人民銀行預(yù)算監(jiān)督的制度創(chuàng)新和完善.doc

人民銀行預(yù)算監(jiān)督的制度創(chuàng)新和完善西部金融20l1年第7期人民銀行預(yù)算監(jiān)督的制度創(chuàng)新和完善李新(中國人民銀行西安分行,陜西西安710075)摘要:近年來,人民銀行預(yù)算監(jiān)督制度建設(shè)有了一定的發(fā)展,但還有待健全和提高.本文從預(yù)算監(jiān)督機(jī)制和制度分析著手,根據(jù)政府公共治理理念和各種政府預(yù)算監(jiān)督理論,按照委托一代理關(guān)系鏈條涉及的層次,提出完善我國央行預(yù)算監(jiān)督機(jī)制的對(duì)策建議.關(guān)鍵詞:央行;預(yù)算監(jiān)督;委托一代理關(guān)系中圖分類號(hào):f830.31文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:b文章編號(hào):16740017-2011(7)-0032-02人民銀行預(yù)算監(jiān)督是人民銀行預(yù)算管理活動(dòng)的重要內(nèi)容,也是構(gòu)成政府預(yù)算監(jiān)督,國家監(jiān)督體系的重要組成部分,是預(yù)算監(jiān)督主體對(duì)人民銀行的預(yù)算編制,預(yù)算執(zhí)行,預(yù)算調(diào)整以及決算活動(dòng)的合理性,合法性和有效性實(shí)施的監(jiān)察和督導(dǎo).人民銀行預(yù)算監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)人民銀行預(yù)算管理目標(biāo)而建立的一種約束人民銀行及其部門預(yù)算主體行為的機(jī)制.人民銀行預(yù)算監(jiān)督的主要作用是及時(shí)糾正人民銀行預(yù)算編制,執(zhí)行中的偏差,促進(jìn)人民銀行預(yù)算決策民主化和科學(xué)化;維護(hù)財(cái)政預(yù)算法規(guī),制度和政策的權(quán)威性和嚴(yán)肅性,保證人民銀行履職目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn);促進(jìn)人民銀行提高效率,避免腐敗和浪費(fèi)等.因此,加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督管理,構(gòu)建和完善我國人民銀行預(yù)算監(jiān)督機(jī)制和制度意義重大.一,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家央行預(yù)算監(jiān)督模式和特征為了加強(qiáng)央行預(yù)算監(jiān)督,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家普遍建立了預(yù)算監(jiān)督機(jī)制和制度.由于世界各國政治,社會(huì),歷史和文化傳統(tǒng)的差異,概括起來,各國央行預(yù)算監(jiān)督機(jī)制和制度設(shè)計(jì)呈現(xiàn)出以下三種不同模式:(一)立法型預(yù)算監(jiān)督模式.其特點(diǎn)是在各監(jiān)督主體中突出立法機(jī)關(guān)的核心地位和權(quán)力,對(duì)預(yù)算的監(jiān)督最集中體現(xiàn)于議會(huì)或國會(huì)對(duì)政府預(yù)算的審議和批準(zhǔn)上;審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立于政府,隸屬于國會(huì)或議會(huì),負(fù)責(zé)對(duì)預(yù)算進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督,并向其報(bào)告工作;政府財(cái)政部門對(duì)預(yù)算進(jìn)行全方位的財(cái)政監(jiān)督.目前,美國,英國,加拿大,澳大利亞,新西蘭等大多數(shù)國家央行預(yù)算監(jiān)督普遍實(shí)行這種模式.(二)司法型預(yù)算監(jiān)督模式.其特點(diǎn)是由國家司法機(jī)關(guān)依照法定權(quán)力與法定程序?qū)ρ胄械念A(yù)算管理行為合法性和有效性進(jìn)行監(jiān)督,處于預(yù)算監(jiān)督主體的核心地位.它包括檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督和審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督兩個(gè)方面.目前法國,德國,意大利,西班牙等國央行采用這種預(yù)算監(jiān)督模式.(三)行政型預(yù)算監(jiān)督模式.