財政研究論文-關(guān)于財政支出“越位”與“缺位”的思考.doc

財政研究論文-關(guān)于財政支出“越位”與“缺位”的思考摘要：文章從財政支出“越位”、“缺位”的具體表現(xiàn)及其影響分析出發(fā)，認(rèn)為要矯正財政支出“越位”、“缺位”，國家必須進(jìn)一步深化改革，從體制轉(zhuǎn)軌、政府職能界定、事權(quán)劃分、預(yù)算約束的加強等方面入手。關(guān)鍵詞：財政支出：“越位”：“缺位”多年來，財政支出的“越位”和“缺位”，一直是財政理論界關(guān)注的話題，但至今仍未能得到有效解決。本文試從“越位”、“缺位”的表現(xiàn)、影響及矯正思路等方面作如下分析與探討。一、財政支出“越位”與“缺位”的具體表現(xiàn)目前，我國財政支出“越位”和“缺位”大致有如下四種表現(xiàn)：（一）由政府職能“越位”、“缺位”引起的財政支出的“越位”、“缺位”按照市場經(jīng)濟理論，在市場經(jīng)濟條件下，市場在配置資源方面起基礎(chǔ)性作用，凡是市場發(fā)揮作用的地方，政府就不應(yīng)介入；但市場不是萬能的，其“缺陷”則應(yīng)該由政府來彌補。因此，要求政府和社會必須明確各自的職能分工，各司其職。從構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟體制以來，由于長期實行計劃經(jīng)濟體制的慣性，未能迅速有效界定政府在市場經(jīng)濟條件下的職能，使政府仍然在許多方面繼續(xù)延用計劃經(jīng)濟時期的做法。政府行政干預(yù)多，充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)少，對經(jīng)濟運行中出現(xiàn)的問題，未能嫻熟駕馭，甚至不得不借助于行政命令。這反映在目前財政資源配置上，由于財政資源的相對稀缺性，又由于政府掌握著配置主動權(quán)，財政資源往往首先被用來保證滿足政府職能需要（具體地說是各級政府一定時期的中心工作和任務(wù)）。反映在國家預(yù)算計劃上，首先是重點保證安排國家機器正常運轉(zhuǎn)的國防、行政、外交方面的正常支出，其次是保證文教、科學(xué)、衛(wèi)生、體育等事業(yè)支出，三是其他方面的支出（包括各級政府的競爭性支出，主要是國有企業(yè)以及新建的控股企業(yè)等），政府大包大攬的局面仍然未得到根本改變，這從政府財政預(yù)算支出內(nèi)容仍然看得出。對在市場經(jīng)濟體制下出現(xiàn)的新問題，如社保、環(huán)境、義務(wù)教育、社會救助和公共福利等方面，政府則投入嚴(yán)重不足，是目前財政支出“越位”或“缺位”的最主要表現(xiàn)。這是我們通常所說的財政支出“越位”或“缺位”。（二）違法違規(guī)引起的財政支出上的“越位”或“缺位”由于種種種原因，違法違規(guī)行為引起財政支出的“越位”或“缺位”有增加的趨勢，無論從其規(guī)模、范圍還是造成的影響等，比以前都有新的變化，有些方面還比較嚴(yán)重。它的主要表現(xiàn)就是預(yù)算資金被挪用、轉(zhuǎn)移、擠占、虛領(lǐng)，從近年來審計部門審計的情況看，僅2004年，中央38個部門被查出違規(guī)資金90億元；2005年9月，中央32個部門再次被查出巨額違法違規(guī)資金，當(dāng)然，各級地方政府部門也同樣存在此類問題，造成預(yù)算法案形同虛設(shè)。另外，財政支出還存在為滿足一些領(lǐng)導(dǎo)、首長需要，而無視社會需要、政府需要和法律規(guī)定需要的現(xiàn)象，如有些領(lǐng)導(dǎo)喜歡搞個人政績工程、面子工程，往往不惜重金，國庫掏錢，勞民傷財，造成極大的浪費，產(chǎn)生胡子工程、豆腐渣工程等，這些支出，浪費了大量有限的財政資源，往往引起財政資金供應(yīng)更加緊張，這是產(chǎn)生“三亂”問題的重要原因。還有大大小小的人情支出、專項經(jīng)費支出等，這些都是引起財政支出“越位”、“缺位”的典型。（三）管理技術(shù)因素引起的財政支出“越位”或“缺位”這里講的技術(shù)因素，主要是指編制和執(zhí)行預(yù)算計劃時，因?qū)嶋H情況變化或財政本身有關(guān)要求以及在計算、測算等方面的原因引起財政資金“越位”或“缺位”。由于我國預(yù)算管理的不完善，預(yù)算編制不夠細(xì)化，預(yù)算科目設(shè)置過于粗糙，“類、款”級科目以下則難于確定預(yù)算內(nèi)容，有些干脆不列入預(yù)算中，所謂靈活使用，隨到隨批。行政事業(yè)單位的定員定額管理制度不完善，造成虛報多領(lǐng)財政資金現(xiàn)象；此外，財政依法設(shè)置的各種后備資金的管理與使用存在不規(guī)范的問題等。這種因管理技術(shù)因素引起的“越位”或“缺位”，反映出財政資金分配上的制度缺陷和不足。（四）行政區(qū)劃級次引起的財政支出“越位”或“缺位”我國預(yù)算管理的原則是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”，按照政權(quán)的組織形式，從中央到省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級政權(quán)組織，相應(yīng)設(shè)置五級財政，以保證各級政府對財力的需要，并按事權(quán)劃分各自的支出范圍。