財(cái)政研究論文-市場經(jīng)濟(jì)體制與公共財(cái)政框架.doc

財(cái)政研究論文-市場經(jīng)濟(jì)體制與公共財(cái)政框架中國財(cái)政收支實(shí)踐面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)對于財(cái)政收支的困難，最初我們是把它作為改革的成本來看待的幾乎從改革開放的那一天起，中國的財(cái)政收支便一直處于困難境地。在經(jīng)濟(jì)高速增長時(shí)期如此，進(jìn)入經(jīng)濟(jì)低迷階段亦是這樣。不僅中央財(cái)政的日子難過，地方財(cái)政的收支安排也不同程度地捉襟見肘。而且，往前看，如果不在財(cái)政收支格局上做出大的調(diào)整，這種困難狀況恐怕會有增無減，甚至延續(xù)至21世紀(jì)。由此提出的問題是：究竟什么原因造成了中國財(cái)政收支的困難境地？我們還能否找到一條走出財(cái)政困境的通道？對于財(cái)政收支的困難，最初我們是把它作為改革的成本來看待的，以為隨著改革舉措的逐步到位，財(cái)政收支的壓力將自動趨于減輕。后來，又將其同市場經(jīng)濟(jì)體制聯(lián)系起來，以為搞市場經(jīng)濟(jì)，就會與財(cái)政困難相伴。但是，隨著時(shí)間的推移，研究視界的放寬，我們發(fā)現(xiàn)：改革舉措的出臺和市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，同財(cái)政收支的困難并不具有必然的聯(lián)系。問題的真正原因，還得從財(cái)政運(yùn)行機(jī)制同整體經(jīng)濟(jì)環(huán)境的關(guān)系中去尋找?？雌饋?，站在宏觀的層次上，回過頭來看一下這些年來我們在財(cái)政運(yùn)行機(jī)制上所走過的歷程，是十分必要的。我們將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政稱之為“生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政”在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制環(huán)境中，政府是資源配置的主體。“大而寬”的政府職能范圍，決定了作為政府活動綜合反映的財(cái)政職能范圍也是“大而寬”的。國家財(cái)政不僅要負(fù)責(zé)滿足從國防安全、行政管理、公安司法到環(huán)境保護(hù)、文化教育、基礎(chǔ)科研、衛(wèi)生保健等方面的社會公共需要，負(fù)責(zé)進(jìn)行能源、交通、通訊和江河治理等一系列社會公共基礎(chǔ)設(shè)施和非競爭性基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的投資，而且，還要承擔(dān)為國有企業(yè)提供經(jīng)營性資金、擴(kuò)大再生產(chǎn)資金，以及彌補(bǔ)虧損的責(zé)任，甚至要為國有企業(yè)所擔(dān)負(fù)的諸如職工住房、醫(yī)療服務(wù)、子弟學(xué)校、幼兒園和其他屬于集體福利設(shè)施的投資提供補(bǔ)貼，等等。正是由于財(cái)政職能范圍所帶有的事無巨細(xì)、包攬一切的特征，我們將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政稱之為“生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政”。財(cái)政職能范圍的“大而寬”在財(cái)政支出上的反映，便是規(guī)模的“超?！?。財(cái)政支出規(guī)模的“超?！?，反過來又要求和規(guī)定著政府把幾乎所有的社會資源集中到自己手里，形成“超?！彼降呢?cái)政收入。這在那個時(shí)候，并不難辦到。那一時(shí)期的特殊的財(cái)政收入機(jī)制，恰好提供了這樣一種前提。按照馬克思曾在哥達(dá)綱領(lǐng)批判中勾畫的社會主義社會的產(chǎn)品分配模式構(gòu)建起來，并與那個時(shí)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境相適應(yīng)，以“先扣后分”為特點(diǎn)的財(cái)政收入機(jī)制，可大致概括如下：1953年頒布的關(guān)于實(shí)行糧食的計(jì)劃統(tǒng)購和計(jì)劃供應(yīng)的命令，賦予了政府按相對偏低的壟斷價(jià)格統(tǒng)一收購和銷售農(nóng)副產(chǎn)品的權(quán)力。在對農(nóng)副產(chǎn)品實(shí)行統(tǒng)購統(tǒng)銷的條件下，農(nóng)民剩余的農(nóng)副產(chǎn)品，只能按照國家規(guī)定的相對偏低的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一賣給國有商業(yè)部門。國有商業(yè)部門所執(zhí)行的統(tǒng)購價(jià)格同市場價(jià)格（影子價(jià)格）之間的差額，事實(shí)上是對農(nóng)民所創(chuàng)造的社會產(chǎn)品進(jìn)行的必要扣除。通過這一渠道，政府不僅掌握了貨幣流向農(nóng)民“口袋”的閘門，而且，隨著低價(jià)的農(nóng)副產(chǎn)品銷往城市，工業(yè)的原材料投入成本因此直接降低，城市居民亦因此獲得實(shí)物福利（生活費(fèi)用降低），并間接降低了工業(yè)的勞動投入成本。1956年出臺的國營企業(yè)、事業(yè)和機(jī)關(guān)工資等級制度，亦即八級工資制，賦予了政府統(tǒng)一掌管城市職工工資標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一組織城市職工工資調(diào)配的權(quán)力。在八級工資制度下，政府通過壓低工資標(biāo)準(zhǔn)，減少升級頻率的辦法，將城市職工的工資水平控制在偏低狀態(tài)。偏低的城市職工工資水平同正常的工資水平（與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相匹配或市場工資水平）之間的差額，事實(shí)上是對城市職工所創(chuàng)造的社會產(chǎn)品進(jìn)行的扣除。