財(cái)政研究論文-完善省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度研究.doc

財(cái)政研究論文-完善省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度研究摘要:完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，是完善分稅制財(cái)政體制的迫切需要，是緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難和鞏固我省財(cái)政體制改革成果的迫切需要,是縮小地區(qū)差距、促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的迫切需要。自1994年實(shí)行分稅制以來(lái)，我省初步建立了省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，對(duì)全省經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和基層政權(quán)的建設(shè)起到了積極的作用,但在實(shí)際運(yùn)行中還存在一些問(wèn)題，需要進(jìn)一步研改進(jìn)和完善，使之更加科學(xué)、規(guī)范和透明。政府事權(quán)范圍與財(cái)政支出責(zé)任密不可分，如果政府之間沒(méi)有明確的事權(quán)范圍，就難以得出“標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出”的概念，公共服務(wù)均等化轉(zhuǎn)移支付就缺乏依據(jù)。合理劃分省以下各級(jí)政府的財(cái)權(quán)是地方轉(zhuǎn)移支付制度運(yùn)行的保證。政府之間財(cái)權(quán)的劃分，應(yīng)在公共財(cái)政理論的科學(xué)指導(dǎo)下，使地方各級(jí)政府擁有一個(gè)與其事權(quán)相適應(yīng)的財(cái)源支撐，并相應(yīng)賦予縣(市)政府更多的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)。在實(shí)行省以下轉(zhuǎn)移支付制度中，省政府與縣(市)政府要根據(jù)這一原則，合理劃分財(cái)權(quán),同時(shí)應(yīng)選擇縣(市)為轉(zhuǎn)移支付實(shí)施的主體，由省財(cái)政全權(quán)負(fù)責(zé)全省轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)和管理。關(guān)鍵詞:省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付改進(jìn)與完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度是以省級(jí)以下政府間存在的財(cái)力差異為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)所轄地區(qū)公共服務(wù)水平的均等化為宗旨，通過(guò)特定的程序、方法和規(guī)則，調(diào)整省內(nèi)政府間財(cái)政關(guān)系的資金轉(zhuǎn)移制度。它是財(cái)政體制的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)財(cái)政職能的重要工具,也是處理省內(nèi)政府間財(cái)政關(guān)系的有效手段?，F(xiàn)行的分稅制財(cái)政管理體制，地方政府間橫向、縱向的財(cái)政關(guān)系不平衡構(gòu)成了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付存在的客觀基礎(chǔ)。我省實(shí)行省管縣（市）財(cái)政體制改革，旨在解決全省縣（市）財(cái)政運(yùn)行困難，縣鄉(xiāng)政府債務(wù)沉重、絕大部分縣（市）工資和津補(bǔ)貼發(fā)放依賴省轉(zhuǎn)移支付資金的難題。因此，規(guī)范和完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，有利于解決“公平與效率”問(wèn)題，調(diào)節(jié)資源配置、收入分配及公共服務(wù)水平差異,在實(shí)現(xiàn)縣域財(cái)力均衡的同時(shí)，有利于充分調(diào)動(dòng)縣（市）發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培植財(cái)源以及分流財(cái)政供養(yǎng)人員、降低行政運(yùn)行成本的積極性。對(duì)加快我省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會(huì)意義重大而深遠(yuǎn)。一、湖北省省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)狀及問(wèn)題分析（一）目前我省省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)的基本概況為了完善分稅制財(cái)政體制，中央財(cái)政于1995年出臺(tái)了過(guò)渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法，并首次引用了“標(biāo)準(zhǔn)收入”和“標(biāo)準(zhǔn)支出”的概念，建立了地方收入增長(zhǎng)的激勵(lì)機(jī)制。