人口問題論文-流動人口社會救助問題研究.doc

人口問題論文-流動人口社會救助問題研究我國20多年的改革開放取得了前所未有的經(jīng)濟發(fā)展成就，實現(xiàn)了社會財富的巨大增長。但隨著我國改革的不斷深入，經(jīng)濟領(lǐng)域的制度變遷帶來了社會群體間利益結(jié)構(gòu)的變化，社會財富的增長并沒有全面兼顧利益主體多元化的社會整體，致使一些社會群體承擔了更多的改革成本，享受了更少的改革利益，承受了更大的改革風險，這部分群體即所謂的“弱勢群體”。中國社會學會會長鄭杭生將弱勢群體界定為“那些依靠自身的力量或能力無法保持個人及其家庭成員最基本的生活水準、需要國家和社會給予支持和幫助的社會群體”。1而數(shù)量達到1.4億，超過了全國人口總數(shù)10的流動人口大部分屬于弱勢群體。2流動人口的社會保障欠缺顯然有悖于社會的和諧，因而，我國和諧社會的構(gòu)建必須解決他們的社會保障問題。從世界各國社會保障的發(fā)展歷程看，社會救助管理制度建設(shè)一般是先行的，它在社會保障體系中占有重要地位。本文主要探討流動人口中弱勢者(以下簡稱流動人口)的社會救助問題。一、建立流動人口社會救助管理制度的現(xiàn)實意義社會救助是指在公民因各種原因?qū)е码y以維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定的程序給予款物接濟和服務(wù)，以使其生活得到基本保障的制度。它是社會保障制度的重要組成部分，是對以市場機制為依托的社會保險制度的補充。3社會救助是構(gòu)建和諧社會不可或缺的重要內(nèi)容。目前，我國以城市居民最低生活保障、農(nóng)村困難戶救濟和“五保戶”救濟、災(zāi)害救濟以及其他救濟為主要內(nèi)容的社會救助體系建設(shè)已經(jīng)取得了很大成就，在保障最困難群體的基本生活、維護社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。但由于長期以來我國社會結(jié)構(gòu)存在著兩種獨立體系，即“二元社會結(jié)構(gòu)”，因而造成了不具有“本市常住戶口”的流動人口(主體是農(nóng)民工)不僅在工作選擇、子女教育方面，而且在養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等收入和支出保障方面都享受不到城鎮(zhèn)職工應(yīng)有的福利保障待遇和公民權(quán)利。數(shù)量眾多的流動人口特別是農(nóng)民工享受不到應(yīng)有的基本社會保障與他們?yōu)槌鞘薪?jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展所作出的貢獻完全不對稱，這是絕對不合理、不公平的，這種狀況在構(gòu)建和諧社會的大背景下顯得尤為觸目驚心。從城鄉(xiāng)分割的戶籍制度入手，拆掉構(gòu)成二元社會保障結(jié)構(gòu)的社會基礎(chǔ)，建立和完善包括流動人口在內(nèi)的城鄉(xiāng)一體的社會保障體系是徹底解決這個問題的根本之道，但如此浩大的工程在短時期內(nèi)是難以實現(xiàn)的，因此要分清輕重緩急，分步驟、分階段、有重點地逐步實施。而盡快建立針對流動人口遇到特殊困難情況下的緊急社會救助制度，應(yīng)該是目前最迫切，也最為可行的政策選擇和制度建設(shè)。首先，建立流動人口社會救助制度具有很強的緊迫性和現(xiàn)實性。流動人口中的弱勢群體由家鄉(xiāng)來到城市，收入低、保障弱，脫離了地緣、親緣的社會支持系統(tǒng)，在城市時刻面臨著找不到工作、失業(yè)、財務(wù)丟失、傷病等風險，有時候還成為偷盜、詐騙、搶奪、傷害等不法侵害的對象；而且其中不少特殊群體面臨的風險更大，處境更為艱難，包括部分婦女、兒童、老年人、精神病人、患有嚴重疾病的人員、殘疾人、流浪乞討人員、刑滿釋放后無家可歸人員、呆傻智障人員、走失人員、上訪人員、拾荒人員等等。這些人幾乎隨時都有可能面臨各種困境和威脅，很容易陷入身無分文、舉目無親、生活無著的境地。政府和社會的救助，能夠使其人身最基本的生存和生活權(quán)益得到一定保障，有利于社會矛盾的緩解和人文環(huán)境的優(yōu)化。其次，建立流動人口社會救助制度社會效益高，在構(gòu)建和諧社會中意義重大。這種救助是在受助者最為難的時候雪中送炭，施以援手，在各種社會保障措施中具有十分鮮明的兜底性特征。這種救助不但能夠維護特殊困難群體基本生活權(quán)益，而且能夠縮小貧富差距，緩和城鄉(xiāng)矛盾，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，減輕城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的負面影響，樹立良好的政府形象和社會風氣，進而促進社會的公平、公正，消除和化解部分社會矛盾，因而成為維護社會穩(wěn)定，構(gòu)建社會主義和諧社會的不可或缺的重要力量。反之，如果相當多困難群眾難以獲得有效救助，困難得不到解決，就可能引發(fā)和加劇社會沖突，甚至影響改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的大局。我國建立流動人口社會救助制度已具有良好的基礎(chǔ)，具有很強的可操作性和時效性。我國政府中的民政部門是開展社會救助的主要力量。