財政研究論文-當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)財政補貼存在的問題及對策.doc

財政研究論文-當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)財政補貼存在的問題及對策內(nèi)容摘要：財政補貼農(nóng)業(yè)是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的有效途徑，但如何把好的政策用好卻是一個難題。我國當(dāng)前的財政農(nóng)業(yè)補貼就存在這樣那樣的問題，如補貼總量小、穩(wěn)定增長機制尚未形成、補貼標(biāo)準(zhǔn)混亂等。要解決這些問題需要遵循一定的原則，在遵循這些原則的基礎(chǔ)上，確定合適的目標(biāo)，進而采取相應(yīng)的改進措施。關(guān)鍵詞：財政補貼，農(nóng)業(yè)補貼，黃箱補貼，綠箱補貼一、我國財政補貼支農(nóng)政策的演變財政對農(nóng)業(yè)給予有效補貼，是當(dāng)今世界許多國家，尤其是發(fā)達(dá)國家和地區(qū)普遍采取的旨在保護和發(fā)展農(nóng)業(yè)的一項重要政策。所謂財政補貼支農(nóng)，就是指政府利用財政補貼方式支持“三農(nóng)”發(fā)展。我國財政對農(nóng)業(yè)的補貼始于20世紀(jì)50年代末，最早以國營拖拉機站的“機耕定額虧損補貼”形式出現(xiàn)，之后逐漸擴展到農(nóng)用生產(chǎn)資料的價格補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電補貼、貸款貼息補貼等方面。財政補貼支農(nóng)政策的制定實施受社會經(jīng)濟發(fā)展階段、政治經(jīng)濟制度、國家財力和不同時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展目標(biāo)任務(wù)影響，改革開放以來我國的財政補貼支農(nóng)政策大體分為3個階段。第一階段（1978年1994年）是現(xiàn)行財政補貼支農(nóng)政策的形成時期。第二階段（1994年2002年），財政補貼支農(nóng)政策發(fā)展時期。財政補貼支農(nóng)逐步增加，加大了對生態(tài)建設(shè)的支持，加大了對農(nóng)村改革特別是農(nóng)村稅費改革的支持。第三階段（2003年至今）是財政補貼支農(nóng)政策的創(chuàng)新時期。除了已有的政策繼續(xù)執(zhí)行并加大力度外，提出并開始實施公共財政覆蓋農(nóng)村政策，新增教育、衛(wèi)生、文化補貼支出主要用于農(nóng)村，同時在基本建設(shè)投資包括國債資金方面加大了對農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入；改變財政支農(nóng)方式，對農(nóng)民實行直接補貼；改革農(nóng)業(yè)稅制。從2004年起，國家財政調(diào)整糧食風(fēng)險基金使用結(jié)構(gòu)，對種糧農(nóng)民實行直接補貼，并不斷加大對部分地區(qū)種糧農(nóng)民的良種和購置農(nóng)機補貼力度。財政部統(tǒng)計顯示，2006年全國糧食直補資金達(dá)到142億元，比2005年增加約10億元，其中13個糧食主產(chǎn)省（區(qū)）126.8億元，均占本?。▍^(qū)）糧食風(fēng)險基金的50%以上。良種補貼資金40.7億元、農(nóng)機具購置補貼資金6億元，分別比2005增加2億元和3億元。我國還將繼續(xù)加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補貼力度。這一補貼制度是財政部去年以柴油配套調(diào)價為契機，綜合考慮柴油、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格變動因素，針對種糧農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料增支而新增的綜合直補。2006年，中央財政共安排125億元對種糧農(nóng)民柴油、化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料增支實行綜合直補，使7.28億種糧農(nóng)民直接受益。這是財政支持新農(nóng)村建設(shè)的又一重要舉措，對減輕因柴油、化肥等農(nóng)資價格變動對農(nóng)民種糧收益的影響，穩(wěn)定農(nóng)民種糧收益，促進糧食生產(chǎn)，確保我國糧食安全，意義重大。二、當(dāng)前我國財政補貼支農(nóng)存在的問題我國財政補貼支農(nóng)政策經(jīng)過多年的演變、調(diào)整和發(fā)展，財政支持“三農(nóng)”政策框架體系已經(jīng)顯現(xiàn)。但是與其他國家和地區(qū)相比，當(dāng)前我國財政補貼支農(nóng)政策還存在以下問題：1.財政補貼支農(nóng)總量偏小，穩(wěn)定增長機制尚未形成。與發(fā)達(dá)國家比，目前我國財政補貼支農(nóng)水平不高，補貼總量根本達(dá)不到WTO農(nóng)業(yè)協(xié)定中“黃箱補貼”允許的8.5%的水平，并且近幾年，財政用于“三農(nóng)”的財政補貼數(shù)量雖不斷增加，但年度間不均衡，特別是一些地方財政補貼支農(nóng)投入不足、城鄉(xiāng)財政資源配置不對稱的狀況沒有徹底改觀。按照WTO農(nóng)業(yè)協(xié)定我國可利用的支農(nóng)補貼分為以下幾方面：黃箱補貼，即對農(nóng)產(chǎn)品價格提供直接支持的，必須承擔(dān)削減義務(wù)的補貼。根據(jù)WTO黃箱政策規(guī)定，我國今后每年對農(nóng)業(yè)的綜合支持量不能超過480億元人民幣，而現(xiàn)有補貼大約平均每年僅276億元人民幣，離480億元尚有很大的活動空間。另一方面即所謂的“綠箱補貼”，即對農(nóng)產(chǎn)品價格不直接提供支持的，不必承擔(dān)削減義務(wù)的補貼。