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教育政策論壇2004年2月第七卷第一期83教育政策論壇,2004年七卷一期,83-100大學(xué)整併與中國(guó)高等教育治理變遷莫家豪香港城市大學(xué)人文及社會(huì)科學(xué)學(xué)院副院長(zhǎng)盧一威香港城市大學(xué)公共及社會(huì)行政學(xué)系研究助理摘要近年來(lái),大學(xué)校院整併已經(jīng)成為熱門話題。誠(chéng)言,大學(xué)合併或整併不單流行於臺(tái)灣,自六七十年代伊始,英國(guó)、美國(guó)、挪威、瑞典、德國(guó)、加拿大,及至荷蘭等地也有不同形式的大學(xué)整併,試圖透過(guò)大學(xué)整合來(lái)提升大學(xué)營(yíng)運(yùn)的成本效益和增強(qiáng)大學(xué)綜合競(jìng)爭(zhēng)力。近在咫尺的中國(guó)大陸,近年也興起大學(xué)合併和轉(zhuǎn)制等改革。八十年代以還,規(guī)模日益膨脹的中國(guó)大陸高等教育亦要面對(duì)嚴(yán)峻的財(cái)政資源不足的問(wèn)題,因此,在高等教育體制內(nèi)進(jìn)行結(jié)構(gòu)與管理體制改革的重點(diǎn)便是要院校在運(yùn)用有限資源的同時(shí)能提高辦學(xué)效益。與此同時(shí),大陸中央政府亦注意到高等教育體系所面對(duì)的教育質(zhì)素、資源調(diào)配及管理效益等方面的問(wèn)題。在全面推行教育改革之際,尤其始於1990年代,大陸中央政府更積極倡導(dǎo)以大學(xué)整併的方式來(lái)提高院校的資源與管理效益,透過(guò)共建、劃轉(zhuǎn)、合併、合作四種主要形式來(lái)進(jìn)行高等教育管理體制的改革。本文旨在探討中國(guó)大陸大學(xué)整併的推行背景、整併的形式和策略,並分析高等院校整併後對(duì)大陸高等教育治理型模的變遷(changingeducationgovernance),以及討論大學(xué)整併對(duì)高等教育長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的影響。關(guān)鍵詞:大學(xué)整併、高等教育治理變遷莫家豪教授現(xiàn)任香港城市大學(xué)人文及社會(huì)科學(xué)學(xué)院副院長(zhǎng),主要研究興趣為比較教育政策,公共政策分析,及當(dāng)代中國(guó)研究,莫博士畢業(yè)於英國(guó)倫敦大學(xué)政治及經(jīng)濟(jì)學(xué)院,近作GlobalizationandEducationalRestructuringintheAsiaPacificRegion(London,PalgraveMacmillan,2003)andCentralizationandDecentralization:EducationalReformsandChangingGovernanceinChineseSocieties,(KluwerAcademicPublishers,2003)香港城市大學(xué)比較教育政策研究中心成員84莫家豪和盧一威大學(xué)整併與中國(guó)高等教育治理變遷壹、高等教育治理變遷的政策背景近年在公共政策和公共管理的領(lǐng)域裏,興起了市場(chǎng)化的浪潮。市場(chǎng)化是指運(yùn)用私有領(lǐng)域(privatesector)或市場(chǎng)的概念、原則和作法,來(lái)營(yíng)運(yùn)公共事業(yè)和公營(yíng)部門。目標(biāo)是要令公共服務(wù)變得更適應(yīng)市場(chǎng)和社會(huì)需要(Aucoin,1990;Flynn,1997)。由於對(duì)國(guó)家(政府)效率提出批判,公共選擇學(xué)派(publicchoiceschool)批評(píng)傳統(tǒng)自由主義視國(guó)家為既定的中立體,能綜合反映公民的需要,但卻忽略在這種體制下的國(guó)家(政府)每每欠缺效率,並在市場(chǎng)失效(marketfailure)時(shí)未能好好地作出干預(yù),致使公共政策失效。因此,公共選擇學(xué)派對(duì)政府失效提出的解決方法是私營(yíng)化(privatization),試圖透過(guò)減縮政府官僚部門的規(guī)模,以使公共服務(wù)回歸市場(chǎng),並由市場(chǎng)的供求規(guī)律來(lái)決定服務(wù)的供給,使公共服務(wù)效率得以提高(張炳良,1997;Lane&Ersson,2002;LeGrand&Bartlett,1993)。早在九十年代,各地政府已開展其對(duì)公共管理的不同改革計(jì)劃,再一次加速了各地政府對(duì)公共部門及政府的改革。