行政區(qū)劃級次容易產(chǎn)生“越位”或“缺位”問題，一是中央與地方、地方各級政府之間事權(quán)交叉部分，如跨大區(qū)的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，國家安全，社會環(huán)境保護(hù)、公共福利、困難救濟等支出；二是由于政權(quán)劃分的層次性，上級政府比下級政府擁有較大的行政權(quán)，在財政收入分配上占有主動權(quán)，國家財政收入主要集中在中央和省、市三級政府中，而占全國人口、土地面積和社會管理與服務(wù)的大部分的縣、鄉(xiāng)兩級政府可支配的財力有限。特別在經(jīng)濟困難地區(qū)，政府財政拮據(jù)，只能保吃飯，保最低行政教育經(jīng)費，或寅吃卯糧，或靠向上級借錢“度日”，更有甚者，財政部門為平衡預(yù)算，不得不砍掉一些預(yù)算項目支出，財政“缺位”現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。筆者曾了解到某省一山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有8個行政村，4萬多人口，核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制近40人，含縣政府的各派出機構(gòu)（主要是“七站八所”）人員，一年的全部財政經(jīng)費不足30萬元，人均約0、75萬元，相當(dāng)于經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)公務(wù)員一個多月的工資。而該鄉(xiāng)鎮(zhèn)無本級財政收入（原有的農(nóng)村稅費取消、鎮(zhèn)辦企業(yè)關(guān)閉、停產(chǎn)），全靠爭取上級財政轉(zhuǎn)移支付維持，或自己想“辦法”解決。但政府承擔(dān)的各項任務(wù)卻有增無減，財政缺口難以估算。這樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在我國恐怕不是少數(shù)。按我國目前的體制，財政支出的“越位”或“缺位”在各級政府之間顯然是普遍存在的，地方各級更多的是“缺位”問題。二、財政支出“越位”或“缺位”的影響（一）不能有效地滿足政府、社會對財政資金的需要財政支出資金的“越位”或“缺位”，必然使一部分政府職能或社會公共需要不能得到有效的滿足，政府財政負(fù)擔(dān)了不該負(fù)擔(dān)的支出，而所需的支出又無力滿足，進(jìn)而影響政府的有關(guān)工作和社會各項事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，不利于建設(shè)和諧社會，進(jìn)一步推動政府的各項改革；另一方面，政府多負(fù)擔(dān)了不該負(fù)擔(dān)的支出，實際上是政府在資金分配方面的隱性不公平，助長一些部門、單位對政府財政的依賴，對改革與發(fā)展并無好處，同時，也易造成部門、單位之間分配不公，造成人為的不平衡和分配的差距，這方面，特別體現(xiàn)在政府辦的企業(yè)和一些部門、行業(yè)過多的財政資金分配，如審計部門對2004年中央45個部門的財政決算抽查顯示，部門之間人均基本支出差距很大，相差10倍以上。財政分配講究公平，既有收入劃分上的公平，更有收入分配上的公平。而經(jīng)濟貧困地區(qū)，政府因財力有限，許多職能都實現(xiàn)不了，影響了黨和政府的執(zhí)政能力，這一點應(yīng)引起足夠的重視。（二）整體上降低了財政資金的使用效益我們對計劃經(jīng)濟時期財政不計效益、重收入、輕支出有諸多看法，并且已意識到了財政支出效益的重要性，如注意投資前的效益分析，現(xiàn)在還要求進(jìn)行財政支出績效評價等等，這在一定程度上抑制了不計成本與效益的“奢侈”勢頭，但從總的來說，財政支出效益仍然不高，浪費、挪用、擠占、公款私存、揮霍財政資金的現(xiàn)象依然存在，財政用于非正常的“人、車、會、話、吃、游”方面的支出已經(jīng)無法統(tǒng)計。這些財政支出的“越位”或“缺位”，是財政資源的一種低效配置，盡管不排除個別高效率。由于一定時期（如一個財政年度）的收入總量是一定的，“越位”或“缺位”項目越多，數(shù)額規(guī)模越大，說明效益越低，反之則反。（三）不利于加快建立公共財政的進(jìn)程建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制，其中就包含了建立公共財政內(nèi)容，這方面除了要盡快轉(zhuǎn)變政府職能、充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用之外，還要合理界定政府與市場的職能。在發(fā)揮政府職能作用方面，就必須有一個成熟的公共財政框架來支持，而財政卻經(jīng)常因政府職能而“越位”或“缺位”，甚至仍在沿