財(cái)政研究論文-新形勢下基層國庫監(jiān)管工作面臨的挑戰(zhàn)及應(yīng)對策略.docVIP

財(cái)政研究論文-新形勢下基層國庫監(jiān)管工作面臨的挑戰(zhàn)及應(yīng)對策略摘要:針對基層國庫如何在改進(jìn)金融服務(wù)水平提高國庫資金運(yùn)用效率的同時(shí)，提高國庫監(jiān)管工作效率，本文聯(lián)系目前國庫監(jiān)管工作所處的法律政策等環(huán)境，提出了相應(yīng)的見解和主張。關(guān)鍵詞:國庫業(yè)務(wù)；監(jiān)管職能；國庫監(jiān)管一新形勢下國庫監(jiān)管工作內(nèi)涵和外延均發(fā)生明顯變化國庫監(jiān)管是指中國人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)在依法經(jīng)理國庫執(zhí)行預(yù)算收支任務(wù)的過程中，依據(jù)有關(guān)規(guī)章制度對國庫資金核算和使用的全過程實(shí)施的監(jiān)督和管理行為。包括對財(cái)政預(yù)算單位征收機(jī)關(guān)國庫經(jīng)收處等部門在執(zhí)行預(yù)算收支任務(wù)中涉及國庫工作以及與其緊密相關(guān)的其他業(yè)務(wù)進(jìn)行的監(jiān)督；對國庫業(yè)務(wù)代理機(jī)構(gòu)辦理國庫業(yè)務(wù)的合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督；對轄內(nèi)國庫業(yè)務(wù)辦理的合規(guī)性進(jìn)行管理，對國庫資金風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范控制等等。國庫監(jiān)管大體可劃分為內(nèi)部監(jiān)管和外部監(jiān)管。內(nèi)部監(jiān)管主要指對國庫內(nèi)部執(zhí)行制度情況的監(jiān)督檢查；外部監(jiān)管主要是對財(cái)政機(jī)關(guān)征收機(jī)關(guān)國庫經(jīng)收處代理國庫集中支付業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行等部門執(zhí)行國家預(yù)算收支有關(guān)規(guī)定的監(jiān)督管理。會計(jì)核算是國庫管理工作的基礎(chǔ)。因此，按照預(yù)算資金的時(shí)間流程，可以確定國庫監(jiān)管范圍的上限和下限，國庫監(jiān)管工作范圍是預(yù)算資金收支整個(gè)過程中與國庫工作密切相關(guān)的包含于國庫監(jiān)管工作上下限在內(nèi)的全部工作。國庫監(jiān)管范圍上限:依據(jù)中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例國家金庫條例和中華人民共和國國庫條例實(shí)施細(xì)則規(guī)定，國庫監(jiān)管應(yīng)該從經(jīng)征收機(jī)關(guān)確認(rèn)的預(yù)算收入資金從付款人賬戶劃出之時(shí)開始，此為國庫監(jiān)管范圍的上限。國庫監(jiān)管范圍下限:按照預(yù)算法實(shí)施條例第四十三條第五十七條和第六十二條之規(guī)定國庫監(jiān)管范圍的下限，就是按地方預(yù)算根據(jù)財(cái)政部門開據(jù)的庫款支撥憑證將預(yù)算資金撥給指定的用款單位。用款單位若不按預(yù)算合理使用資金，則主要由財(cái)政主管部門負(fù)責(zé)管理。二當(dāng)前基層國庫監(jiān)管工作面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)(一)國庫監(jiān)管法規(guī)制度相對滯后，不利于監(jiān)管工作的有效開展一是國庫監(jiān)管工作的上位法規(guī)定不夠詳細(xì)，指導(dǎo)性不強(qiáng)。中華人民共和國預(yù)算法和中國人民銀行法等相關(guān)法律，對國庫工作規(guī)定的相關(guān)條文比較原則籠統(tǒng)，均未對國庫監(jiān)管工作做出明確詳盡的具體規(guī)定和要求，可操作性不強(qiáng)，對實(shí)際監(jiān)管工作開展發(fā)揮的參照借鑒作用不大。二是國家金庫條例及其實(shí)施細(xì)則雖然對國庫的基本職責(zé)和權(quán)限作出相關(guān)規(guī)定，但由于其制定于1985年，當(dāng)時(shí)的一些相關(guān)規(guī)定與當(dāng)前實(shí)際情況不相吻合，有的甚至明顯過時(shí)，很難適應(yīng)國庫監(jiān)管新形勢的需要。