(guò)低，農(nóng)民利益得不到有效保障，監(jiān)督力度薄弱等等問(wèn)題的出現(xiàn)，固然是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中不可避免的問(wèn)題，但其中更重要的是這一征地制度本身相對(duì)社會(huì)發(fā)展的不適應(yīng)和滯后?！白鳛橥恋毓芾碇贫鹊幕痉桑恋毓芾矸偨Y(jié)了我國(guó)改革開放以來(lái)我國(guó)土地管理工作的基本經(jīng)驗(yàn)，但又滯后于改革實(shí)踐的發(fā)展”，3雖然1998年修訂的土地管理法在原來(lái)基礎(chǔ)上從多方面做出了重大調(diào)整，例如提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格審批程序、上收審批權(quán)、增加保護(hù)耕地條款等，但因其基本精神仍然沿用1982年的國(guó)家建設(shè)征用土地條例，從其本質(zhì)上來(lái)看仍然帶有嚴(yán)重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，因此完善我國(guó)現(xiàn)行土地征用制度已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求。二、我國(guó)農(nóng)地征用制度的現(xiàn)狀問(wèn)題(一)征地范圍過(guò)廣，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，農(nóng)民利益得不到保障我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地征用制度從實(shí)質(zhì)上看不存在對(duì)農(nóng)地的買賣關(guān)系，對(duì)于被征農(nóng)地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是國(guó)家為補(bǔ)償農(nóng)民為公共利益做出的犧牲而給予的一種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，是由國(guó)家制定的一種確定標(biāo)準(zhǔn)，在農(nóng)地征用過(guò)程中并沒有將被征用的土地視為一種商品。從我國(guó)現(xiàn)行各種法律法規(guī)來(lái)看，我國(guó)土地征用制度中的征地目的，應(yīng)該僅是針對(duì)公共利益用地而言；但由于我國(guó)法律中從未明確界定何為“公共利益”，而土地管理法中又明確規(guī)定：任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。因此，一些地方政府往往會(huì)依據(jù)所謂的種種原因需要對(duì)“公共利益”進(jìn)行解釋，甚至打著各種“公共利益”旗號(hào)將征用上來(lái)的土地隨后變成了各種房地產(chǎn)、商業(yè)用地等，這樣就在無(wú)形之中擴(kuò)大了“公共利益”的征地范圍。在補(bǔ)償方面，土地管理法規(guī)定要按土地原用途給予補(bǔ)償，并且土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)總和不能超過(guò)土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。而在目前農(nóng)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)多元化的情況下，農(nóng)地的年平均產(chǎn)值既無(wú)法體現(xiàn)又無(wú)法衡量土地的稀缺性和土地真正的價(jià)值。而且許多以“公共利益”名義征來(lái)的土地又轉(zhuǎn)手賣給一些開發(fā)商進(jìn)行商業(yè)項(xiàng)目。據(jù)了解，一塊農(nóng)地，一旦成為城鎮(zhèn)或工業(yè)用地，其市值上升幾十倍甚至百倍，對(duì)這些“非公共利益”征地卻仍按“公共利益”標(biāo)準(zhǔn)對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，即使這樣的低補(bǔ)償在某些地方還會(huì)經(jīng)過(guò)層層提留占用挪用等，到農(nóng)民手中已經(jīng)所剩不多。這種“低征、高賣”產(chǎn)生的價(jià)格差額極大地?fù)p害了農(nóng)民的利益，不僅使農(nóng)民失去了土地，也將農(nóng)民排斥在土地增值收益之外，引起了失地農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿，也成為農(nóng)民阻撓政府征地的一個(gè)重要原因。農(nóng)民利益得不到有效保障也是現(xiàn)階段我國(guó)土地征用當(dāng)中實(shí)際存在的一個(gè)不可忽視的問(wèn)題。