財(cái)政研究論文-積極財(cái)政政策理論思考與政策選擇.doc

財(cái)政研究論文-積極財(cái)政政策理論思考與政策選擇預(yù)算管理是國(guó)家預(yù)算編制及預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督全過(guò)程中各項(xiàng)制度、業(yè)務(wù)規(guī)范的總和，其內(nèi)容主要包括對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督三方面。在公共財(cái)政的框架下，預(yù)算管理的要求是：1預(yù)算管理的指導(dǎo)思想要體現(xiàn)公共性。我國(guó)要建立的公共財(cái)政是用來(lái)滿足公共需要的，這就要求作為財(cái)政主導(dǎo)環(huán)節(jié)的預(yù)算也要體現(xiàn)公共性，在預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督全過(guò)程中要以滿足公共需要作為出發(fā)點(diǎn)，并設(shè)計(jì)相關(guān)的制度安排保證公共性的實(shí)現(xiàn)。2從發(fā)達(dá)國(guó)家公共財(cái)政的經(jīng)濟(jì)看，預(yù)算編制要體現(xiàn)以下原則：（l）公開(kāi)性。指全部預(yù)算收支必須經(jīng)人代會(huì)（議會(huì)）審查批準(zhǔn)，并向社會(huì)公布，使之置于人民監(jiān)督之下。（2）完整性。指國(guó)家預(yù)算應(yīng)包括它的全部財(cái)政收支，不準(zhǔn)少列收支、造假賬、預(yù)算外另列預(yù)算。國(guó)家允許的預(yù)算外收支，也應(yīng)在預(yù)算中有所反映。（3）統(tǒng)一性。指國(guó)家預(yù)算是由中央級(jí)預(yù)算和地方總預(yù)算組成的。各級(jí)政府的財(cái)政收支都要列入各級(jí)預(yù)算中；下級(jí)預(yù)算都要包括在上級(jí)預(yù)算中；各級(jí)預(yù)算都要統(tǒng)一在國(guó)家預(yù)算中。（4）可靠性。指預(yù)算收支數(shù)字的依據(jù)必須可靠，計(jì)算正確不能假定，更不能任意編造。（5）年度性。指國(guó)家預(yù)算必須按年度編制，要列清全國(guó)的財(cái)政收支，不允許將不屬于本年度財(cái)政收支的內(nèi)容列入本年度的國(guó)家預(yù)算之中。（6）法律性。指編制的國(guó)家預(yù)算一旦經(jīng)過(guò)國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)之后，就具有法律效力，必須貫徹執(zhí)行。3在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，要建立相應(yīng)的配置、監(jiān)督、會(huì)計(jì)和報(bào)告系統(tǒng)對(duì)撥款、資金使用和預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行情況進(jìn)行管理，以保證預(yù)算任務(wù)的完成，防止預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中因政府官員的“內(nèi)部人控制”而導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行偏離公共需要的軌道。4按照公共財(cái)政的要求建立相應(yīng)的預(yù)算監(jiān)督制度加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的監(jiān)督，保證預(yù)算支出用于公共需要。按照公共財(cái)政的要求，結(jié)合我國(guó)預(yù)算管理中存在的問(wèn)題，我國(guó)的預(yù)算管理應(yīng)進(jìn)行如下改革：1明確預(yù)算管理的指導(dǎo)思想。按照公共財(cái)政的要求對(duì)我國(guó)的財(cái)政收支進(jìn)行全面檢討。在公共財(cái)政框架下，財(cái)政收入主要來(lái)自稅收，這就要求從理論上說(shuō)明政府為何要收這個(gè)稅、那個(gè)稅，收多少稅，收這些稅和公共需要的關(guān)系是什么？不能想怎么收就怎么收、想收多少就收多少。我國(guó)目前財(cái)政收入中除了稅以外，還有大量的收費(fèi)，這同樣要說(shuō)明收費(fèi)的理由是什么，在收稅以后，為何還要收費(fèi)？如果這些收費(fèi)是合理的，還要弄清楚這些收費(fèi)收入是進(jìn)預(yù)算內(nèi)由財(cái)政統(tǒng)一支配用于公共需要，還是進(jìn)預(yù)算外由各收費(fèi)單位支配用于單位需要。以訴訟費(fèi)為例，法院所提供的勞務(wù)屬于公共需要，其費(fèi)用理應(yīng)由國(guó)家財(cái)政安排。由于并非每個(gè)法人、自然人都要去法院打官司享受公共勞務(wù)，就是每個(gè)法人、自然人去打官司，每個(gè)法人和自然人打官司的數(shù)量也并非一樣，為公平起見(jiàn)，法院應(yīng)收訴訟費(fèi)。