把早已流行的公共管理(PublicManagement)理念及模式加以強(qiáng)化,一浪接一浪地推出市場(chǎng)化、私有化、民營(yíng)化、公司化、分散化或下放權(quán)力等政策舉措。而政府從直接控制到多樣化(diversification)和市場(chǎng)化(marketization)的轉(zhuǎn)變過(guò)程中,國(guó)家在控制社會(huì)政策的角色有著根本性的轉(zhuǎn)變。其管治力量(capacity)被受到不同程度上的影響,國(guó)家政府對(duì)公共政策的制控能力,以及國(guó)家政府與市場(chǎng)及其他非國(guó)家團(tuán)體對(duì)公共政策及公營(yíng)部門的管理的角色便產(chǎn)生了一些變化(Pierre,2000;Rhodes,2000),其中一個(gè)主要變化在於國(guó)家政府之公共財(cái)功能(public-goodfunction)的弱化。國(guó)家政府過(guò)去是社會(huì)公共政策這種公共財(cái)?shù)奈ㄒ豢煽康谋WC人(Whitty,1997),近年來(lái),國(guó)家則利用各種不同形式的治理(governance)來(lái)統(tǒng)籌社會(huì)公共政策。正如Hirst和Thompson(1995)所指出的:人們通常把政府等同於控制和管制一定地域人民生活的國(guó)家機(jī)構(gòu)。然而,管治不僅僅是國(guó)家的職權(quán),而是指利用一些手段來(lái)對(duì)某一活動(dòng)進(jìn)行控制從而達(dá)致既定的結(jié)果。而且,管治這種功能是可以透過(guò)各種公立與私立、政府與非政府、國(guó)家與國(guó)際的機(jī)構(gòu)和作法來(lái)執(zhí)行的。值得注意的,在多樣化的過(guò)程中國(guó)家並沒(méi)有完全撤離(entirewithdrawal)。相反的,作為社會(huì)公共政策的主要資助者和管理者,國(guó)家能夠繼續(xù)保持它的地位,只是其角色產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)改變。過(guò)去,國(guó)家本身承擔(dān)了絕大部分社會(huì)公共政策的統(tǒng)籌工作,現(xiàn)在則必須決定在哪裏做以及由誰(shuí)來(lái)做這類工作。對(duì)國(guó)家來(lái)說(shuō),權(quán)力的下放和分離顯示了國(guó)家的力量而不是它的軟弱(Dale,1997)。為了應(yīng)付公共財(cái)政的緊絀,國(guó)家再不能擔(dān)當(dāng)公共社會(huì)服務(wù)的提供者;反之,轉(zhuǎn)化其職能服務(wù)監(jiān)控者(regulator)或統(tǒng)籌者(coordinator)。不少國(guó)家或政府採(cǎi)取了靈活應(yīng)變手法,從過(guò)往以一種積極協(xié)調(diào)(positivecoordination)模式來(lái)制定公共政策轉(zhuǎn)變至一種以消極協(xié)調(diào)(negativecoordination)模式。在適當(dāng)情況下,把過(guò)去積極調(diào)控的功能下放予市場(chǎng)或其他非政府團(tuán)體,讓這些機(jī)構(gòu)及團(tuán)體充分發(fā)展其協(xié)教育政策論壇2004年2月第七卷第一期85調(diào)功能和充分發(fā)揮非政府或半政府(semi-governmental)機(jī)構(gòu)在公共政策的功能,藉此減少政府在公共政策供應(yīng)和財(cái)政上的種種壓力。與此同時(shí),政府則留守在制訂法規(guī)及提供適當(dāng)?shù)囊?guī)範(fàn)系統(tǒng)(regulatoryframework)來(lái)調(diào)控有關(guān)的政策領(lǐng)域。這種消極協(xié)調(diào)的公共管理模式有效地加強(qiáng)了國(guó)家政府的公共政策的管治力量(governancecapacity)(Jayasuriya,2001;Pempel,1998)。另外,不少政府或國(guó)家更積極動(dòng)員民間力量,以增加在非政府領(lǐng)域的財(cái)源或力量,甚至拉攏市場(chǎng)、發(fā)動(dòng)個(gè)人、甚至家庭以及其他民間或社區(qū)力量來(lái)參與公共政策及社會(huì)服務(wù)。因此,政府與民間或其他非政府機(jī)構(gòu)便建立了一種共同生產(chǎn)(co-production)社會(huì)服務(wù)及公共政策的協(xié)作關(guān)係,市場(chǎng)與政府的關(guān)係便變得愈加緊密(Peters,2002;Salomon,2002)。為了加強(qiáng)政府對(duì)公共政策或社會(huì)服務(wù)的質(zhì)量控制,政府的主要角色便以政策調(diào)控及法律規(guī)管為重。