在現(xiàn)實(shí)征地當(dāng)中，農(nóng)民的合法權(quán)益常常被侵犯，一些地方因種種原因違反法律規(guī)定濫用征地權(quán)，強(qiáng)行占地，侵犯農(nóng)民的土地承包權(quán)，在補(bǔ)償時(shí)又不能很好地對(duì)農(nóng)民的土地承包權(quán)予以足夠的重視；一些地方還存在為了節(jié)省成本而隨意壓低補(bǔ)償費(fèi)及補(bǔ)償費(fèi)不到位的現(xiàn)象，且往往由于征地補(bǔ)償分配混亂，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組、農(nóng)民之間缺乏可操作的統(tǒng)一分配方法，導(dǎo)致農(nóng)民所得進(jìn)一步減少，農(nóng)民往往僅能得到征地補(bǔ)償?shù)?10，嚴(yán)重?fù)p害了政府的公眾形象。(二)征地主體缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制，征地隨意性嚴(yán)重1998年九屆人大四次會(huì)議對(duì)土地管理法進(jìn)行了修改，上收了征用土地的審批權(quán)，將以往征用土地的五級(jí)限額審批改為由國(guó)家和省級(jí)人民政府兩級(jí)審批。緩解了由于土地多級(jí)審批所帶來(lái)的土地濫用的弊病，加強(qiáng)了國(guó)家對(duì)土地的管理職能。但是，其中有一個(gè)值得我們關(guān)注的問(wèn)題是，不論是土地的多級(jí)審批還是土地的兩級(jí)審批，作為征地主體的政府部門，至今都缺乏有效的監(jiān)督和制約，既是征地的執(zhí)行機(jī)關(guān)，又是征地行為的管理機(jī)關(guān)，這種“運(yùn)動(dòng)員”兼“裁判員”的雙重身份，使得征地機(jī)關(guān)在征地過(guò)程中成了“主導(dǎo)者”，處處說(shuō)了算?！?另外，由于我國(guó)土地征用相關(guān)法律法規(guī)條文分散，缺乏連貫性、針對(duì)性，以至征地中出現(xiàn)的種種問(wèn)題，諸如征地補(bǔ)償款不到位、甚至出現(xiàn)層層克扣挪用，隨意壓低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，征地程序不透明屢屢發(fā)生卻得不到有效解決等問(wèn)題。而對(duì)于征地補(bǔ)償款的落實(shí)，我國(guó)的法律有著明確的規(guī)定。目前的問(wèn)題主要是出在執(zhí)行上存在偏差，因此嚴(yán)格依法辦事，建立對(duì)行政執(zhí)行部門的有效的監(jiān)督制約機(jī)制，是做好目前征地工作的前提和保證。由于執(zhí)法部門監(jiān)督力度不得力，征地的隨意性也很嚴(yán)重。一些地方打著低價(jià)土地的旗號(hào)招商引資，盲目搞各類開發(fā)區(qū)，濫占耕地，因?qū)嶋H需要而隨意解釋征地條款。有資料表明，截至2002年底，全國(guó)共有各級(jí)各類開發(fā)區(qū)3837家，其中省級(jí)以下開發(fā)區(qū)2586家，主要是各種工業(yè)園區(qū)，圈占大量耕地，規(guī)劃面積已達(dá)36萬(wàn)平方公里，超過(guò)了全國(guó)城市用地面積。這種征地的隨意性和缺乏監(jiān)督性，不僅嚴(yán)重地傷害了農(nóng)民的感情，而且濫占濫用了大量耕地，這對(duì)我國(guó)這樣一個(gè)人口大國(guó)來(lái)說(shuō)，不能不說(shuō)是一個(gè)十分嚴(yán)重的問(wèn)題!(三)征收征用概念混淆一直以來(lái)，我國(guó)立法有意或無(wú)意地混淆了土地征收和土地征用。我國(guó)的立法基本上只涉及到了土地征用而未涉及土地征收。5土地征用和土地征收是近現(xiàn)代世界各國(guó)土地法律法規(guī)當(dāng)中兩個(gè)極為重要的概念。一般而言，土地征收和土地征用是有區(qū)別的。土地征收主要針對(duì)的應(yīng)是他者的土地的所有權(quán)，而且他人的土地所有權(quán)因征收而消失。而土地征用的標(biāo)的物應(yīng)是土地的使用權(quán)，而不是針對(duì)土地的所有權(quán)。但就目前我國(guó)的習(xí)慣而言，我國(guó)土地征用制度是指國(guó)家基于公共目的需要，依法將集體所有的土地收歸國(guó)有，并給予失地農(nóng)民補(bǔ)償?shù)姆芍贫?。在此期間國(guó)家對(duì)集體所有農(nóng)地及附著在其上的他項(xiàng)權(quán)利的進(jìn)行“征用”，土地的所有權(quán)發(fā)生了改變，實(shí)質(zhì)上行的是“征收”之實(shí)。這種土地征用征收不加以區(qū)分的情況，對(duì)農(nóng)地集體所有權(quán)、農(nóng)戶使用權(quán)以及農(nóng)民的利益保護(hù)十分不利。