從理論上說(shuō)，這個(gè)訴訟費(fèi)應(yīng)歸國(guó)家所有，而不應(yīng)歸法院所有，這是因?yàn)閲?guó)家已經(jīng)支付了費(fèi)用購(gòu)買了法官的勞務(wù)；如果訴訟費(fèi)歸法院所有，這就如同一個(gè)老板雇傭了一個(gè)經(jīng)理，其經(jīng)理經(jīng)營(yíng)所賺取的收入歸經(jīng)理所有而不歸老板所有，恐怕天下沒(méi)有這樣的老板。2預(yù)算科目的改革。根據(jù)公共財(cái)政的要求，我們認(rèn)為應(yīng)對(duì)預(yù)算科目進(jìn)行如下改革：（l）改變僅按行政事業(yè)單位、機(jī)構(gòu)劃分的現(xiàn)狀，增加分類的標(biāo)準(zhǔn)。新的預(yù)算科目可按部門、功能和經(jīng)濟(jì)性質(zhì)三大標(biāo)準(zhǔn)分類。部門分類主要明確資金管理的責(zé)任者，解決“誰(shuí)”的問(wèn)題；功能分類主要反映政府支出的功能，明確“干什么”的問(wèn)題；經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類主要反映收入和支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，明確收入的具體來(lái)源和支出“如何使用”。尤其需要指出的是，這種分類將把預(yù)算內(nèi)收支、預(yù)算外收支和行政事業(yè)單位自收自支部分都納人政府收支分類范圍。這項(xiàng)改革是規(guī)范預(yù)算管理的基礎(chǔ)工作，它不僅為預(yù)算編制進(jìn)一步細(xì)化，推行零基預(yù)算、綜合財(cái)政預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付制度、政府采購(gòu)制度等一系列預(yù)算改革打下良好的基礎(chǔ)，而且也會(huì)為強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督、有效實(shí)施宏觀調(diào)控創(chuàng)造有利條件。更為重要的是，按部門、功能和經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類并向社會(huì)公布后，預(yù)算的透明度和公開(kāi)性將大大提高，可大大避免以權(quán)謀私，保證預(yù)算符合公共需要；同時(shí)也迫使有關(guān)部門提高預(yù)算編制的水平和質(zhì)量。（2）細(xì)化預(yù)算科目。在大的分類下，盡可能分設(shè)若干款、項(xiàng)、目級(jí)科目，使人們知道錢是從哪里來(lái)的，支出是誰(shuí)花的、花錢干什么的以及錢是怎么花的，從而有利于人代會(huì)和人民群眾的監(jiān)督，增加預(yù)算的透明度和公開(kāi)性。3推行科學(xué)的預(yù)算編制方法。在收入方面，運(yùn)用“標(biāo)準(zhǔn)收人測(cè)算法”編制收入預(yù)算，即根據(jù)歷史資料分析測(cè)算各項(xiàng)收人與相關(guān)經(jīng)濟(jì)變量之間的比例，作為測(cè)算該項(xiàng)收入的參考標(biāo)準(zhǔn)，充分考慮相關(guān)因素對(duì)收入的影響，制定收入預(yù)算。在支出方面，實(shí)行徹底的零基預(yù)算，推行績(jī)效預(yù)算。所謂零基預(yù)算，是指在預(yù)算編制時(shí)一切從零開(kāi)始，對(duì)原有各項(xiàng)開(kāi)支按公共財(cái)政的要求進(jìn)行重新審核，而不僅僅是修改上年預(yù)算或?qū)彶樾略霾糠?。要推行零基預(yù)算，必須做好以下各項(xiàng)工作：第一，按照事權(quán)明確劃分各級(jí)財(cái)政的支出范圍，改進(jìn)對(duì)預(yù)算外資金的管理辦法，建立實(shí)行零基預(yù)算所需的數(shù)據(jù)資料體系。第二，認(rèn)真進(jìn)行調(diào)查研究，弄清各預(yù)算單位實(shí)際使用和應(yīng)使用的人員和資產(chǎn)。第三，區(qū)別不同單位情況制定不同的經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)確行政事業(yè)單位正常經(jīng)費(fèi)定額。零基預(yù)算在確定支出方面雖然比較公平，但它不能保證預(yù)算資金的使用效益，為克服這一缺陷，應(yīng)引入西方國(guó)家普遍采用的績(jī)效預(yù)算方法。所謂績(jī)效預(yù)算，是要闡述和明確預(yù)算撥款所要達(dá)到的目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)而設(shè)定的計(jì)劃要花多少錢，以及用哪些量化指標(biāo)來(lái)衡量其在實(shí)施過(guò)程中取得的成績(jī)和完成工作的情況。績(jī)效預(yù)算是一種以追求效益為目標(biāo)的公共支出預(yù)算模式，要實(shí)行績(jī)效預(yù)算，必須對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行成本一效益分析，為此必須借鑒西方國(guó)家的做法建立起符合我國(guó)國(guó)情的成本一效益分析方法。4推行部門預(yù)算。所謂部門預(yù)算，是由各部門編制，財(cái)政部門審核，經(jīng)政府同意后報(bào)人代會(huì)（或議會(huì)）審議通過(guò)的、全面反映部門所有收入和支出的預(yù)算。從我國(guó)的實(shí)際情況看，部門預(yù)算是一個(gè)綜合預(yù)算，既包括主管部門的預(yù)算，