其特點(diǎn)是監(jiān)督主體和監(jiān)督制度的確立是以政府行政為主導(dǎo),即除了立法機(jī)關(guān)的預(yù)算監(jiān)督制度以外,作為專設(shè)的預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)隸屬于政府行政機(jī)關(guān),一般由政府財(cái)政部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或與財(cái)政部平行的政府機(jī)構(gòu)承擔(dān),強(qiáng)調(diào)政府的內(nèi)部約束和監(jiān)督.目前,瑞士,瑞典及部分東歐國家央行預(yù)算監(jiān)督采用這種模式.上述三種預(yù)算監(jiān)督模式存在共同特征:一是預(yù)算監(jiān)督的法制化程度高.二是預(yù)算監(jiān)督主體層次分明,預(yù)算監(jiān)督權(quán)力配置合理,注重預(yù)算監(jiān)督權(quán)力的制衡.三是預(yù)算監(jiān)督貫穿預(yù)算周期全過程,預(yù)算監(jiān)督范圍涵蓋內(nèi)容全面.四是獨(dú)立,專業(yè)的審計(jì)機(jī)構(gòu)是提高預(yù)算監(jiān)督效率的關(guān)鍵.二,我國人民銀行當(dāng)前預(yù)算監(jiān)督的現(xiàn)狀從本質(zhì)上講,我國人民銀行的預(yù)算監(jiān)督與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家一樣,都是由監(jiān)督主體和監(jiān)督制度要素共同構(gòu)成一定的監(jiān)督模式.但是,由于社會(huì)制度的不同,政體組織結(jié)構(gòu)以及社會(huì),文化和習(xí)慣的差異,我國人民銀行的預(yù)算監(jiān)督有其自身的特點(diǎn).當(dāng)前人民銀行預(yù)算監(jiān)督體系由兩大部分組成:一是外部監(jiān)督,是指人民代表大會(huì)及其常委會(huì),財(cái)政部,審計(jì)署依據(jù)法律及國家有關(guān)規(guī)定對(duì)人民銀行系統(tǒng)的預(yù)算編制,預(yù)算執(zhí)行及財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性,合法性實(shí)施監(jiān)督和審計(jì);二是內(nèi)部監(jiān)督,指人民銀行內(nèi)部審計(jì)部門對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況和財(cái)經(jīng)紀(jì)律執(zhí)收稿日期:2011-5作者簡(jiǎn)介:李新(1963.8一),男,高級(jí)經(jīng)濟(jì)師,本科,現(xiàn)供職于中國人民銀行西安分行.32西部金2011年第7期行情況的監(jiān)督審計(jì).三,我國人民銀行預(yù)算監(jiān)督的制度創(chuàng)新和完善(一)建立健全人民銀行預(yù)算監(jiān)督的法律法規(guī),強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督的法律約束力,逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)算監(jiān)督的法制化和規(guī)范化.健全與預(yù)算監(jiān)督有關(guān)的法律法規(guī),以法律和法規(guī)形式規(guī)范人民銀行預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)力,被監(jiān)督對(duì)象的預(yù)算行為,違法違規(guī)處罰條款以及審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)原則等,使人民銀行預(yù)算監(jiān)督有法可依,有法必依和違法必究落到實(shí)處,從而確保其權(quán)威性和嚴(yán)肅性.(-)適時(shí)推進(jìn)立法型審計(jì)監(jiān)督改革,逐步實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督獨(dú)立,客觀和公正,強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督的績(jī)效審計(jì).現(xiàn)代政府審計(jì)制度是從經(jīng)濟(jì)監(jiān)督角度出發(fā)的政府行政運(yùn)用公共權(quán)力的一種制衡機(jī)制,是保障公共權(quán)力被恰當(dāng)而有效運(yùn)用以及民主監(jiān)督原則得以實(shí)現(xiàn)的不可或缺的制度安排,成為輔佐立法機(jī)關(guān)對(duì)政府預(yù)算實(shí)施監(jiān)督的重要機(jī)制和制度.隨著近幾年來我國經(jīng)濟(jì)金融改革的不斷深化,審計(jì)監(jiān)督在人民銀行預(yù)算監(jiān)督體系中的地位不斷提升.但由于制度設(shè)計(jì)上的缺陷,審計(jì)監(jiān)督的內(nèi)容目前還停留在合規(guī)性審計(jì)階段,審計(jì)監(jiān)督的效能還沒有完全發(fā)揮出來.因此.