財(cái)政研究論文-關(guān)于深化部門預(yù)算改革的若干思考.doc

財(cái)政研究論文-關(guān)于深化部門預(yù)算改革的若干思考預(yù)算是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家財(cái)政預(yù)算管理的基本組織形式。在西方大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的政府預(yù)算改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)程中，都起到了關(guān)鍵性的推動(dòng)促進(jìn)作用。我國(guó)要建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，政府預(yù)算制度的改革是一個(gè)無法繞過的關(guān)口，部門預(yù)算改革的進(jìn)行與深化也是勢(shì)在必行的。所謂部門預(yù)算，是指以部門（主要為支出部門）為對(duì)象的預(yù)算。其預(yù)算的編制單位是支出部門。在編制預(yù)算時(shí)，各部門將本單位的所有支出，包括行政經(jīng)費(fèi)、下屬單位的事業(yè)經(jīng)費(fèi)、公共工程投資、各種專項(xiàng)款等都納入本部門的預(yù)算范圍，向財(cái)政部門申報(bào)，經(jīng)財(cái)政部門審核后，由同級(jí)人代會(huì)審議通過后生效。同時(shí)，取消預(yù)算外資金，部門的行政性收費(fèi)也納入預(yù)算收入管理。1995年出臺(tái)的預(yù)算法，就明確提出了編制部門預(yù)算的要求，然而由于種種原因，部門預(yù)算改革一直沒有實(shí)質(zhì)地開展起來。1998年3月起，河北省財(cái)政廳對(duì)預(yù)算管理改革進(jìn)行了深入的研究、論證和探討，并于1999年初在全國(guó)范圍內(nèi)率先開始運(yùn)作。2000年，我國(guó)財(cái)政進(jìn)行了部門預(yù)算的改革試點(diǎn)其中中央財(cái)政試編了教育部、農(nóng)業(yè)部、科技部和社會(huì)保障部等4個(gè)部門的預(yù)算，此后，全國(guó)不同層次的地方財(cái)政也紛紛進(jìn)行了部門預(yù)算改革試點(diǎn)，并結(jié)合建立國(guó)庫(kù)單一賬戶、建立政府采購(gòu)制度等政府預(yù)算制度的其他改革，導(dǎo)致了我國(guó)政府預(yù)算部門的根本變化。經(jīng)過4年多的實(shí)踐和探索，我國(guó)的部門預(yù)算改革取得了巨大的成就，較之傳統(tǒng)的“收入按類別、支出按功能”的匯總預(yù)算，部門預(yù)算逐步發(fā)揮出其優(yōu)越性：1、有利于財(cái)政部門、政府和人大代表更好的開展監(jiān)督審查工作。過去的預(yù)算編制是收入按類別、支出按功能編制的預(yù)算，編制較粗，沒有有關(guān)部門的具體數(shù)字，不利于監(jiān)督和審查，難以發(fā)現(xiàn)問題。部門預(yù)算改革后，財(cái)政部門、政府和人大代表就能從整體上了解和掌握各部門事業(yè)發(fā)展及相應(yīng)的資金使用狀況，這也有利于各主管部門統(tǒng)一管理賬務(wù)和資金。2、部門預(yù)算改革有利地控制支出部門機(jī)構(gòu)和人員的膨脹，加快了我國(guó)政府改革的步伐。部門預(yù)算規(guī)定了支出部門在政府預(yù)算的編制和執(zhí)行過程中的地位，有效發(fā)揮了部門的積極作用，同時(shí)對(duì)項(xiàng)目支出預(yù)算采取“項(xiàng)目化管理方式”，對(duì)基本支出預(yù)算采取與人員編制掛鉤的方式，并取消了預(yù)算外資金，從而在一定程度上控制了行政機(jī)構(gòu)和人員膨脹問題，進(jìn)一步硬化了預(yù)算約束。3、部門預(yù)算的項(xiàng)目支出管理辦法，提高了財(cái)政資金的使用效率。過去，政府只講究是否有辦事，而不考慮辦事的效率高低。部門預(yù)算改革強(qiáng)調(diào)了效率的重要性，實(shí)行綜合預(yù)算，統(tǒng)籌內(nèi)外財(cái)力；量力而行，對(duì)支出項(xiàng)目實(shí)行合理排序，嚴(yán)格管理；通過項(xiàng)目分析，對(duì)那些效果不好的支出項(xiàng)目采取削減經(jīng)費(fèi)或干脆取消，使有限的財(cái)政資金集中到那些效果較好的項(xiàng)目上來，從而使我國(guó)的公共支出逐步走向了科學(xué)和規(guī)范化管理，有效提高了資金的使用效率。