我國綠箱補貼量較多但結(jié)構(gòu)不盡合理。如我國每年平均支出1514.2億元人民幣，主要對農(nóng)業(yè)提供的“一般服務(wù)”補貼，達(dá)785.6億人民幣（95億美元），占“綠箱政策”補貼的52%；其次是糧食安全儲備補貼，約383.8億元（46.4億美元），占25%；自然災(zāi)害救濟、扶貧、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)支持等所占比重較小，而對農(nóng)民的直接收入支持、結(jié)構(gòu)調(diào)整補貼等，尚未列入財政預(yù)算科目。2.各地方補貼標(biāo)準(zhǔn)和辦法混亂。我國的補貼數(shù)額隨意性很大，省際間補貼標(biāo)準(zhǔn)差距過大。由于各省糧食風(fēng)險基金包干基數(shù)不同，以及核定包干基數(shù)的因素與應(yīng)補貼的糧食種植而積的差異，各省糧食補貼標(biāo)準(zhǔn)差距較大。例如，江蘇省補貼水平較高，水稻畝均補貼20元；山西省補貼水平較低，玉米畝均補貼5元。省際間人均糧食直接補貼金額也相差較大，四川省享受直補的農(nóng)民人均補貼8元，遼寧省人均25.66元。我國各省補貼的依據(jù)也不一樣。如糧食直補依據(jù)的確定，按照補貼是否與當(dāng)期糧食播種面積及價格掛鉤分為兩種情況：（1）不與當(dāng)期播種面積和價格掛鉤，即不管市場上糧價的高低，不管當(dāng)期是否種糧都按前幾期的計稅面積或者計稅常產(chǎn)給予農(nóng)民補貼，這種補貼實質(zhì)上就是固定補貼；（2）與當(dāng)期實際播種面積掛鉤，即按農(nóng)民實際種糧面積，向農(nóng)民兌付糧食直接補貼。這種形式屬于與面積掛鉤而不與價格掛鉤的半掛鉤補貼。3.管理體制運行不暢，補貼成本高。關(guān)于農(nóng)業(yè)補貼的政策，主要涉及財政、農(nóng)業(yè)、外經(jīng)貿(mào)、糧食、民政和銀行等部門，因政出多門，協(xié)調(diào)困難，交易成本高，時滯長，加之部門本位主義、地方保護主義和尋租活動的影響，使得農(nóng)業(yè)補貼中的“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象難以避免，從而降低了農(nóng)業(yè)補貼的效率。另外，因中國農(nóng)民數(shù)量龐大，在政府與農(nóng)民之間缺乏一個有效的中介組織載體，許多針對農(nóng)民的直接補貼政策，其運行成本都比較高。如糧食補貼中，山東省每畝補貼的工作成本為1元。河北省在今年糧食直補工作中，縣、鄉(xiāng)、村三級共抽調(diào)2萬多人，每人用了近60個工作日。一般一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的直接支出費用為2萬3萬元（不含人工），直補工作成本約占直補資金的10%.一些省糧食風(fēng)險基金按季均衡撥付和分兩次發(fā)放直補款，既不方便農(nóng)民，也增加了工作量和成本。另一方面，一些省按照當(dāng)年實際播種面積進行補貼，在核實面積時需要三次張榜公布核實，工作量很大。另外，有些地方實施良種補貼政策時，多數(shù)農(nóng)戶已備足種子，給良種推廣帶來一定難度。4.補貼方式及結(jié)構(gòu)不盡合理。主要表現(xiàn)在：（1）對農(nóng)業(yè)直接補貼政策目標(biāo)的短期化。我國財政對農(nóng)業(yè)的補貼長期存在著補貼政策目標(biāo)短期化、補貼方式模糊等現(xiàn)象，影響了補貼效果的發(fā)揮。財政直接用于農(nóng)業(yè)的補貼政策一般與當(dāng)時中央和地方制定的農(nóng)村經(jīng)濟政策相掛鉤，成為政策的配套措施。但是，中央和地方制定的農(nóng)村經(jīng)濟政策是不斷變化的，財政的直接補貼政策也隨之發(fā)生變化。（2）補貼重點欠明確，某些方面補貼力度不夠強。就補貼領(lǐng)域而言，對農(nóng)產(chǎn)品的補貼主要集中在糧棉產(chǎn)品，雖然已開始有選擇地補貼某些優(yōu)質(zhì)品種，但還不夠普及、穩(wěn)定；對投入品的補貼幾乎涉及化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜和種子等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的諸多方面，而且很少分地區(qū)和人群；對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整補貼的力度有限；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的龍頭企業(yè)同樣面臨金融支持乏力的難題，這些均反映出補貼重點不夠合理、明確。從補貼力度來看，在一般政府服務(wù)中，對農(nóng)民培訓(xùn)的支出比例很低，僅占一般政府服務(wù)的2.1%，其中沒有或很少有補貼，導(dǎo)致農(nóng)民的人力資本匱乏；農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣補貼力度不大，進展遲緩；市場營銷服務(wù)未明確給予補貼性支持，呈現(xiàn)短缺態(tài)勢；檢驗服務(wù)因補貼資金缺口大，比較落后，難以滿足加入WTO后農(nóng)產(chǎn)品進出口及國內(nèi)生產(chǎn)的需要。在國內(nèi)糧食援助上，一方面補貼資金欠缺，另一方面糧食庫存積壓嚴(yán)重。（3）忽視對農(nóng)業(yè)保險的補貼，農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)出現(xiàn)全面萎縮，農(nóng)業(yè)缺乏防災(zāi)補損的支持。在近年來自然災(zāi)害頻繁發(fā)生的情況下，農(nóng)業(yè)危害程度不斷加重，農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展受到影響，也給國家財政造成較大的壓力，不得不動用財政資金用于