財政研究論文-加強縣級政府債務管理的探討 .doc

財政研究論文-加強縣級政府債務管理的探討摘要本文針對目前縣級政府債務管理現狀，分析論述了縣級政府債務的形成原因及其危害性，指出了我縣在政府債務管理工作中存在的問題，使大家充分認識到加強政府債務管理工作的重要性，在此基礎上提出了樹立正確的債務風險觀、建立政府債務歸口管理機制等建議，對加強縣級政府債務管理，防范和化解財政風險進行了深入探討。關鍵詞縣級政府債務管理隨著市場經濟的發(fā)展，縣級政府債務的問題越來越突出。截止2004年底，我縣政府債務總額23282萬元，相當于當年全部財政收入的2.62倍，占當年GDP的26.4%。巨大的債務負擔給本來緊張的縣級財政造成相當的壓力，直接影響著當年預算的順利執(zhí)行，嚴重危害我縣財政平穩(wěn)運行。如何加強縣級政府債務管理，及時揭示和披露債務總量，并采取有效措施加以控制和防范，從而化解財政風險，已成為我們財政工作中研究探討的重要課題之一。1縣級政府債務的成因分析縣級政府債務形成的原因主要表現在以下幾個方面：1.1缺乏骨干財源的有力支撐，財政收入總量較低，財政自我平衡難度大。我縣是國家級貧困縣，縣域經濟結構單一，水泥廠、化肥廠、安達煤炭有限公司、熏肉制品廠作為全縣支柱企業(yè)，企業(yè)規(guī)模小，科技含量低，市場競爭力不強，對財政的貢獻不大，曾經給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政有力支撐的許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)早已名存實亡。2002年全部財政收入4620萬元，2003年全部財政收入5080萬元，2004年全部財政收入8884萬元，表面看財政收入大幅增長，但是，全縣財政收入總量仍然較低，財政收入質量不高，存在大量偶然因素，導致財政收入穩(wěn)定性差。特別是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于無穩(wěn)定的稅源，可用財力下降，財政自我平衡難度加大，形成了財力缺口，增加了債務。1.2由于客觀需求不斷超出財力許可范圍，通過貸款或借款等舉債行為獲得資金使用權，形成債務。具體表現在以下三方面：首先基礎設施建設形成政府債務。如世界銀行貸款、農業(yè)綜合開發(fā)資金等。近年來，我縣為改變地方財政投入不足造成基礎建設落后的狀況，利用世界銀行貸款、農業(yè)綜合開發(fā)資金進行了疾病控制、農村人力開發(fā)、農田水利等公益性事業(yè)建設，取得了顯著社會效益。而這些項目的承建單位卻不具備償債能力，這些資金的償還最終只能由縣級財政負擔，形成縣級政府債務。2005年我縣需歸還的世行貸款本息100多萬元，有償農業(yè)綜合開發(fā)資金600萬元，這部分債務將對縣級預算順利執(zhí)行造成巨大的影響。其次為改變落后面貌，在實際可用財力有限的情況下，通過借款及銀行貸款等途徑積極籌措資金，大力支持企業(yè)發(fā)展，培植新的財源，當部分新上項目并沒有達到預期效益，無力償還借款或貸款時讓財政兜底，形成政府債務。我縣2003年債務統(tǒng)計數據中，支持企業(yè)發(fā)展借款達2058萬元。三是財政供養(yǎng)人員的增加以及政策性增資導致人員經費欠發(fā)形成的負債。一方面財政供養(yǎng)人數逐年增多，財力的增長趕不上人員經費的增長；另一方面從1993年歷次公教人員普調工資，特別是2000年之后10號文、37號文等幾次大幅度調資，雖然上級給予轉移支付補助，但其補助數額與人員經費需求相差甚遠，縣財政自身配套的壓力巨大，多次出現連續(xù)幾個月欠發(fā)工資的現象。我縣為解決工資發(fā)放困難的問題而形成的政府欠債達4000多萬元。即便如此，在2003年欠發(fā)工資統(tǒng)計工作中，從1993年至2003年11年間，累計欠發(fā)工資仍然高達7696萬元。1.3歷史原因形成的債務，財政周轉金、糧食企業(yè)虧損等債務。我縣財政周轉金646萬元，已通過市縣結算扣款歸還完畢。