土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)生活保障，能不動(dòng)農(nóng)民的土地盡量不要去動(dòng)，即使動(dòng)了也應(yīng)該給予合理的補(bǔ)償。雖然許多地方的農(nóng)民收入已呈多元化，但在我國(guó)目前農(nóng)村社會(huì)保障體系還不健全、農(nóng)民整體素質(zhì)還不高的情況下，中國(guó)的大部分農(nóng)民還是靠地維生，靠天吃飯，土地的收入還是他們最基本的生活來(lái)源，失去了土地的農(nóng)民很容易在不合理地花費(fèi)了土地征用補(bǔ)償款之后，變得一無(wú)所有。而對(duì)于一些臨時(shí)性的公共利益項(xiàng)目，比如戒嚴(yán)、臨時(shí)性軍事設(shè)施建設(shè)、臨時(shí)需要性建筑等，在公共利益完成以后應(yīng)盡快將土地歸還農(nóng)民，并需給予相應(yīng)補(bǔ)償，農(nóng)戶可以在原有土地上繼續(xù)行使使用權(quán)及其相關(guān)權(quán)利，這樣對(duì)保護(hù)農(nóng)民土地使用權(quán)的長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性十分有利。(四)集體產(chǎn)權(quán)主體模糊，農(nóng)民參與性差我國(guó)自建國(guó)以來(lái)，土地制度雖經(jīng)一再改革，但集體土地產(chǎn)權(quán)的主體至今依然十分模糊，對(duì)這一問(wèn)題的理解也存在很大爭(zhēng)議，目前對(duì)農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)的理解總的來(lái)說(shuō)存在兩種觀點(diǎn)：一種是“多元主體論”，認(rèn)為集體土地產(chǎn)權(quán)主體是多元的；一種是所謂的“缺失論”，認(rèn)為集體土地的所有權(quán)主體是虛置或缺失的。6但不論是“多元”還是“缺失”，集體土地產(chǎn)權(quán)在目前我國(guó)土地制度當(dāng)中存在的問(wèn)題都是不可忽視的，尤其是在土地征用過(guò)程中出現(xiàn)的一系列問(wèn)題都不能不引起我們極大關(guān)注。集體所有權(quán)是一個(gè)總的概念，它是對(duì)多種多樣的勞動(dòng)權(quán)中集體組織各自享有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)所做的概括。土地管理法、農(nóng)業(yè)法等法律規(guī)定我國(guó)農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村民小組、村和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))三級(jí)所有，但究竟產(chǎn)權(quán)主體是誰(shuí)、是哪一級(jí)集體、是哪一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織并不明確。這就造成了土地名義上歸集體內(nèi)每個(gè)成員所有，但又不屬于任何個(gè)體成員所有的局面。從而導(dǎo)致在實(shí)際農(nóng)地征用過(guò)程中，無(wú)論哪一級(jí)集體組織都不能成為完全代表農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的主體。況且從很大程度上講，鄉(xiāng)、行政村和村民小組本質(zhì)上是一種帶有行政意義的垂直隸屬關(guān)系，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級(jí)屬于我國(guó)行政組織的基層設(shè)置，村一級(jí)組織是基層行政組織在村一級(jí)的派出機(jī)關(guān)，組又是村的延伸，是行政組織，不是經(jīng)濟(jì)組織。因此找不到誰(shuí)代表集體利益來(lái)真正關(guān)心土地，并成為土地所有權(quán)的體現(xiàn)者。另外，由于這種集體產(chǎn)權(quán)多元化或被架空而實(shí)際虛置現(xiàn)象的存在，使得集體土地的“生殺大權(quán)”往往被少數(shù)村干部所把持，而他們?cè)趯?shí)際上就成了集體土地的“當(dāng)家人”，成了其中一些人“尋租”的工具。而在土地征用過(guò)程中，由于征地的透明度差，農(nóng)民的參與權(quán)，知情權(quán)等權(quán)利被嚴(yán)重忽視。