三是國庫部門出臺的制度規(guī)章法律層次低，且不夠系統(tǒng)，外部監(jiān)督監(jiān)管約束效力有限。當(dāng)前國庫監(jiān)管的工作部署主要出自人民銀行系統(tǒng)內(nèi)部，相關(guān)制度規(guī)定也僅限定在對國庫內(nèi)控制度建設(shè)國庫業(yè)務(wù)處理風(fēng)險(xiǎn)要害環(huán)節(jié)各個(gè)崗位工作人員履行職責(zé)情況等國庫內(nèi)部監(jiān)管范圍內(nèi)。國庫人員在對外監(jiān)管工作方面縮手縮腳，甚至退化到了“柜面監(jiān)督”的微小領(lǐng)域，形成國庫內(nèi)部監(jiān)管日漸嚴(yán)格外部監(jiān)管依舊乏力的尷尬狀態(tài)。(二)對國庫業(yè)務(wù)代理機(jī)構(gòu)約束激勵(lì)機(jī)制不健全，增大日常監(jiān)管難度隨著地方行政區(qū)劃的變更和人民銀行分支機(jī)構(gòu)整合力度的加大，基層國庫代理業(yè)務(wù)不可避免，但由于相關(guān)管理機(jī)制沒有得到相應(yīng)完善，對國庫代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管相對薄弱。在管理權(quán)限方面，預(yù)算法實(shí)施條例第四十條明確規(guī)定:未設(shè)中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)的地區(qū)，由上級中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)商有關(guān)的地方政府財(cái)政部門后，委托有關(guān)銀行辦理。依此規(guī)定地方財(cái)政部門在決定國庫業(yè)務(wù)代理機(jī)構(gòu)方面享有重要的協(xié)調(diào)督導(dǎo)職責(zé)，但由于人民銀行和地方財(cái)政部門分屬不同行政序列，加之相當(dāng)部分地方政府認(rèn)為國庫分支機(jī)構(gòu)的設(shè)置是人民銀行自己的事，機(jī)構(gòu)存撤和日常管理完全依賴人民銀行，互相協(xié)調(diào)共同管理的工作變成在人民銀行國庫部門內(nèi)部唱“獨(dú)角戲”，工作的有效開展受到一定程度限制。經(jīng)費(fèi)撥付方面，按照國家相關(guān)制度規(guī)定:國庫代理支庫的代辦業(yè)務(wù)費(fèi)，按受理各種原始憑證的筆數(shù)，以適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)付，具體計(jì)付標(biāo)準(zhǔn)和撥付辦法由上一級人民銀行與當(dāng)?shù)刎?cái)政部門商定后，由當(dāng)?shù)刎?cái)政撥付至人民銀行，再由人民銀行撥付至代理行。這就決定了在支付代理支庫的代辦業(yè)務(wù)費(fèi)方面地方財(cái)政部門應(yīng)履行義不容辭的付費(fèi)職責(zé)。然而，由于缺乏操作性好約束力強(qiáng)的相關(guān)制度規(guī)定，加之部分基層政府財(cái)政資金相對緊張，代理機(jī)構(gòu)代辦業(yè)務(wù)費(fèi)撥付不及時(shí)甚至拒絕履行付費(fèi)義務(wù)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，大大影響代理機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)開展的積極性。(三)國庫監(jiān)管形勢日益復(fù)雜，面臨的挑戰(zhàn)更多一是國庫業(yè)務(wù)范圍不斷擴(kuò)大，涉及面更廣。目前國庫業(yè)務(wù)涉及到財(cái)政國稅地稅海關(guān)國土資源環(huán)保財(cái)監(jiān)辦社保商業(yè)銀行等多個(gè)部門，國庫監(jiān)管范圍隨之大大延伸，地方財(cái)政的國庫單一賬戶業(yè)務(wù)國稅部門的出口退增值稅業(yè)務(wù)財(cái)監(jiān)部門的一般增值稅退稅業(yè)務(wù)地方財(cái)政納入預(yù)算管理的非稅收入業(yè)務(wù)地方環(huán)保部門的排污費(fèi)征繳業(yè)務(wù)國土資源部門的土地出讓金和新增建設(shè)用地審批業(yè)務(wù)等等，都是政策性強(qiáng)牽扯面廣的業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)處理稍有不慎，就會給國庫工作質(zhì)量帶來負(fù)面影響。