2003年6月20日，國務(wù)院頒布了城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法(以下簡稱救助管理辦法)，自同年8月1日起正式實施，同時廢止了1982年國務(wù)院發(fā)布的城市流浪乞討人員收容遣送辦法。這標志著我國城市生活無著的流浪乞討人員救助管理制度正式建立。這是一項針對城市流動人口而設(shè)立的社會救助制度。將強制性收容遣送改為關(guān)愛性救助管理，建立以自愿受助、無償救助為原則的新型社會救助制度，是我國社會救助制度的重大改革。救助管理辦法實施以來，全國原有832個收容遣送站全部完成轉(zhuǎn)制，北京、湖南等省市新設(shè)立了救助管理站，截至2004年底全國共有救助管理站909個。據(jù)統(tǒng)計，從2003年8月1日到2004年11月30日，全國共救助城市生活無著的流浪乞討人員670404人。4目前，我國的流動人口社會救助制度在法規(guī)制度、機構(gòu)設(shè)施、經(jīng)費渠道等方面都已經(jīng)初具規(guī)模，在此基礎(chǔ)上逐步進行完善就可以發(fā)揮更大的作用。與建立城鄉(xiāng)一體的社會保障制度的其他制度安排相比，完善流動人口社會救助制度的成本低、基礎(chǔ)好、易操作、效益高、現(xiàn)實作用明顯，因此，目前我國應(yīng)大力加強流動人口社會救助制度建設(shè)，并以此為突破口，逐步建立和完善流動人口的社會保障體系，促進社會的公正與和諧。二、現(xiàn)行流動人口社會救助管理制度的進步與局限我國現(xiàn)行流動人口社會救助管理制度是2003年6月20日國務(wù)院頒布的城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法，辦法較建國以來不同時期多次頒布的救助管理辦法有明顯的進步，即由強制性的收容遣送轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)愛性的救助管理。這體現(xiàn)了社會的進步和政府執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變，由過去的權(quán)力政府，強調(diào)控制、管理，轉(zhuǎn)變?yōu)樨熑握?、服?wù)政府。第一，救助管理制度用平等的眼光去看待流浪乞討人員，認為他們在城市生活中遇到了暫時困難，而不是他們的本性有問題，不再把流動人口作為影響社會治安秩序的不穩(wěn)定因素來看待。第二，在對對象看法發(fā)生變化的基礎(chǔ)上，工作方法也由管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)，即幫助生活無著者度過困難，幫助他們恢復(fù)正常生活，而不是管制，救助機構(gòu)不再有限制人身自由的權(quán)力。第三，該制度給予流浪乞討者向救助站求助的自由，規(guī)定他們的合法權(quán)益不能侵犯，從而把受助者的選擇置于重要地位，這體現(xiàn)了現(xiàn)代社會救助制度“以人為本”的人性化理念和對人的尊重。第四，該制度反映了政府的責任意識，從經(jīng)費保障到提供服務(wù)，政府基本承擔了全部責任。該制度還通過對救助管理站工作人員行為準則的具體規(guī)定，進一步明確了救助站的責任義務(wù)，使被救助人員的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)得到保障。體現(xiàn)了對流浪乞討人員進行救助是政府的責任，這在一定程度上摒棄了個人責任觀，這符合現(xiàn)代社會救助的主流的意識形態(tài)。但救助管理辦法的形成時間較短，受到原有體制等方面的一些影響，特別是與構(gòu)建和諧社會的目標、理念和需要相比，仍存在一定的局限性。第一，該制度延續(xù)了城市和鄉(xiāng)村分別對待的路徑，明確指出救助對象僅為“城市”中的流浪乞討人員，但生活無著的流浪乞討人員雖然以城市中居多，但農(nóng)村里也存在，如此規(guī)定未能公平對待所有的生活無著的流浪乞討人員。第二，救助條件難以把握，沒有把生活無著的人員列入救助對象，而是規(guī)定為“流浪乞討人員”。救助管理辦法中對什么是“生活無著的流浪乞討人員”作出明確的界定，但沒有明確“流浪”和“乞討”應(yīng)該是二者兼?zhèn)溥€是只具其一，受助人員的范圍依然模糊。按照民政部實施細則規(guī)定，救助對象必須同時具備四個條件：(1)自身無力解決食宿；(2)無親友投靠；(3)既不享受城市最低生活保障，又不享受農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)；(4)正在城市流浪乞討度日的人員?，F(xiàn)實中，真正同時符合上述四個條件的人員比例很小。因此，從工作實際出發(fā)，如何合理界定救助對象，做到“應(yīng)該救助的得到救助，不應(yīng)該救助的不予救助”還有待研究。第三，對流浪乞討人員中未成年人的救助保護和管理教育工作有待加強。大多數(shù)流浪乞討未成年人常年脫離家庭在外流浪，歷經(jīng)曲折，他們的生存環(huán)境也使他們養(yǎng)成了一些不良行為習慣，造成心理健康狀態(tài)不佳。為促使他們以健康的心態(tài)回到社會，需要進行必要的心理輔導(dǎo)和行為矯治。這方面應(yīng)是今后我國著力加強的工作之一。第四，救助管理辦法實施細則第十三條規(guī)定：對受助人員中的殘疾人、未成年人或者其他行動不便的人，救助站應(yīng)當通知其親屬或者所在