農(nóng)民對(duì)土地具有天生的依賴感和親切感，他們是土地的直接使用者，但“征前不知情，征后不協(xié)商”卻往往成為一種普遍的現(xiàn)象，辛勤勞作的土地一夜之間糊里糊涂丟失掉，這對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)不能不算是一種悲哀，對(duì)我們的社會(huì)來(lái)說(shuō)恐怕也應(yīng)該是一個(gè)值得廣泛關(guān)注和解決的重大問(wèn)題。(五)失地農(nóng)民安置措施不完善失地農(nóng)民，是伴隨城市化和工業(yè)化出現(xiàn)的特殊群體。據(jù)保守估計(jì)，我國(guó)失地農(nóng)民目前已經(jīng)達(dá)到近4000萬(wàn)，而且，這一數(shù)字還在以每年250萬(wàn)到300萬(wàn)人的速度遞增。農(nóng)地自古以來(lái)就承擔(dān)著農(nóng)民的就業(yè)社保功能，農(nóng)民失地以后，就業(yè)問(wèn)題、社會(huì)保障等問(wèn)題就會(huì)凸顯出來(lái)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)行，各級(jí)各類企業(yè)用人制度發(fā)生了根本性的變化，政府原有的傳統(tǒng)的安置方式逐漸失靈，失地農(nóng)民問(wèn)題開始凸現(xiàn)。目前有關(guān)土地征用最詳細(xì)的土地管理法中并未對(duì)失地農(nóng)民的安置提出具體的措施，各地最主要的還是采取貨幣安置方式。但由于各種原因，例如補(bǔ)償費(fèi)用低，不合理花銷或投資等等，貨幣化安置方式往往只能解決失地農(nóng)民的近憂，卻難以化解他們的遠(yuǎn)慮，從而導(dǎo)致部分農(nóng)民失地又失業(yè)，況且絕大多數(shù)農(nóng)村的社會(huì)保障體系尚屬“空白”，所以這些失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)必然成為一個(gè)巨大的社會(huì)問(wèn)題。特別是其中年齡較大的農(nóng)民，在失去土地后，往往會(huì)成為“上崗無(wú)業(yè)、種地?zé)o田、低保無(wú)份”的“三無(wú)”人員。農(nóng)民失去土地就意味著社會(huì)保障能力的喪失，這么龐大的失業(yè)大軍絕對(duì)是我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定的巨大隱患。有人認(rèn)為，暫時(shí)犧牲農(nóng)民利益為現(xiàn)代化發(fā)展服務(wù)是無(wú)可厚非的；但農(nóng)民自從改革初期就毫無(wú)保留的為現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)做著貢獻(xiàn)，沒理由在國(guó)家有能力反哺農(nóng)民后仍然無(wú)條件的繼續(xù)著他們的犧牲；農(nóng)民為城市化、工業(yè)化和現(xiàn)代化做出了巨大的貢獻(xiàn)，他們有理由要求一同享受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的繁榮。目前土地征用當(dāng)中出現(xiàn)的問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重的影響到了政府的公信力和農(nóng)民的信心，如果不高度重視并及時(shí)加以解決的話，勢(shì)必會(huì)影響到整個(gè)經(jīng)濟(jì)的大局，甚至?xí)鹕鐣?huì)危機(jī)!三、我國(guó)農(nóng)地征用制度的健全對(duì)策土地征用制度是一國(guó)土地制度體系中的重要組成部分之一，尤其是在我國(guó)目前城市化進(jìn)程迅速發(fā)展的情況下，土地的征用占用更是不可避免。在這種情況下，必然要求有一個(gè)與目前發(fā)展情況相適應(yīng)的土地征用制度。筆者認(rèn)為，健全我國(guó)土地征用制度的基本思路及對(duì)策主要應(yīng)該包括以下幾個(gè)方面：(一)完善并構(gòu)建相關(guān)的法律法規(guī)是健全我國(guó)土地征用制度的核心內(nèi)容一項(xiàng)制度的確立，首先要有相應(yīng)的法律法規(guī)作為基本準(zhǔn)繩。我國(guó)目前涉及土地管理的法律法規(guī)主要有土地管理法、農(nóng)村土地承包法等，其它散見于各類相關(guān)法律法規(guī)之中?；谝陨系膬?nèi)容，筆者認(rèn)為，應(yīng)該抓住2004年憲法修訂的契機(jī)，在總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加快對(duì)土地征用相關(guān)法律制度改革完善的步伐。1完善土地管理法及與土地征用制度相關(guān)的法律法規(guī)(1)相關(guān)法律中應(yīng)體現(xiàn)憲法精神，將征用與征收嚴(yán)格區(qū)分開來(lái)。目前土地管理法已將相關(guān)內(nèi)容修改。