財政研究論文-深化政府采購制度改革研究.doc

財政研究論文-深化政府采購制度改革研究摘要我國政府采購法已經(jīng)頒布實施兩年多，政府采購制度也在探索中走過了9個年頭，雖然取得了明顯的成效，積累了豐富的經(jīng)驗，但目前我國的政府采購制度依舊存在很多問題，需要進(jìn)一步深化改革。本文著重探討了政府采購機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、不規(guī)范、采購效率不高、無法應(yīng)對加入WTO后面對的國際采購的挑戰(zhàn)，以及無法適應(yīng)穩(wěn)健財政政策的實施等四個方面的問題，并針對這四個主要問題提出了進(jìn)一步深化政府采購制度改革的建議。關(guān)鍵詞政府采購；政府采購效率；穩(wěn)健財政政策一、政府采購制度運行現(xiàn)狀我國從1996年開始政府采購工作試點，到現(xiàn)在已經(jīng)經(jīng)歷了9個年頭，經(jīng)過不斷的實踐和探索，我國政府采購工作取得了明顯的成效。首先是采購的規(guī)模范圍不斷擴(kuò)大。全國政府采購規(guī)模從1999年的130億元擴(kuò)大到2003年的1659億元，采購規(guī)模分別占當(dāng)年財政支出和GDP的6.7%和1.4%，2004年1-9月政府采購規(guī)模已經(jīng)達(dá)到1300億元，發(fā)展速度迅猛。在范圍上，政府采購項目從貨物逐步拓展到工程、服務(wù)。2003年工程和服務(wù)項目采購規(guī)模分別為658.3億元和103.8億元，占全國政府采購規(guī)模的比重分別為39.3%和6.3%，分別比上年增長115%和34.3%.其次是政府采購效益明顯。一方面政府采購大幅提高財政資金的使用效率，每年采購資金節(jié)約率都在10%以上，另一方面政府采購取得了明顯的社會效益，依法采購的思想觀念和工作作風(fēng)正在形成；具體操作日益規(guī)范，隨意干預(yù)政府采購活動的行為逐步減少，在一定程度上遏制了違規(guī)違紀(jì)行為的發(fā)生，促進(jìn)了廉政建設(shè)。第三，政府采購制度建設(shè)逐步完善。以2003年實施政府采購法為標(biāo)志，我國的政府采購工作逐步實現(xiàn)法制化，陸續(xù)頒布了政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法、政府采購信息公告管理辦法等。全國大部分地區(qū)都根據(jù)政府采購法的規(guī)定制定了本地區(qū)政府采購管理實施辦法。第四，政府采購機(jī)構(gòu)設(shè)置更為合理。政府采購“采管分離”工作取得明顯成效，逐步實現(xiàn)管理職能與操作職能分離，形成既相互制約又相互協(xié)調(diào)的監(jiān)管工作機(jī)制。政府采購管理機(jī)構(gòu)與采購人以及集中采購機(jī)構(gòu)三者之間的工作職責(zé)日趨合理。最后，政府采購規(guī)范化管理工作取得新的成效。隨著政府采購法的頒布實施，政府采購信息披露、操作規(guī)程、監(jiān)督檢查、專家評審等均有了較為明確的規(guī)定，在具體操作過程中，規(guī)范化程度不斷提高，“公開、公正、公平”的原則逐步貫徹。二、政府采購制度運行中存在的主要問題幾年來政府采購制度產(chǎn)生了很好的效果，但還存在很多問題，需要在實踐和發(fā)展中不斷完善。具體而言，目前我國政府采購制度主要存在以下問題：（一）政府采購機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范、不科學(xué)統(tǒng)一、有效、規(guī)范的政府采購管理機(jī)構(gòu)是實行政府采購的有力保證。但我國還沒有形成統(tǒng)一的政府采購組織管理模式，政府采購機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、體制沒有一個明確的規(guī)定。首先是政府采購機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范。目前，財政部是我國政府采購的主管機(jī)構(gòu)，中央以下政府采購主管機(jī)構(gòu)是各級財政部門，負(fù)責(zé)政府采購的管理和監(jiān)督工作，政府采購機(jī)關(guān)是政府采購的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)各項政府采購活動的組織與實施。但是由于各地情況不同，又沒有全國性的統(tǒng)一規(guī)范設(shè)立政府采購機(jī)構(gòu)的相應(yīng)規(guī)定，導(dǎo)致各地負(fù)責(zé)政府采購的具體機(jī)構(gòu)差異很大。稱謂上，各地設(shè)立的政府采購機(jī)構(gòu)極不規(guī)范，“政府采購辦公室”、“政府采購（服務(wù)）中心”等五花八門；編制上，有的是參照公務(wù)員管理的行政性事業(yè)單位，有的是參照全額撥款的事業(yè)單位，還有的是參照自收自支的事業(yè)單位；管理機(jī)構(gòu)有的是單設(shè)在財政部門的一個獨立的職能部門，有的是與財政部門內(nèi)部的行財部門合署辦公，有的同控購合并，有的掛靠預(yù)算科、股，這些定位與歸屬的區(qū)別導(dǎo)致政府采購機(jī)構(gòu)的具體職能、任務(wù)相差很大。其次是“采管分離”不規(guī)范、不徹底。雖然2004年各地大力推進(jìn)“采管分離”工作，但由于沒有較為規(guī)范的模式，具體執(zhí)行依然比較混亂。管理機(jī)關(guān)定位為財政部門，但執(zhí)行機(jī)構(gòu)有的剝離到政府部門，有的實行政府采購管理委員會，下設(shè)政府采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)，有的仍由財政部門代管等等。