糧食企業(yè)虧損掛帳6800萬元。2我縣政府債務管理工作存在的問題2.1對縣級政府債務的危害性認識不夠?？h級部門在借款、貸款籌集資金時或財政部門為其他部門擔保時，缺乏風險分析，不能做到預之為謀，往往只強調某某項目如何重要，未來預期收益如何可觀，必須借貸非擔保不可，很少考慮到由此而形成的債務及風險，特別是由此而引發(fā)的或有負債和或有風險，常常被大家忽視，縣級政府債務的危害不能引起大家的高度的警覺，為日后出現償債困難埋下隱患。2.2債出多門，缺乏統(tǒng)一管理機制。到目前為止，我縣沒有一個真正意義上的政府債務管理部門。各單位舉債主觀隨意性強，政府舉債行為五花八門，甚至有些單位出現以自有資產為單位擔保貸款，缺乏統(tǒng)一的管理制約機制。2.3揭示和披露政府債務的途徑單一，及時性差。目前，由財政部門編報的政府債務統(tǒng)計表成為獲取上年政府債務數據的主要途徑。其不足有兩個：一是由于報表為年報，而政府債務卻隨時隨地有可能發(fā)生，揭示和披露政府債務的及時性就顯得相對較差。二是形成政府債務的部門很多，財政部門在編報統(tǒng)計報表時，或數據來源有限，或搜集數據工作量大成本高，或由于財政部門自身職能問題（如對于歷年累計欠發(fā)工資的賬務處理問題）等原因，造成揭示和披露政府債務的完整性較差。2.4對違規(guī)操作，懲治不力。根據擔保法規(guī)定，除經國務院批準轉貸外國政府或國際經濟組織貸款外，國家機關不得為保證人。也就是說，縣財政及有關部門無權對經濟合同進行擔保。但在實際操作過程中，各單位為籌措資金，相互擔保的行為時有發(fā)生。由于缺乏相關法制的制約，形成政府債務的各部門責任不明確，一旦發(fā)生債務糾紛，相互推諉，無法追究具體負責人的責任，對違規(guī)行為和決策失誤不能嚴厲懲治。3加強縣級債務管理，防范和化解財政風險的幾點建議當前，我們除了把發(fā)展經濟、增強財力，妥善處理吃飯與建設的關系、嚴格控編進人，嚴格預算支出等作為消化縣級政府債務的治本之策來抓外，我們也有必要進一步做好以下幾項工作：3.1各部門要充分認識縣級政府債務對財政平穩(wěn)運行的危害性，樹立正確的債務風險觀。首先是在工作中做好債務風險分析，不僅僅要考慮建設項目的預期收益，還要充分考慮是否存在無還款能力的風險，在立項時必須堅持收益與風險對等的原則，充分考慮到政府債務的風險性。其次是在對待債務風險問題上，樹立起正確的債務風險觀。既要避免憂心忡忡，認為我縣債務嚴重得不得了，置全縣基礎設施建設滯后于經濟建設的狀況而不顧，堅決反對政府舉債，影響開放開發(fā)工作；又要避免盲目樂觀，認為多少債務都無所謂，置政府債務危害于腦后，最終給縣鄉(xiāng)財政造成不可估量的損失。3.2進一步確立財政部門在縣級政府債務管理中的主導地位，建立政府債務歸口管理機制。從我縣目前的債務管理現狀看，建立政府債務歸口管理機制應提上議事日程。也就是說由財政部門統(tǒng)一管理政府債務。只有確立財政部門在縣級政府債務管理中的主導地位，才能不斷探索出縣級政府債務管理的新模式，制定出符合我縣實際的管理辦法、原則、程序，使政府債務管理工作科學化、規(guī)范化，法制化，從根本上改變債出多門、管理分散的被動局面，從而實現科學理財、誠信理財。3.3在政府債務揭示與披露問題上，我們要始終堅持客觀性、及時性、完整性、謹慎性的會計原則，將政府債務統(tǒng)計工作列入預算會計的范疇，對政府債務進行充分、及時、系統(tǒng)的揭示與披露。具體做法是，一是以客觀事實為依據，對所有債務清理核實，逐筆登記，比如在對待歷年欠發(fā)工資的問題上，應當作為應列支出而未列支出在暫付款中予以反映。做到賬目清楚，并建立起政府債務管理檔案，徹底摸清政府債務底數。二是定期編報制度?？h級政府債務已成為當前工作中經常發(fā)生的現象，每一項債務的發(fā)生，首先要經過財政部門的批準，及時列入政府債務的統(tǒng)計范圍內。三是對于或有負債要貫徹穩(wěn)健原則，在統(tǒng)計報表附注中加以披露。這是因為或有負債的結果具有不確定性，如果事先沒有覺察、