盡快將永久占地同臨時(shí)用地區(qū)分開來(lái)，這樣不僅有利于對(duì)農(nóng)村集體土地的所有權(quán)的保護(hù)，也有利于農(nóng)民土地使用權(quán)的保護(hù)。(2)改革土地增值收益分配方式。土地違法案件的屢禁不止，其直接原因就是利益驅(qū)動(dòng)。筆者認(rèn)為，應(yīng)將土地出讓金按一定比例大部分直接列入國(guó)家財(cái)政收入，然后由國(guó)家相關(guān)部門加以重新分配，并從中列出一定比例作為土地征用專項(xiàng)基金。此部分資金應(yīng)劃撥到失地農(nóng)民專用賬戶，用于支付失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)、就業(yè)培訓(xùn)資金以及教育資金等，以顧及他們的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)和利益。(3)按照法律關(guān)系確定土地承包關(guān)系，明確農(nóng)民土地使用權(quán)，盡快制定農(nóng)村土地使用權(quán)法，用法律和制度保障農(nóng)民土地使用權(quán)。從法律上允許并規(guī)范農(nóng)民集體建設(shè)用地合理流轉(zhuǎn)。在國(guó)家土地一級(jí)市場(chǎng)應(yīng)該向集體土地開放，但要有相應(yīng)的嚴(yán)格的審批程序，對(duì)于基本農(nóng)田應(yīng)嚴(yán)禁進(jìn)入土地市場(chǎng)進(jìn)行交易，要積極探索集體非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的途徑和辦法。(4)將公共利益征地與非公共利益用地嚴(yán)格區(qū)分開來(lái)，在完善公共利益征地政策的同時(shí)，提出非公共利益占地的用地政策辦法，同嚴(yán)格意義上的征地徹底區(qū)分開來(lái)。政府應(yīng)該退出這一領(lǐng)域，按市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)作。在土地利用規(guī)劃范圍內(nèi)，采取“招拍掛”的方式出讓土地的使用權(quán)。(5)改革安置辦法。在現(xiàn)階段的情況下，單純現(xiàn)金安置根本無(wú)法滿足失地人員長(zhǎng)遠(yuǎn)生活安排和基本保障。所以，在土地管理法中除對(duì)失地人員應(yīng)付的安置補(bǔ)助費(fèi)外，還應(yīng)突出強(qiáng)調(diào)失地農(nóng)民的就業(yè)安置和基本生活保障的問(wèn)題，探索對(duì)失地農(nóng)民有效的、穩(wěn)妥的安置方式。另外，安置補(bǔ)助費(fèi)應(yīng)嚴(yán)格的?？顚Ｓ?，不得擅自挪作它用。(6)盡快制定物權(quán)法。世界大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家都有此法，物權(quán)相對(duì)于債權(quán)來(lái)說(shuō)具有優(yōu)先權(quán)，法律效力更強(qiáng)、更穩(wěn)定。民法中的物權(quán)法應(yīng)以國(guó)際慣例單獨(dú)分列出來(lái)，以視對(duì)物權(quán)的重視。我國(guó)的物權(quán)法已列入十屆人大常委會(huì)的立法規(guī)劃，有望在近期出臺(tái)。物權(quán)法的制定和實(shí)施將有利于保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)。(7)制訂土地法。該法可作為土地制度運(yùn)用的框架性、基礎(chǔ)性法律。作為調(diào)整土地關(guān)系的完整框架，世界大多數(shù)國(guó)家都十分重視對(duì)此法的制訂頒布，其中應(yīng)包括對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的明確界定，城鄉(xiāng)土地使用的統(tǒng)一原則(解決城鄉(xiāng)二元體系)等。2制定專門的土地征用法，將土地征用納入法制化軌道由于我國(guó)目前城市化進(jìn)程日益加快加深，土地的利用會(huì)日漸增多，尤其是城市擴(kuò)充過(guò)程中出現(xiàn)的對(duì)農(nóng)村土地的征用問(wèn)題十分復(fù)雜，依據(jù)國(guó)情以及我國(guó)目前所處的社會(huì)主義初級(jí)階段的土地利用情況，必須要依照國(guó)際慣例，在完善相關(guān)土地法律法規(guī)的同時(shí)，制定專門獨(dú)立的土地征用法，確立土地征用的具體實(shí)施措施及操作規(guī)程，以彌補(bǔ)土地管理法等相關(guān)法律具體操作性不強(qiáng)的不足。筆者認(rèn)為，土地征用法的主要框架應(yīng)該包括：(1)明確土地征用范圍。