與分稅制財(cái)政體制相配套，我省也制定了轉(zhuǎn)移支付辦法，并在實(shí)踐過(guò)程中取得了一些成效。1.制度建設(shè)。與分稅制財(cái)政體制相配套，從1995年開(kāi)始，我省財(cái)政部門(mén)從財(cái)力格局變化的客觀實(shí)際出發(fā)，積極推進(jìn)省以下轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)。省政府根據(jù)本省實(shí)際,出臺(tái)并實(shí)施了湖北省財(cái)政廳轉(zhuǎn)移支付資金管理暫行辦法、湖北省農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付辦法等制度規(guī)定,在省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)方面進(jìn)行了非常有意義的探索。各市州、縣級(jí)政府在合理分配省轉(zhuǎn)移支付資金的同時(shí),也從本級(jí)財(cái)力中拿出一部分實(shí)施了對(duì)所屬區(qū)縣(鄉(xiāng)鎮(zhèn))的轉(zhuǎn)移支付,并開(kāi)始探索建立了對(duì)下級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度。2.省對(duì)縣直接轉(zhuǎn)移支付改革。特別是從2004年開(kāi)始，我省改革現(xiàn)行省管市、市管縣(市)的財(cái)政體制，在全省推行省管縣（市）的財(cái)政體制。以2003年省核定的各市對(duì)所屬縣（市）財(cái)政體制補(bǔ)助(上解)為基礎(chǔ)，將市對(duì)所屬縣（市）的體制補(bǔ)助(上解)，相應(yīng)調(diào)整為省對(duì)縣（市）和市的體制補(bǔ)助(上解)；稅收返還和所得稅、營(yíng)業(yè)稅等基數(shù)返還在市、縣（市）間進(jìn)行調(diào)整，由省直接計(jì)算到縣（市）。從2004年起，全省所有市、縣（市）財(cái)政體制統(tǒng)一按鄂政發(fā)200229號(hào)和200350號(hào)及有關(guān)文件規(guī)定執(zhí)行,市不再新增集中縣(市)財(cái)力。省對(duì)下各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助按照規(guī)范的辦法直接分配縣（市）；省財(cái)政的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金由省財(cái)政廳會(huì)同省直有關(guān)部門(mén)直接分配下達(dá)到縣（市），同時(shí)抄送市。3.制度創(chuàng)新。在堅(jiān)持一般性轉(zhuǎn)移支付資金分配和使用基本原則的基礎(chǔ)上，優(yōu)化一般性轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，根據(jù)所依據(jù)的政策、測(cè)算時(shí)所考慮的因素以及政策目標(biāo)和資金功能的不同，將省對(duì)縣（市）的一般性轉(zhuǎn)移支付分為均衡性（一般）轉(zhuǎn)移支付、激勵(lì)性（一般）轉(zhuǎn)移支付和政策性（一般）轉(zhuǎn)移支付三種形式。均衡性（一般）轉(zhuǎn)移支付主要用于解決“一要吃飯”的問(wèn)題，目的是均衡縣（市）財(cái)政之間的基本保障水平，實(shí)現(xiàn)公平優(yōu)先的目標(biāo)；激勵(lì)性（一般）轉(zhuǎn)移支付主要是在保持已形成各縣（市）財(cái)力基數(shù)的一般性轉(zhuǎn)移支付資金存量不變的基礎(chǔ)上，將一般性轉(zhuǎn)移支付資金增量中的一部分作為激勵(lì)性（一般）轉(zhuǎn)移支付，促進(jìn)各縣（市）努力做大財(cái)政“蛋糕”和做小財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)；政策性（一般）轉(zhuǎn)移支付主要是保證黨和國(guó)家的各項(xiàng)重大政策在縣（市）得到全面貫徹落實(shí)。對(duì)三類(lèi)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助的具體分配和測(cè)算，按照規(guī)范化與透明化的要求，采用因素法，實(shí)行公式化計(jì)算，納入省及縣（市）兩級(jí)預(yù)算管理。4.評(píng)述與結(jié)論。湖北省自探索建立省以下轉(zhuǎn)移支付制度以來(lái),雖然取得了一些成果。但是,受制于省以下政府間事權(quán)劃分不徹底，財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱；地方行政體制改革滯后、地方政府既得利益剛性較強(qiáng)；現(xiàn)行分稅制改革不徹底，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不全以及全省整體財(cái)力有限等因素制約以及制度自身的缺陷與不足,省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度作用效果并不特別顯著，這些制約因素決定了建立規(guī)范省以下轉(zhuǎn)移支付制度的長(zhǎng)期性和艱巨性。