4、大大提高了財(cái)政部門的工作效率。部門預(yù)算取消財(cái)政與部門中間環(huán)節(jié)，凡是直接與省級(jí)財(cái)政發(fā)生經(jīng)費(fèi)領(lǐng)撥關(guān)系的一級(jí)預(yù)算會(huì)計(jì)單位均作為預(yù)算部門，財(cái)政直接將預(yù)算編制并批復(fù)到這些部門。在預(yù)算管理上財(cái)政部門一個(gè)口子對(duì)外，避免了原先內(nèi)部存在的既相互交叉，又相互脫節(jié)的弊端，大大減輕了財(cái)政部門和預(yù)算單位雙方的工作量，提高了工作效率。5、部門預(yù)算將預(yù)算編制到部門、到項(xiàng)目，大大增加了預(yù)算的透明度、公平性和約束力。有效的防止了預(yù)算分配過程中的黑箱操作，“陽光法案”的實(shí)施促進(jìn)了廉政建設(shè)，有效減少了腐敗的發(fā)生。當(dāng)然，我國(guó)部門預(yù)算改革進(jìn)行的時(shí)間還較短，也存在許多不足之處，要進(jìn)一步的深化和完善，我認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面思考：第一、提高相關(guān)人員的預(yù)算認(rèn)識(shí)，從思想上保證部門預(yù)算的有效運(yùn)行。目前，許多人對(duì)于部門預(yù)算改革的認(rèn)識(shí)上還存在著一些問題。表現(xiàn)在：1）目前我國(guó)的預(yù)算編制仍以是部門意見為主，部門預(yù)算人員為使手頭寬裕，防止日后追加資金的困難，缺乏認(rèn)真測(cè)算，存在多報(bào)現(xiàn)象，而財(cái)政部門和各主管部門缺乏確實(shí)調(diào)研，只是對(duì)部門上報(bào)的預(yù)算“砍砍壓壓”，從而造成“被動(dòng)編制”局面。2）部門預(yù)算改革觸及部分部門的既得利益，存在消極抵制情緒，流于形式，使得部門預(yù)算改革進(jìn)展緩慢。因此，首先應(yīng)當(dāng)從改變相關(guān)人員的觀念入手，使其正確認(rèn)識(shí)部門預(yù)算編制執(zhí)行的意義，改“被動(dòng)編制”為“主動(dòng)編制”，預(yù)算人員可以通過培訓(xùn)，提高收入支出預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確度，對(duì)可能影響預(yù)算的因素做出大膽分析與合理預(yù)測(cè)；要使個(gè)別追求自身利益的部門真正意識(shí)到，部門預(yù)算是大勢(shì)所趨，是不可阻擋的潮流，也是符合大部分人利益的正確政策法規(guī)。第二、進(jìn)一步完善部門預(yù)算制度，加強(qiáng)相關(guān)配套的法制建設(shè)，為部門預(yù)算提供可靠的法律保障。當(dāng)前，我國(guó)的部門預(yù)算的編制和執(zhí)行還存在很多的漏洞。比如說：我國(guó)的預(yù)算編制時(shí)間太遲。美國(guó)的預(yù)算法規(guī)規(guī)定，總統(tǒng)預(yù)算案的起草工作至少要在向國(guó)會(huì)提交前9個(gè)月，或至少在財(cái)政年度起始前18個(gè)月就開始。目前我國(guó)的預(yù)算編制時(shí)間雖較之過去有所提前，但還是太遲，特別是全部預(yù)算編制要在全國(guó)人大批準(zhǔn)后數(shù)月才能完成，這極大損害了預(yù)算審批的權(quán)威性和預(yù)算批復(fù)、財(cái)力下?lián)艿募皶r(shí)性；我國(guó)現(xiàn)行的絕大部分款級(jí)科目與部分類級(jí)科目是按行政事業(yè)單位、機(jī)構(gòu)劃分，而不是按照財(cái)力使用的目的和性質(zhì)劃分的，殘存著典型計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩；此外，我國(guó)部門預(yù)算的法律法規(guī)同其他法律法規(guī)存在著矛盾或沖突的地方等，比如我國(guó)的農(nóng)業(yè)、科技、教育、計(jì)生、環(huán)保等部門的有關(guān)文件都要求地方財(cái)政必須保證這些方面開支。