明確規(guī)定何種條件下可以實(shí)行土地征收，將非公共利益用地嚴(yán)格限制在征地之外，即明確嚴(yán)格的公共利益范圍。(2)明確征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算方法。實(shí)行分區(qū)域、統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。其中應(yīng)著重強(qiáng)調(diào)失地人員的就業(yè)安置方式以及明確對(duì)農(nóng)民土地承包權(quán)的補(bǔ)償。(3)明確土地征用過(guò)程中政府官員、用地單位以及被征地人員的權(quán)利和義務(wù)，明確具體相關(guān)責(zé)任人違法后的懲處措施。(4)制定明確的土地征用程序和征地步驟。要堅(jiān)決貫徹“以民為本”的原則，征地之前以通告的形式告知當(dāng)事人，聽取相關(guān)責(zé)任人的意見，必要時(shí)按國(guó)家規(guī)定程序舉行聽證會(huì)。(5)規(guī)定具體的支付賠償?shù)某绦蛞约白罡邥r(shí)限。以防止個(gè)別人員和利益集團(tuán)對(duì)土地補(bǔ)償款的截留、挪用和占用。(6)明確征地糾紛的處理機(jī)構(gòu)和方式，給被征地人員以質(zhì)疑和申訴的機(jī)會(huì)和途徑。(7)規(guī)定文物古跡在土地征用當(dāng)中要受到特殊的保護(hù)和處理。(二)構(gòu)筑有效的監(jiān)督體系是健全我國(guó)土地征用制度的關(guān)鍵舉措權(quán)力的執(zhí)行要有相應(yīng)的執(zhí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)，建立自上而下的執(zhí)法監(jiān)管部門是保證土地征用法律法規(guī)確實(shí)執(zhí)行的“達(dá)摩克利斯之劍”。1嚴(yán)格控制土地審批權(quán)，實(shí)行責(zé)任制，層層負(fù)責(zé)，出現(xiàn)問(wèn)題落實(shí)到個(gè)人1998年土地管理法中已明確規(guī)定。將土地審批權(quán)上移至國(guó)家和省級(jí)政府。但一直未能得到很好的落實(shí)，尤其是在現(xiàn)階段，由于新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)大部分歸于地方政府的情況下，更是加速一些地方政府征地占地的積極性，市區(qū)縣供地權(quán)仍在各地方占地上起著推波助瀾的作用。目前國(guó)家正在醞釀土地的垂直管理體制，試圖以這一舉措來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)地方土地管理機(jī)構(gòu)人事權(quán)力的上收，并由此凍結(jié)市、縣、鄉(xiāng)的土地審批權(quán)。實(shí)現(xiàn)土地垂直管理體制之后，省級(jí)以下政府的土地審批權(quán)力將不復(fù)存在。但目前改革正在進(jìn)行當(dāng)中，所以改革的效果還有待時(shí)間證明。筆者認(rèn)為，在嚴(yán)格土地管理體制的同時(shí)，還應(yīng)該實(shí)行土地管理的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任負(fù)責(zé)制，將土地利用保護(hù)尤其是耕地保護(hù)同政府官員的政績(jī)掛鉤，明確崗位職責(zé)，責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，實(shí)行層層落實(shí)、層層負(fù)責(zé)的制度，并及時(shí)加大宣傳力度和懲處力度。2征地補(bǔ)償費(fèi)設(shè)專用賬戶納入銀行體系，設(shè)公開查詢機(jī)構(gòu)，監(jiān)督土地補(bǔ)償金使用情況設(shè)置征地資金專用賬戶，納入地方銀行體系，并將其按照國(guó)家政策分為土地補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)等(在改革征用補(bǔ)償費(fèi)后可相應(yīng)改變分配方式)，將存折銀行卡等發(fā)放到失地農(nóng)戶手中，但應(yīng)探索相應(yīng)措施盡量避免將補(bǔ)償費(fèi)一次性全部發(fā)放到農(nóng)民手中，以防止失地農(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)的不合理使用而使其長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)無(wú)法保障。專款專用，可有效防止征地補(bǔ)償費(fèi)被截留、挪用等。將土地補(bǔ)償費(fèi)及安置補(bǔ)助費(fèi)的利用情況公布，任何人都可查詢其使用情況，這樣做，能有效地防止征地補(bǔ)償款的挪用濫用，增加資金使用的透明度。