必須借鑒發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家央行的成功經(jīng)驗(yàn),并結(jié)合我國國情進(jìn)行審計(jì)制度的創(chuàng)新,強(qiáng)化預(yù)算的績(jī)效審計(jì),關(guān)注預(yù)算資金使用效益情況,充實(shí)人民銀行預(yù)算審計(jì)監(jiān)督的內(nèi)容.(三)建立人民銀行預(yù)算信息披露制度,逐步推進(jìn)預(yù)算的全面公開,透明.預(yù)算信息公開是推進(jìn)政府信息公開的重要內(nèi)容.人民銀行預(yù)算報(bào)告的公開,可以讓社會(huì)公眾有渠道了解和參與人民銀行預(yù)算編制和決策過程,監(jiān)督政府預(yù)算資金的使用,促使預(yù)算資金使用的合法合規(guī),提高資金的使用效率和透明度.(四)逐步建立健全人民銀行預(yù)算監(jiān)督機(jī)制,體現(xiàn)監(jiān)督權(quán)利之間的合理分工和相互制衡,有效防范和控制人民銀行預(yù)算運(yùn)行中的制度風(fēng)險(xiǎn).應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)人民代表大會(huì)宏觀監(jiān)督,財(cái)政部門et常監(jiān)督和專項(xiàng)監(jiān)督,審計(jì)機(jī)關(guān)事后監(jiān)督和績(jī)效監(jiān)督,社會(huì)中介機(jī)構(gòu)(如注冊(cè)會(huì)計(jì)師事務(wù)所,審計(jì)師事務(wù)所等)的特殊業(yè)務(wù)監(jiān)督,社會(huì)公眾輿論全程監(jiān)督的人民銀行預(yù)算監(jiān)督機(jī)制.建立層次分明,分工合理,相互制衡的人民銀行預(yù)算監(jiān)督體系.(五)將人民銀行預(yù)算監(jiān)督貫穿于人民銀行預(yù)算管理周期的各個(gè)環(huán)節(jié).人民銀行預(yù)算監(jiān)督內(nèi)容的廣泛性和復(fù)雜性,決定了預(yù)算監(jiān)督方法的多樣性.要充分發(fā)揮預(yù)算監(jiān)督的功能,體現(xiàn)預(yù)算管理的本質(zhì)屬性,使人民銀行預(yù)算監(jiān)督取得較好的效果,應(yīng)運(yùn)用正確的監(jiān)督方法,使預(yù)算監(jiān)督寓于人民銀行預(yù)算管理活動(dòng)當(dāng)中,貫穿于預(yù)算周期的各個(gè)階段,嚴(yán)格實(shí)施預(yù)算的事前監(jiān)督,事中監(jiān)督(日常監(jiān)督),事后監(jiān)督.事前監(jiān)督行使主體是人民代表大會(huì),是對(duì)預(yù)算編制,審核和批準(zhǔn)過程實(shí)施的監(jiān)督,預(yù)防作用最明顯;事中監(jiān)督,即日常監(jiān)督行使主體是財(cái)政部門,以預(yù)算執(zhí)行的全過程為范圍實(shí)施經(jīng)常性監(jiān)督,監(jiān)督的內(nèi)容和任務(wù)最重,但其效果也最明顯;事后監(jiān)督行使主體是審計(jì)部門,是對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督,是對(duì)事前,日常監(jiān)督的進(jìn)一步補(bǔ)充和完善.三種監(jiān)督方法在分工的基礎(chǔ)上有著十分密切的內(nèi)在聯(lián)系,其工作環(huán)節(jié)是相互銜接的,監(jiān)督內(nèi)容相互滲透和交叉的,由此形成了相輔相成的統(tǒng)一監(jiān)督整體.事前監(jiān)督是前提,日常監(jiān)督是關(guān)鍵,事后監(jiān)督是補(bǔ)充.三種預(yù)算監(jiān)督方法各有優(yōu)勢(shì)和不足,在實(shí)際的監(jiān)督過程和工作中,應(yīng)充分發(fā)揮各種方法的作用,形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的監(jiān)督效能,取得預(yù)算的預(yù)算監(jiān)督效果,達(dá)到預(yù)算監(jiān)督目標(biāo).(六)加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督配套制度建設(shè),充分發(fā)揮社會(huì)公眾輿論監(jiān)督的作用.細(xì)化預(yù)算編制是加強(qiáng)預(yù)算民主監(jiān)督的基礎(chǔ),提高人民銀行預(yù)算的透明度是實(shí)施民主監(jiān)督的關(guān)鍵,客觀公正的新聞媒體是實(shí)施民主監(jiān)督的有效途徑.對(duì)此,需要加強(qiáng)人民銀行預(yù)算監(jiān)督的配套制度建設(shè),從而真正形成相關(guān)利益主體共同參與,共同治理的預(yù)算監(jiān)督體系.參考文獻(xiàn)【1】財(cái)政部金融司,中國人民銀行會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)司,中國人民銀行財(cái)務(wù)制度講解,經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2000