二是國庫政策性資金受到商業(yè)性侵占的可能性更大。隨著商業(yè)化經(jīng)營意識的增強(qiáng)，國庫經(jīng)收處受利益驅(qū)使，延壓稅款結(jié)算資金，以適當(dāng)方式增加預(yù)算資金結(jié)算周期的傾向更加明顯，截留甚至挪用資金現(xiàn)象屢禁不止，國庫結(jié)算秩序不能得到很好維護(hù)。其他如地方財(cái)政以“往來款”方式將大量財(cái)政存款從國庫劃至在商業(yè)銀行開戶的財(cái)政集中收付中心，形成客觀存在的“第二國庫”，已經(jīng)納入預(yù)算管理的非稅收入被大量人為滯留在各家商業(yè)銀行機(jī)關(guān)團(tuán)體存款賬戶不能及時(shí)入庫等行為，大大削弱了人民銀行經(jīng)理國庫的預(yù)期效果。(四)監(jiān)管主體間溝通協(xié)調(diào)不夠，監(jiān)管效率大打折扣在現(xiàn)行管理體制下，對國庫財(cái)政性資金征收報(bào)解使用的合法合規(guī)性進(jìn)行審核監(jiān)管，國庫財(cái)政征收機(jī)關(guān)銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)均有一定監(jiān)督管理權(quán)力，不同環(huán)節(jié)有不同的管理部門。實(shí)際工作中，地方財(cái)政部門的工作重心更加側(cè)重于督促各征收機(jī)關(guān)完成預(yù)算收入入庫進(jìn)度，側(cè)重于預(yù)算單位按預(yù)算使用資金，至于預(yù)算收入資金在入庫過程，以及國庫資金在地方財(cái)政存款賬戶上滯留情況，則很少問津；征收機(jī)關(guān)重納稅申報(bào)，輕稅款繳納。財(cái)政部門征收機(jī)關(guān)國庫部門各管一段，互不相干，職責(zé)權(quán)限的劃分不盡明晰，客觀上造成了各部門都應(yīng)對國庫資金進(jìn)行監(jiān)管，但又都不能徹底實(shí)施監(jiān)管的“可管可不管”的不正常局面，重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管真空現(xiàn)象并存，職責(zé)既存在交叉又有斷檔。各部門間缺乏政策溝通意識，加之尚未健全穩(wěn)定的定期信息交流溝通機(jī)制，相互之間對其他部門政策規(guī)定知之甚少，監(jiān)管合力難以有效發(fā)揮。(五)現(xiàn)有國庫人員素質(zhì)偏低，難以適應(yīng)監(jiān)管工作的需要從人員數(shù)量方面看，目前在一個(gè)地級市中心支庫管轄范圍內(nèi)，國庫經(jīng)收處一般超百個(gè)，多則數(shù)百個(gè)，而基層國庫人員定編一般只有10多人，完成日常核算報(bào)解任務(wù)尚十分緊張，更無法對屬地國庫資金合法合規(guī)情況實(shí)施有效監(jiān)督管理。從人員素質(zhì)情況看，當(dāng)前國庫工作對內(nèi)部控制資金安全和風(fēng)險(xiǎn)防范的要求更高，懂金融懂財(cái)政懂稅務(wù)懂核算懂調(diào)研懂監(jiān)管幾乎成了國庫工作人員必備的基本素質(zhì)，然而，當(dāng)前從國庫干部隊(duì)伍遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到上述要求，國庫業(yè)務(wù)量成倍增長，使多數(shù)國庫人員整日忙于日常核算業(yè)務(wù)工作，參加脫產(chǎn)學(xué)習(xí)培訓(xùn)的機(jī)會極少，人員素質(zhì)與業(yè)務(wù)形勢發(fā)展要求相比差距較大，國庫外部監(jiān)管工作尤顯乏力。三提高國庫監(jiān)管工作效率的政策建議(一)規(guī)范立法建議結(jié)合國庫工作的發(fā)展?fàn)顩r，對預(yù)算法預(yù)算法實(shí)施條例國家金庫條例條例實(shí)施細(xì)則等法規(guī)關(guān)于國庫監(jiān)管工作的內(nèi)容進(jìn)行重新定位和完善，站在不斷提升整個(gè)預(yù)算執(zhí)行效果的高度，充實(shí)豐富各預(yù)算執(zhí)行部門在配合國庫部門業(yè)務(wù)開展中的職責(zé)作用，有效提高國庫的外部監(jiān)管工作效率。合理確定各預(yù)算執(zhí)行部門和商業(yè)銀行在預(yù)算資金收納報(bào)解入庫支撥等各個(gè)環(huán)節(jié)中應(yīng)負(fù)的主要責(zé)任，明確