（二）省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)存在的問(wèn)題我省現(xiàn)行的省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，雖然在一定程度上規(guī)范了政府間的分配關(guān)系，在完善分稅制財(cái)政體制和縮小地區(qū)間財(cái)力差距方面邁開(kāi)了第一步，但是，按照均等化的目標(biāo)和規(guī)范化的要求，現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度還存在不少問(wèn)題。1.方法不科學(xué)，存在明顯的“基數(shù)法”痕跡?，F(xiàn)行的分稅制體制是在原財(cái)政體制的基礎(chǔ)上，保持既得利益不變的前提下，把包干體制中形成的不均衡狀況帶入了新的財(cái)政體制。從一般性轉(zhuǎn)移支付來(lái)看，省級(jí)政府對(duì)地方的稅收返還和補(bǔ)助仍貫用按“基數(shù)法”確定，不僅起不到調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)政經(jīng)濟(jì)能力差距的作用，而且因“基數(shù)”中包含了舊體制的不合理因素，在逐年的滾動(dòng)過(guò)程中，不合理因素還有擴(kuò)大之勢(shì)；從專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助來(lái)說(shuō)，由于專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付涉及基礎(chǔ)建設(shè)、教育科技、農(nóng)村農(nóng)民、文化衛(wèi)生、社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)、等較多方面，有的專(zhuān)項(xiàng)過(guò)多，如衛(wèi)生專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付幾近巧立名目，雜亂無(wú)章；有的專(zhuān)項(xiàng)太少，如基礎(chǔ)教育、科研、環(huán)保等方面，資金零星分散，難以重點(diǎn)突出。2.政策不完善，帶有明顯的過(guò)渡期色彩。我省2002年制定了湖北省農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付辦法，對(duì)省以下因農(nóng)村稅費(fèi)改革導(dǎo)致地方收支增減的轉(zhuǎn)移支付的范圍、構(gòu)成等作了較為明確和原則性的規(guī)定，但這個(gè)辦法是在當(dāng)時(shí)農(nóng)村稅費(fèi)改革特定時(shí)期制定的，存在著明顯的缺陷和不足，具有較強(qiáng)的過(guò)渡性。在轉(zhuǎn)移支付的種類(lèi)上，項(xiàng)目繁多，過(guò)于復(fù)雜，不易操作；在轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模上，缺少科學(xué)的比例和有效的增長(zhǎng)機(jī)制，地方能用于轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力過(guò)少；在轉(zhuǎn)移支付資金分配上，與政府間的預(yù)算未銜接、不同步，尤其是在專(zhuān)項(xiàng)資金的安排上，尚未形成規(guī)范的分配制度，而是誰(shuí)跑得快、叫得響，誰(shuí)得到的資金就多；在轉(zhuǎn)移支付資金的計(jì)算上，政策依據(jù)不充分，尚未建立起一套完善的計(jì)算公式，因此，主觀隨意性大，體制約束力差，從而造成政府分權(quán)與集權(quán)、財(cái)政越位與缺位同時(shí)并存。3.理論基礎(chǔ)不牢，未形成科學(xué)、規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付體系我省在鞏固完善分稅制財(cái)政體制的基礎(chǔ)上，實(shí)行“省管縣”財(cái)政體制改革，較好地緩解了縣市財(cái)政的困難狀況，但從新體制運(yùn)行的實(shí)際看，在一些具體事務(wù)上，省與市、市與縣、省與縣之間始終局限于財(cái)力分割和財(cái)權(quán)集散，未能根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求、公共財(cái)政的理論和事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分原則來(lái)解決政府間財(cái)力的分配與均衡問(wèn)題，形成了地方財(cái)權(quán)不適應(yīng)事權(quán)、財(cái)政支出責(zé)任不明的被動(dòng)局面。在收入總量上，中央和省有效地集中了“兩稅”的增量，縣（市）增量越來(lái)越少，地方財(cái)政對(duì)上級(jí)財(cái)政的依存度越來(lái)越大。在制度的建立上，包括計(jì)算方式、政策依據(jù)、支付類(lèi)型、制度體系和預(yù)期目標(biāo)等方面不規(guī)范、不系統(tǒng)，均缺少必要的法律依據(jù)，因此，執(zhí)行過(guò)程中隨意性大，難以形成規(guī)范的轉(zhuǎn)移支