財政研究論文-我國公共財政管理探析.doc

財政研究論文-我國公共財政管理探析摘要公共財政是以國家為主體，通過政府的收支活動，集中一部分社會資源，用于履行政府職能和滿足社會公共需要的經(jīng)濟活動。它具有公共性、調(diào)控性、非盈利性及法治性等特征。建立健全公共財政框架，既是建立社會主義市場經(jīng)濟體制的客觀要求，又是轉(zhuǎn)變財政職能的內(nèi)在需要，也是今后一個時期我國財政改革與發(fā)展的目標取向。關(guān)鍵詞公共財政、公平、效率、公共財政管理公共財政是建立在市場經(jīng)濟基礎(chǔ)之上，并與市場經(jīng)濟體制的要求相適應(yīng)的一種財政類型。它是指在市場經(jīng)濟條件下，由政府提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的分配活動或分配關(guān)系的政府收支模式或財政運行機制模式，以彌補市場失效，滿足社會公共需要為目的。綜合考慮當代西方市場經(jīng)濟的成熟經(jīng)驗和我國的經(jīng)濟實踐，建立健全公共財政框架，是建立社會主義市場經(jīng)濟體制的客觀要求，也是轉(zhuǎn)變財政職能的內(nèi)在需要，是今后一個時期我國改革與發(fā)展的目標取向。自1998年底全國財政工作會議第一次提出了建設(shè)公共財政的要求以來，黨的十五屆五中全會明確將建立公共財政初步框架作為“十五”時期財政改革的重要目標，黨的十六屆三中全會又進一步提出了健全公共財政體制的改革目標。一、公共財政的特征一般而言，公共財政具有公共性、非盈利性、調(diào)控性和法治性等特征。1.公共性。從公共財政的分配主體上看，政府作為分配主體，使得公共財政與其他類型的財政一樣，都是政府的分配行為，進行的都是財政分配活動。然而，公共財政又不同于自然經(jīng)濟時期的家計財政，也不同于計劃經(jīng)濟體制下的生產(chǎn)建設(shè)財政，它是僅以政權(quán)組織身份、而不是處于或兼有生產(chǎn)資料所有者身份的政府分配行為。公共財政把滿足社會公共需要作為組織國家財政活動的主要目標或基本出發(fā)點。這個基本出發(fā)點是現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下財政運行的基本取向，也是國家財政活動應(yīng)遵循的基本邊界或指導(dǎo)性原則。從財政收入的來源上看，市場經(jīng)濟條件下的財政收入主要來源于社會經(jīng)濟生活中各市場主體、法人實體和城鄉(xiāng)居民依法繳納的各種稅賦，它比計劃經(jīng)濟體制下的財政收入來源主體國有企業(yè)的利潤上繳，具有更大的廣泛性和公共性。財政收入的公共性也就決定了財政支出安排主要集中于社會公共需要和公共性支出方面。而公共性的具體化則體現(xiàn)了財政服務(wù)職能對社會全體成員整體覆蓋的公共性：體現(xiàn)了財稅調(diào)節(jié)分配的公平性；體現(xiàn)了社會全體成員監(jiān)督透明的公開性。2.調(diào)控性。在市場經(jīng)濟條件下，雖然市場機制能夠較好地發(fā)揮其基礎(chǔ)性資源配置作用，但還是會出現(xiàn)表現(xiàn)為自然壟斷、風(fēng)險與不確定性、社會分配不公和宏觀經(jīng)濟失衡等市場失效的現(xiàn)象。此時就只能依靠市場之外的力量，依靠公共活動，特別是依靠政府力量的介入，才能糾正市場失效狀態(tài)。彌補市場失效也就成為了公共財政的一個重要特征。而公共財政通過其資源配置職能的行使，為政府提供公共物品、財力等支出分配，引導(dǎo)各種資源的合理流向，彌補市場經(jīng)濟的缺陷，最終實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的合理布局和經(jīng)濟效率的提高。3.非盈利性。公共財政應(yīng)追求公共利益的極大化，通過滿足社會公共需要的活動，為市場的有序運轉(zhuǎn)提供必要的制度保證和物質(zhì)基礎(chǔ)。財政支出的安排，要始終以滿足社會公共需要為宗旨，政府的財政收支行為，不應(yīng)也不能帶有盈利色彩。公共財政彌補市場失靈時追求的不能是市場收益，而只能是以社會的共同利益為目標，從而決定了公共財政進行的只能是非盈利性活動。只有當市場和資本依靠自身的力量，從根本上否定了政府追逐市場盈利的可能性時，政府職能才能從根本上轉(zhuǎn)變，政府官員就只能通過為市場提供公共產(chǎn)品來實現(xiàn)自己的存在與價值，只能以滿足社會公共需要為目的來衡量其政績。4.法治性。公共財政以提供公共產(chǎn)品滿足社會公共需要為目的，政府是公共財政的分配主體，作為政權(quán)組織者，本身不具備創(chuàng)造物質(zhì)財富的能力，因此，需憑借政治權(quán)力經(jīng)由非市場性的渠道進行分配，這便要求并決定了公共財政收支行為的規(guī)范性和法制化。