財政研究論文-編制地方財政預(yù)算存在的問題與對策.doc

財政研究論文-編制地方財政預(yù)算存在的問題與對策2000年以來，地方財政在預(yù)算編制方面進(jìn)行了大膽探索與改革，廣泛應(yīng)用了綜合預(yù)算、零基預(yù)算、標(biāo)準(zhǔn)定額預(yù)算和項目預(yù)算等先進(jìn)預(yù)算編制方法。但要建立以編制部門預(yù)算為核心，預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督相分離的規(guī)范化、科學(xué)化預(yù)算運(yùn)行機(jī)制仍有一些問題需要解決。一、目前編制地方財政預(yù)算存在的主要問題預(yù)算編制方式改革是一項系統(tǒng)工程，其涉及面比較廣、矛盾比較多、難度比較大、完善和提高的任務(wù)比較重，很多問題需要進(jìn)一步深入研究和探討。（一）部門預(yù)算與功能預(yù)算之間缺乏協(xié)調(diào)。預(yù)算編制改革以前，財政資金分配沿用的是按性質(zhì)歸口管理的做法，強(qiáng)調(diào)的是預(yù)算資金的政策性功能，盡管存在著弊端，但在體現(xiàn)政府的活動范圍和政策方向上有長處。預(yù)算編制改革以后實(shí)行部門預(yù)算，是將各類不同性質(zhì)財政資金統(tǒng)一編制到部門，預(yù)算從基層單位編起，財政也將預(yù)算直接批復(fù)到部門，這樣做減少了中間環(huán)節(jié)，但在具體執(zhí)行過程中，過份強(qiáng)調(diào)部門作用，有些部門職能交叉，在很大程度上忽視了部門預(yù)算與功能預(yù)算的合理協(xié)調(diào)關(guān)系。使用專項資金安排各類項目時，存在著項目數(shù)量過多而單個項目資金相對較少的“撒胡椒面”現(xiàn)象，很多重要項目資金安排不足，從而弱化了財政對社會經(jīng)濟(jì)和事業(yè)的宏觀調(diào)控職能。（二）公用經(jīng)費(fèi)擠占專項資金。目前人員經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)究竟如何確定才科學(xué)準(zhǔn)確，還缺乏穩(wěn)定的政策依據(jù)和方法；正常公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)定額的分類分檔、定額管理的類檔劃分仍然不夠科學(xué)合理，現(xiàn)行支出標(biāo)準(zhǔn)定額的測算方法，在某種程度上不能準(zhǔn)確測定經(jīng)費(fèi)需求量，不能真實(shí)反映出各單位的實(shí)際支出情況，還存在單位之間、部門之間的財力分布失衡和苦樂不均問題。另外，人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)和專項經(jīng)費(fèi)的劃分與配置缺乏規(guī)范。在預(yù)算編制和執(zhí)行過程中，由于存在著職責(zé)不清、各項經(jīng)費(fèi)劃分不明確的現(xiàn)象，使得一些不合理且名目繁多的支出，由于其客觀存在而變得似乎合理了。（三）項目預(yù)算管理程序不規(guī)范，一次性預(yù)算資金安排過多。目前有不少專項資金項目并未經(jīng)過科學(xué)的可行性論證程序，如有些專項資金的分配，在年初采取打捆分配的辦法編制預(yù)算，為部門在年度執(zhí)行預(yù)算過程中留有很大的機(jī)動靈活性，某些專款預(yù)算的編制還不能真正落實(shí)到具體項目上。另外，一次性專項資金預(yù)算安排過多，所占比例偏高，一些項目不斷追加。其弊端是年度之間缺乏有機(jī)的聯(lián)系，尤其是與經(jīng)濟(jì)周期聯(lián)系不緊密，進(jìn)而影響對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的可預(yù)測性，不利于改善和加強(qiáng)財政宏觀調(diào)控。對下專項轉(zhuǎn)移支付資金數(shù)量較少，而且項目要求過于具體，市縣兩級財政部門對各類專項資金用于本級承擔(dān)的財政支出責(zé)任事項進(jìn)行調(diào)節(jié)的空間過小。（四）預(yù)算編制仍然部分延續(xù)基數(shù)加增長的舊模式。目前項目預(yù)算管理程序尚不規(guī)范。由于受多年支出基數(shù)的影響，各部門的支出預(yù)算基本上是在基數(shù)基礎(chǔ)上只能增加不能減少，舊的支出項目不減少，新的支出項目卻不斷增加，形成剛性支出的項目越來越多，難以在預(yù)算編制全局上使財政資金配置的整體效率得到提高。二、完善編制地方財政預(yù)算的基本思路在編審方法上，必須改變原來基數(shù)加增減因素后按支出分類切塊辦法，要突出支出重點(diǎn)和支出項目；在編審程序上，必須改變先切塊再落實(shí)具體項目的辦法，要先確定支出重點(diǎn)和重點(diǎn)支出項目，再根據(jù)項目切塊并調(diào)整細(xì)化。（一）橫向上要整合資金，優(yōu)化政府資源結(jié)構(gòu)。在橫向上，編制部門預(yù)算要實(shí)現(xiàn)同類事項資金集中管理，強(qiáng)化部門預(yù)算和綜合預(yù)算，發(fā)揮財政部門的宏觀管理作用，由多部門管理的同一類事項要盡量減少主管部門個數(shù)，壓縮專項數(shù)量，增加專項資金的相對規(guī)模，把有限的財力用于關(guān)鍵的公共項目，實(shí)現(xiàn)集中財力辦大事的目標(biāo)；整合地方政府資源主要是為了實(shí)現(xiàn)所有形態(tài)資源的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，這里的結(jié)構(gòu)優(yōu)化包涵不同類型地方政府資源的結(jié)構(gòu)優(yōu)化與同一類型資源內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化兩層內(nèi)容。