這使得零基預(yù)算難以有效執(zhí)行，部門預(yù)算改革效果大打折扣。這些都要求我們要進(jìn)一步完善部門預(yù)算制度的法制建設(shè)：一方面，我們要繼續(xù)預(yù)算的提速，逐步改變“一年預(yù)算，預(yù)算一年”的奇怪現(xiàn)象；另一方面，我們要借鑒西方的成功經(jīng)驗(yàn)并立足我國(guó)實(shí)際，進(jìn)一步改革我國(guó)的預(yù)算科目設(shè)置，借著我國(guó)第一次全國(guó)經(jīng)濟(jì)普查的契機(jī)摸清家底，修訂定額標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)，部門預(yù)算立法時(shí)要注意跟其它已有法律法規(guī)的銜接，國(guó)家要盡量減少預(yù)算執(zhí)行中間出臺(tái)減收增支的政策。第三、建立預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相對(duì)分離的預(yù)算管理運(yùn)行機(jī)制。目前，財(cái)政內(nèi)部預(yù)算的編制、執(zhí)行和監(jiān)督不分，許多業(yè)務(wù)部門不僅要負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督，也有編制的任務(wù)，從而使管理質(zhì)量和效率不高。因此，應(yīng)當(dāng)建立健全預(yù)算管理運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的確實(shí)分離。以部門預(yù)算管理為基礎(chǔ)，建立專門的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，全權(quán)負(fù)責(zé)預(yù)算編制工作，統(tǒng)一掌握預(yù)算編制政策與標(biāo)準(zhǔn)，審核、編制、確定財(cái)政和各個(gè)部門的預(yù)算；業(yè)務(wù)部門專門負(fù)責(zé)預(yù)算的執(zhí)行，統(tǒng)一管理財(cái)政預(yù)算內(nèi)外資金賬戶，辦理資金的撥付、管理部門預(yù)算資金的使用，編制財(cái)政預(yù)算內(nèi)外總決算；而預(yù)算編制、執(zhí)行以及決算全過程的監(jiān)督管理則由監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)（這一機(jī)構(gòu)也可以由財(cái)政以外的部門或機(jī)構(gòu)建立），務(wù)必使預(yù)算全過程做到公正、公平、透明。各部門要明確職權(quán)，各負(fù)其責(zé)，不再直接介入其他環(huán)節(jié)的管理。第四、與績(jī)效預(yù)算相結(jié)合，建立合理的項(xiàng)目評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。不同支出項(xiàng)目的目標(biāo)不同，所體現(xiàn)的政府職能與效率的方式也不同，因此存在著不同項(xiàng)目間橫向比較的難題。目前，我國(guó)主要是通過財(cái)政部預(yù)算司設(shè)計(jì)的10種不同格式的項(xiàng)目申報(bào)表格進(jìn)行登記和評(píng)估，對(duì)不同類型項(xiàng)目間的評(píng)估比較以及事業(yè)支出的項(xiàng)目考核尚未找到一種公平、透明、合理的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。我們應(yīng)該盡可能地運(yùn)用績(jī)效預(yù)算的原理來充實(shí)和改造部門預(yù)算制度，規(guī)范部門申報(bào)項(xiàng)目的內(nèi)容，要求附上相應(yīng)的、可測(cè)定的效益目標(biāo)，同時(shí)還應(yīng)該建立一個(gè)獨(dú)立于財(cái)政之外的，公正廉明、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目效益評(píng)估機(jī)構(gòu)。第五、與國(guó)庫(kù)單一賬戶、政府采購(gòu)、政府機(jī)構(gòu)改革等改革制度進(jìn)一步結(jié)合。部門預(yù)算的最終目的是為了將有