3設(shè)立專門土地執(zhí)法監(jiān)察咨詢機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)土地執(zhí)法監(jiān)察力度各地應(yīng)設(shè)立專門的土地執(zhí)法監(jiān)察咨詢機(jī)構(gòu)。土地監(jiān)察咨詢機(jī)構(gòu)可以由以下人員組成：土地管理部門的專門人員、執(zhí)法部門專員，土地管理專家學(xué)者，失地農(nóng)民代表等。這幾者可形成一種相互制約的機(jī)制，類似有限責(zé)任公司中的監(jiān)事會(huì)，對(duì)土地征用權(quán)的行使及補(bǔ)償安置情況進(jìn)行公開監(jiān)督和受詢。這其實(shí)符合管理學(xué)原理上的執(zhí)監(jiān)分設(shè)原則，在土地管理部門之外設(shè)立必要的監(jiān)督和制約，有利于暴露矛盾和解決矛盾，也給農(nóng)民提供一個(gè)問(wèn)詢相關(guān)問(wèn)題的手段和場(chǎng)所。另外，在此基礎(chǔ)上應(yīng)該探索設(shè)立專門土地糾紛裁決機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)應(yīng)該在充分考慮農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)和基本權(quán)利的基礎(chǔ)上，具有對(duì)土地糾紛裁決的絕對(duì)權(quán)力，但其案件因涉及到失地農(nóng)民的根本利益，因此應(yīng)接受社會(huì)公開質(zhì)詢，以增加其案件審理透明度。(三)鼓勵(lì)農(nóng)民參與征地是健全我國(guó)土地征用制度的必要條件1鼓勵(lì)農(nóng)民積極參與征地，使征地過(guò)程透明化在征地過(guò)程中要嚴(yán)格履行法定程序，特別是要保護(hù)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)等。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)所有人，農(nóng)戶擁有承包土地的所有、使用權(quán)，尊重農(nóng)民對(duì)土地的所有權(quán)即是尊重農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。所以筆者認(rèn)為，在征地過(guò)程中要實(shí)現(xiàn)充分尊重農(nóng)民的知情權(quán)，就要做到在征地之前要充分聽取農(nóng)民的意見。可采取公示制度，參考國(guó)外實(shí)行聽證會(huì)制度(但在我國(guó)目前現(xiàn)實(shí)情況下，范圍過(guò)大的聽證會(huì)會(huì)加劇征用成本，可小部分或有條件的地方按國(guó)家規(guī)定實(shí)行)。做到與農(nóng)民協(xié)商征地，從而達(dá)到在征地過(guò)程中的國(guó)家政府與農(nóng)民的“雙贏”。2探索多種形式，讓農(nóng)民可以共同分享土地增值收益現(xiàn)行土地收益分配制度在很多方面的影響是負(fù)面的，我國(guó)土地管理法的五十五條規(guī)定，新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)，30上繳中央財(cái)政，70留給有關(guān)地方人民政府，都要專項(xiàng)用于耕地開發(fā)。但現(xiàn)實(shí)情況則是，在一些財(cái)政緊張的地方，土地使用費(fèi)就成了當(dāng)?shù)卣摹暗诙?cái)政”和招商引資的優(yōu)惠旗號(hào)，以“低征”、“高賣”搭乘“公共利益”的便車，并以此方式公開謀獲暴利、“與民爭(zhēng)利”，嚴(yán)重地?fù)p害了政府的公信力。國(guó)土資源部耕地保護(hù)司負(fù)責(zé)人曾指出，現(xiàn)行的土地收益分配辦法，往往導(dǎo)致占用耕地越多，地方或部門收益越大的結(jié)果，而采用的手段往往是“低進(jìn)高出”。這種土地收益分配方式往往刺激少數(shù)地方政府征地的積極性，十分不利于耕地保護(hù)和農(nóng)民利益。因此應(yīng)該探索使農(nóng)民可以共同分享土地增值收益的多種形式。例如，可以探索土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)、土地使用權(quán)人股經(jīng)營(yíng)、增加征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從土地出讓金中劃出一部分為農(nóng)民交納醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)