政府采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)級別與內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置無統(tǒng)一的定位，有的設(shè)為副廳級單位，有的設(shè)為縣處級單位，內(nèi)部因職能不同機(jī)構(gòu)設(shè)置差異很大。目前“采管分離”主要還是局限在中央和省級層面，作為政府采購重要一環(huán)的市縣層面，采管不分的現(xiàn)象依舊存在。再次是政府采購機(jī)構(gòu)間職責(zé)劃分不清，協(xié)調(diào)機(jī)制欠缺。根據(jù)政府采購法管理職能與執(zhí)行職能分離的原則，實行管理、采購、支付三分離。但政府采購法對政府采購所涉及的采購方、管理機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和支付機(jī)構(gòu)的職責(zé)僅僅做出概念上的界定，導(dǎo)致各個主體間責(zé)、權(quán)、利不明，互相扯皮，串位、缺位、越位現(xiàn)象并存，給政府采購工作帶來許多摩擦。政府采購機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范、制度不統(tǒng)一、管理方法不一致、職能劃分不清晰，造成社會和有關(guān)單位對政府采購實踐、認(rèn)識上的混亂，以及各個地區(qū)之間形成較大的政府采購制度障礙，致使下級機(jī)構(gòu)得不到上級機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)上的具體指導(dǎo)和約束，各級政府采購機(jī)構(gòu)之間不存在轉(zhuǎn)移支付業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)開展的方式和內(nèi)容也不盡相同，基本上是各自為營、各行其是。這嚴(yán)重影響了我國政府采購協(xié)調(diào)的管理體制的建立和運行機(jī)制的順暢，影響政府采購工作的推動，降低了政府采購的效率。（二）政府采購依舊存在采購效率不高的問題政府采購效率往往用資金節(jié)約率來衡量，但由于資金節(jié)約率所體現(xiàn)的資金效率僅僅是政府采購效率的一個方面，資金節(jié)約率高并不能說明我國政府采購的整體效率達(dá)到較高的水平。相反，如果從規(guī)模效率、市場效率、行政效率、技術(shù)效率等方面綜合評價，我國政府采購效率亟待改善仍是不爭的事實。首先，政府采購規(guī)模效率低下。一方面，我國政府采購整體規(guī)模偏小，嚴(yán)重影響政府采購效率。西方國家每年的政府采購支出相當(dāng)于GDP的10%-20%和財政支出的30%.而我國2003年的政府采購規(guī)模僅占GDP的1.4%和財政支出的6.7%左右，與國際一般水平還相差甚遠(yuǎn)。另一方面，單次采購規(guī)模偏小。由于政府采購的地區(qū)分割和行業(yè)分割，各地往往各自為政，地區(qū)之間缺乏必要的聯(lián)系和整合，致使不少地區(qū)在同一時段內(nèi)進(jìn)行同樣項目的采購，采購批量小，相應(yīng)的單位采購金額的成本大幅增加，沒有充分發(fā)揮集中采購的規(guī)模效益，一定程度上造成了政府采購資源的浪費，同時也增加了供應(yīng)商不必要的工作量和開支。其次，市場效率難以實現(xiàn)。市場效率實現(xiàn)的前提是政府采購建立在統(tǒng)一高效的全國性市場的基礎(chǔ)上。但我國各地區(qū)和行業(yè)之間在政府采購執(zhí)行中往往首要考慮自身的既得利益，人為進(jìn)行地區(qū)封鎖和行業(yè)限制，導(dǎo)致全國性政府采購市場難以形成，阻礙政府采購市場效率的實現(xiàn)。市場的分割一方面體現(xiàn)在各地政府采購信息發(fā)布的地域性，很多地方的采購信息僅僅在當(dāng)?shù)孛襟w發(fā)布，供應(yīng)商獲取信息的渠道極少，成本很高，造成本地企業(yè)在信息獲取方面的競爭優(yōu)勢；另一方面也體現(xiàn)在供應(yīng)商評判標(biāo)準(zhǔn)的不一致，很多地方針對本地企業(yè)的優(yōu)勢確定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，有些地方甚至依照本地特定企業(yè)的產(chǎn)品規(guī)格設(shè)立招標(biāo)文件。這些限制都導(dǎo)致競爭的缺失，使政府采購效率賴以生存的土壤受到侵蝕。再次，行政效率低下。目前我國政府采購的行政效率依舊受到多方面因素的影響。一是在政府采購程序和審批環(huán)節(jié)上的繁瑣和復(fù)雜導(dǎo)致采購效率低下。二是政府采購執(zhí)行過程尚不規(guī)范。政府采購預(yù)算計劃性差，采購預(yù)算編制滯后，采購的組織實施過程中采購的時間、資金、規(guī)格等均存在較大隨意性，且編制不夠詳細(xì)，采購項目的具體規(guī)格、型號等的配置參數(shù)均不出現(xiàn)。政府采購信息的發(fā)布也很不規(guī)范。信息不對稱導(dǎo)致政府采購工作難以順暢運行，其間交易成本居高不下限制效率的提高。政府采購的監(jiān)督檢查也存在缺失。目前并未有一套針對政府采購的監(jiān)督檢查指標(biāo)體系。財政、監(jiān)察、審計等部門在具體操作中，由于采購程序或技術(shù)等方面的客觀條件限制，很難有效監(jiān)督采購。三是人員素質(zhì)整體水平不高。我國現(xiàn)有的政府采購人員多來自于原財政部門，這部分人對市場并不是很熟悉；同時，政府采購人員缺乏經(jīng)常性專業(yè)培訓(xùn)，不適應(yīng)采購工作的發(fā)展要求。評審專家?guī)斓膶＜乙埠茈y適應(yīng)政府采購的需求。