地方政府資源的結(jié)構(gòu)優(yōu)化將提高地方政府的綜合調(diào)控能力，以便全方位地支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。整合地方政府資源還體現(xiàn)在地方政府財力資源的數(shù)量集中上，這里的數(shù)量集中也包含不同類型資源的合理轉(zhuǎn)化與同一類型資源內(nèi)部集中兩層內(nèi)容。這里的不同類型資源的合理轉(zhuǎn)化主要是流動性差的財力資源向流動性好的方向轉(zhuǎn)化，提高地方政府資源的可利用性。（二）縱向上要完善轉(zhuǎn)移支付，優(yōu)化政府間資源結(jié)構(gòu)。在縱向上，編制部門預(yù)算要按照財政支出責(zé)任劃分與轄區(qū)居民受益緊密銜接的原則，與基層密切的公共經(jīng)濟(jì)責(zé)任相應(yīng)的專項資金和工資性轉(zhuǎn)移支付資金要以規(guī)范的方式下放到縣鄉(xiāng)財政管理，以提高公共產(chǎn)品的配置效率。應(yīng)適當(dāng)加大一般轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和力度，減少對下級財政支出的政策干預(yù)和直接領(lǐng)導(dǎo)，緩解縣鄉(xiāng)財政困難，給基層政府更大的自主權(quán)，用于解決其他項目的缺口問題，更好地在財政體制中體現(xiàn)民主。同時增強(qiáng)一般轉(zhuǎn)移支付的測算和分配的科學(xué)性，以提高財政體制的整體性和綜合性。專項轉(zhuǎn)移支付，實(shí)際上是上級為了補(bǔ)償某些公共產(chǎn)品的正效益外溢性成本直接相關(guān)的事項，按照應(yīng)付事項的性質(zhì)可分為突發(fā)性專項轉(zhuǎn)移支付和經(jīng)常性轉(zhuǎn)移支付兩類。對于突發(fā)性專項轉(zhuǎn)移支付資金，應(yīng)主要由省級財政部門統(tǒng)一掌握，以保證應(yīng)對全省范圍內(nèi)的突發(fā)事件需要；而對于經(jīng)常性專項轉(zhuǎn)移支付資金，應(yīng)逐步減少專項轉(zhuǎn)移支付的類別和規(guī)模，并將其補(bǔ)助范圍相對集中到義務(wù)教育、社會保障、扶貧救災(zāi)、環(huán)境保護(hù)、公共交通等主要項目上，并建立規(guī)范的專項轉(zhuǎn)移支付方案，按照不同用途對專項轉(zhuǎn)移支付方案進(jìn)行分類設(shè)計，提高專項轉(zhuǎn)移支付的效益，并從制度上減少不規(guī)范爭取專項資金中存在的腐敗現(xiàn)象。地方政府還可以制定五年以上專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)則，對專項轉(zhuǎn)移支付資金的使用進(jìn)行長期指導(dǎo)和適當(dāng)調(diào)整。（三）規(guī)范劃分與配置人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)和專項資金。進(jìn)一步規(guī)范劃分與配置人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)和專項資金。一是對機(jī)關(guān)辦公設(shè)施的建設(shè)、維修、改造要制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合實(shí)際情況，在財力允許的范圍內(nèi)，對目前辦公樓內(nèi)有電梯、空調(diào)的部門要適當(dāng)提高公用經(jīng)費(fèi)的支出標(biāo)準(zhǔn)，以保障現(xiàn)有辦公條件的正常經(jīng)費(fèi)；二是根據(jù)部門的職責(zé)，結(jié)合地方財力情況，應(yīng)將公安換裝支出、槍支彈藥購置配備及管理、遣送支出、監(jiān)控陣地工作支出、護(hù)城河工作支出、宣教中心宣傳支出等內(nèi)容逐步納入年初預(yù)算。對財政補(bǔ)助的事業(yè)單位，要在界定各類事業(yè)單位性質(zhì)的基礎(chǔ)上，實(shí)行完整意義的綜合預(yù)算和零基預(yù)算。一是使“吃飯”和“辦事”經(jīng)費(fèi)徹底分開；二是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，將資金用于急需的項目，提高資金的使用效益；三是提高預(yù)算分配的科學(xué)性，解決各單位苦樂不均問題。（四）進(jìn)一步理順部門預(yù)算與功能預(yù)算的關(guān)系。協(xié)調(diào)部門預(yù)算與功能預(yù)算的關(guān)系，真正解決目前專項資金管理存在的使用分散等問題，按照集中財力辦大事原則，對部門管理的專項資金，按用途進(jìn)行整合。支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金的整合，要實(shí)現(xiàn)省級資金的相對集中管理，通過減少同類事項的主管部門個數(shù)與壓縮項目數(shù)量增加專項資金的平均規(guī)模，或通過現(xiàn)行各主管部門同類專項資金的整合，把有限的財力用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵項目，以實(shí)現(xiàn)集中財力辦大事的目標(biāo)。（五）規(guī)范項目預(yù)算管理程序，硬化預(yù)算約束。一是徹底拋棄基數(shù)加增長的舊管理模式，按照公平性、公開性、差別性、科學(xué)性