無論哪一種形式的公共收入，都必須先立法征收；無論哪一種項目的公共支出，都必須依據(jù)既有的制度安排，不允許有不受監(jiān)督、游離于公共預(yù)算之外的公共收支，從這一點上看，由國家職能和政府事權(quán)所決定的財政行為和財政活動也就具有了法治性。綜上所述，公共財政是以國家為主體，通過政府的收支活動，集中一部分社會資源，用于履行政府職能和滿足社會公共需要的經(jīng)濟活動，具有公共性、調(diào)控性、非營利性和法治性等特征。但是公共財政并沒有一種固定的模式，它是由市場經(jīng)濟的類型、所處歷史文化背景以及經(jīng)濟發(fā)展階段決定的。中國的市場經(jīng)濟并非西方國家那樣是逐步發(fā)展起來的，而是脫胎于計劃經(jīng)濟，需要政府來培育、引導(dǎo)和組織市場、維護市場，因而中國的市場化改革也是以政府為主導(dǎo)推行的。相應(yīng)地，中國公共財政目標模式是構(gòu)建在政府主導(dǎo)型市場經(jīng)濟基礎(chǔ)之上的。二、目前我國公共財政存在的問題借鑒西方公共財政實踐，分析中國財政運行狀況，我們能夠發(fā)現(xiàn)中國轉(zhuǎn)軌時期的公共財政體系還存在兩方面主要問題：1.財政職能定位不清，相對于市場經(jīng)濟“公共性”的要求而言，“缺位”與“越位”并存。公共財政本身即意味著應(yīng)著眼于滿足社會公共需要，義務(wù)教育、社會保障和公共設(shè)施幾乎都是政府公共財政必須重點投入的領(lǐng)域；凡是市場機制能夠有效解決的，政府就不應(yīng)介入，任何超越“公共性”范圍而介入經(jīng)營性、競爭性的活動都是對市場有效競爭的損害。但一些本該由市場調(diào)節(jié)、自我發(fā)展的競爭性和經(jīng)營性領(lǐng)域，財政沒有及時退出；而本應(yīng)由財政供給的義務(wù)教育、社會保障、公共設(shè)施建設(shè)等項目又得不到充足的資金保證，這就導(dǎo)致財政職能不清，“缺位”與“越位”現(xiàn)象同時存在。2.財政運行過程缺乏嚴格的程序約束，對財政的監(jiān)督力度不足。對財政進行監(jiān)督的關(guān)鍵在于制度的透明、明確和健全。如果制度本身有問題，那么監(jiān)督就缺乏依據(jù)。我國財政監(jiān)督在制度安排和制度環(huán)境方面都存在一定缺陷。雖然近年來我國財政監(jiān)督的力度有所增強，在預(yù)算執(zhí)行情況檢查、“小金庫”清理、預(yù)算外資金收支清查、“收支兩條線”檢查等方面做了大量卓有成效的工作，但財政監(jiān)督的廣度和深度仍然不夠，其覆蓋范圍仍不能適應(yīng)公共財政發(fā)展形勢的要求。監(jiān)督的方式方法也相對單一，從監(jiān)督環(huán)節(jié)上看，表現(xiàn)為集中性和非連續(xù)性的事后檢查多，事前、事中監(jiān)督少；從監(jiān)督內(nèi)容看，表現(xiàn)為對公共收入檢查多，對公共支出監(jiān)督少；對某一事項檢查多，全方位跟蹤監(jiān)督少。重復(fù)投資、損失浪費、資金使用效益不高的現(xiàn)象一直較為嚴重。同時，由于財政監(jiān)督往往偏重于事后監(jiān)督，使很多違法違紀問題都在既成事實后才被發(fā)現(xiàn)，從而造成財政、稅收等經(jīng)濟領(lǐng)域的違法違紀現(xiàn)象屢查屢犯，給國家造成了很大損失。因此，建立健全公共財政框架，構(gòu)建公共財政體系，實現(xiàn)有效的公共財政管理勢在必行。三、建立健全公共財政框架，實現(xiàn)有效的公共財政管理財政管理的公共化問題實質(zhì)上是一個公共選擇的過程。制度性公共物品的提供路徑是由社會規(guī)則中的政治規(guī)則決定的，新制度經(jīng)濟學(xué)認為，人們走向經(jīng)濟發(fā)展的道路也是國家走向政治民主的道路。財政管理由單邊決定向公共決定的轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟發(fā)展的要求，也是市場經(jīng)濟的要求，更確切地說是社會管理民主化的要求。財政決策機制的類型是公共財政管理的關(guān)鍵所在。財政管理由政府單邊決定的最大優(yōu)勢在于減少了委托代理的成本，但是卻對社會福利造成的更大損失，加大了制度的不穩(wěn)定性，增加了社會交易成本。財政管理的公共化盡管在表而上可能會增加決策成本，減低決策效率，加大了合約執(zhí)行中的成本，但這種成本在信息進一步充分的條件下是可以減少的，而且在較長時間內(nèi)有助于規(guī)則的形成和制度的完善，有助于提升財政決策的正確性。有助于在總體上提高財政分配效率。進行有效的公共財政管理，也就是要建立健全公共財政框架。公共財政框架作為一個包括基本理論、基本制度和基本政策在內(nèi)的系統(tǒng)，由收入、支出、管理和宏觀調(diào)控四個主要部分組成，每一個部分又有相對獨立的基本理論、制度與政策，形成一個完整的公共財政框架。建立健全公共財政框架，是建立社會主義市場經(jīng)濟體制的客觀要求，也是轉(zhuǎn)變