通過這一渠道，政府不僅掌握了貨幣流向城市職工“口袋”的閘門，而且，隨著城市職工工資水平的人為降低，工業(yè)的勞動投入成本又一次被降低了。在工業(yè)的原材料投入成本和勞動投入成本被人為降低了的同時(shí)，那一時(shí)期的工業(yè)品實(shí)行計(jì)劃價(jià)格制度。工業(yè)品的計(jì)劃價(jià)格又長期偏高于農(nóng)副產(chǎn)品的統(tǒng)購價(jià)格（即所謂工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”）。于是，在低成本和高售價(jià)的基礎(chǔ)上，工業(yè)部門獲得了高的利潤。在始自建國初期且?guī)资晡醋兊呢?cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支管理體制下，國有經(jīng)濟(jì)單位（其中主要是國有工業(yè)企業(yè)）的純收入基本上都交由財(cái)政集中支配，其本身能夠自主支配的財(cái)力極其有限。通過財(cái)政上的統(tǒng)收，“匯集”在國有經(jīng)濟(jì)單位中的高利潤便轉(zhuǎn)移到政府手中，形成了財(cái)政收入的主要來源。再加上不占大頭兒的來源于稅收的那一部分收入，其結(jié)果，整個財(cái)政收入水平達(dá)到了“超?！睜顟B(tài)。也正是在這樣一種特殊的財(cái)政收入機(jī)制背景下，當(dāng)時(shí)我國的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)兩大特征：一是稅利并存，以利為主；二是來自國有經(jīng)濟(jì)單位的繳款占大頭兒。如在1978年，以全國財(cái)政收入總額為100，來源于國有經(jīng)濟(jì)單位上繳的利潤和稅收分別為51和35.8，兩者合計(jì)86.8。走出現(xiàn)實(shí)財(cái)政收支困難境地的希望，在于重構(gòu)財(cái)政運(yùn)行機(jī)制市場化的改革進(jìn)程，帶來了財(cái)政收入機(jī)制的極大變化。一方面，先后幾次較大幅度地提高農(nóng)副產(chǎn)品收購價(jià)格直至基本取消對農(nóng)副產(chǎn)品的統(tǒng)購統(tǒng)銷，在削弱了政府對流向農(nóng)民“口袋”的貨幣的控制力的同時(shí)，亦增加了工業(yè)的原材料投入成本，并因此加大了城市居民的生活費(fèi)用開支，從而增加了工業(yè)的勞動投入成本。另一方面，政府放寬城市職工的工資管理和擴(kuò)大企業(yè)財(cái)權(quán)，在削弱了政府對流向城市職工“口袋”貨幣的控制力的同時(shí)，城市職工的工資收入相應(yīng)提高并逐步向市場化的工資標(biāo)準(zhǔn)靠攏，進(jìn)一步加大了工業(yè)的勞動投入成本。隨著工業(yè)部門利潤水平的下降，原有的財(cái)政收入機(jī)制逐漸被打破甚至不復(fù)存在了。財(cái)政收入（不包括債務(wù)收入）占GDP的比重大幅度下降。財(cái)政收入機(jī)制的變化，客觀上要求財(cái)政支出規(guī)模隨之削減。這當(dāng)然要以相應(yīng)壓縮財(cái)政的職能范圍為條件。然而，在既得利益格局難以觸動和財(cái)政支出本身剛性的制約下，壓縮財(cái)政職能范圍未能引起應(yīng)有的重視，反而被極力加以維持。加之經(jīng)濟(jì)體制改革的各項(xiàng)舉措又需要財(cái)政增加支出給予支持，加快經(jīng)濟(jì)的發(fā)展亦需要靠增加支出來換取，財(cái)政職能范圍事實(shí)上又有所擴(kuò)大，其結(jié)果，又導(dǎo)致了財(cái)政支出規(guī)模的急劇膨脹。問題不止于此。在各方面的政府支出需求迅猛、規(guī)范化的稅收渠道不暢、財(cái)政部門所能提供的資金存在較大缺口的情況下，多年習(xí)慣于以行政命令的辦法、非稅的方式組織收入的各級政府部門，轉(zhuǎn)而操用非規(guī)范性的行政手段去另外找錢。于是，在“創(chuàng)收”的旗號下，各級政府部門開始自立收費(fèi)項(xiàng)目，介入財(cái)政性分配。以收費(fèi)形式取得的收入，既然被視作非規(guī)范性的創(chuàng)收范疇，自然要由各個部門自收自支，放到預(yù)算之外。事情一旦走到這一步，國家機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)，政府職能的履行，也就越來越離不開非規(guī)范性政府收入的支撐，進(jìn)而成為一件積重難返的事情。如果上述認(rèn)識基本不錯，那么，中國財(cái)政收支困難的全部癥結(jié)可能在于：財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的調(diào)整，未能與整體經(jīng)濟(jì)體制的變革銜接、配套。進(jìn)一步的推論也就在于：走出現(xiàn)時(shí)財(cái)政收支困難境地的希望，在于重構(gòu)財(cái)政運(yùn)行機(jī)制。搞市場經(jīng)濟(jì)，就要搞公共財(cái)政重構(gòu)中國的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，首先要確立一個恰當(dāng)?shù)哪繕?biāo)。那么，中國財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的重構(gòu)目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)是什么？計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，我們是按照“生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政”的模式來構(gòu)建的。由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向市場經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境變化了，財(cái)政