無(wú)怪乎現(xiàn)代政府被描繪評(píng)估式國(guó)家(evaluativestate)(Neave,1988)、競(jìng)爭(zhēng)型國(guó)家(competitionstate)(Cerny,1990),而我們也生活在一個(gè)重視表現(xiàn)的社會(huì)(performitivesociety)(Ball,1998,2000)或?qū)徲?jì)型社會(huì)(auditsociety)(Power,1997)。在這種政策背景下,教育作為公共政策的一環(huán),其治理結(jié)構(gòu)及模式都必須改變,以適應(yīng)國(guó)家在公共社會(huì)服務(wù)職能的轉(zhuǎn)化。因此,全球各地都掀起一股教育改革熱潮(李榮安,2000;Cheng&Townsend,2000;Mok,2002)。有關(guān)高等教育改革,各地所採(cǎi)取的策略包括(1)大學(xué)市場(chǎng)化的改革策略;(2)企業(yè)型大學(xué)的改革策略;以及(3)大學(xué)整併的改革策略。由此可見,大學(xué)整併是當(dāng)代政府所採(cǎi)取其中一種回應(yīng)公共政策變革的手段,藉此重新界定政府在高等教育服務(wù)的角色及重新分配有關(guān)資源。貳、各地大學(xué)整併的概況早在第二次世界大戰(zhàn)之後,不同國(guó)家已開始對(duì)大學(xué)及專上學(xué)府進(jìn)行合併及整併計(jì)劃。在六七十年代,澳大利亞及英國(guó)政府試圖利用大學(xué)整併來(lái)創(chuàng)造一個(gè)以兩層模式(abinarysystem)的高等教育系統(tǒng):即把部份大學(xué)集中在研究工作,另一層大學(xué)側(cè)重技術(shù)人員及專業(yè)人員的培訓(xùn),這一層學(xué)府以理工及高級(jí)進(jìn)修學(xué)院為主。無(wú)獨(dú)有偶,在法國(guó)及瑞典,類似的大學(xué)整併早已在七十年代出現(xiàn)。至八十年代初,澳大利亞、荷蘭及英國(guó)等地也利用大學(xué)合併來(lái)對(duì)其教育學(xué)院進(jìn)行改革。再者,自六十年代伊始,大學(xué)整併已成了美國(guó)當(dāng)?shù)匾环N普遍作法(Skodvin,1999)。在八十年代中至九十年代,大學(xué)整併蔚然成風(fēng)。不同的大學(xué)及專上學(xué)府的整合行動(dòng)發(fā)生在荷蘭、德國(guó)、芬蘭以及澳大利亞。以芬蘭為例,芬蘭教育當(dāng)局利用整併手法來(lái)創(chuàng)造一種具荷蘭特色的學(xué)院及以理工科為主學(xué)院。英國(guó)和澳大利亞為了把旗下的專上學(xué)院及理工學(xué)院升格成為大學(xué),運(yùn)用大學(xué)整併手法來(lái)促進(jìn)大學(xué)整併,試圖改變以往兩層化(binary)的高等教育系統(tǒng),把所有學(xué)院升格為大學(xué)。(Rowley,1997;Skodvin,1999)。除了西方國(guó)家的大學(xué)整併經(jīng)驗(yàn)外,九十年代以還,中國(guó)大陸的高等教育領(lǐng)域86莫家豪和盧一威大學(xué)整併與中國(guó)高等教育治理變遷也進(jìn)行了一系列的改革,其中居於重要地位的就是圍繞著教育資源的優(yōu)化配置進(jìn)行合作與合併辦學(xué)。據(jù)大陸專家研究顯示:高校合併自1992年以來(lái),已有450所高校,其中普通高校319所,成人高校131所,先後合併組建成為188所,其中包括普通高校181所,成人高校7所。利用整併或合併的手段,普通高校淨(jìng)減138所,成人高校則刪掉124所(王常策,2000)。中國(guó)大陸大學(xué)及專上學(xué)府的整合主要沿於教育投資緊縮,合併調(diào)整可扭轉(zhuǎn)一些地區(qū)高校重複設(shè)置、單科性學(xué)校過(guò)多,辦學(xué)規(guī)模小的局面,使整併後的大學(xué)學(xué)能邁向更綜合性學(xué)科的發(fā)展(王常策,2000;郭必裕,1998)。如上文所述,大學(xué)合併及整併已成了不少地區(qū)採(cǎi)用的政策及手段以進(jìn)行時(shí)對(duì)高等院校改革,試圖藉此提升大學(xué)綜合水平。但從國(guó)際對(duì)比經(jīng)驗(yàn)所得,大學(xué)整併主要分成兩種類型:一是自願(yuàn)性整併;二是強(qiáng)迫性整併。表1列出世界各地大學(xué)整併的性況,除了自願(yuàn)性整併外,當(dāng)中亦不乏強(qiáng)迫性大學(xué)整合計(jì)劃(見表1)。表1部份國(guó)家的大學(xué)強(qiáng)迫或自願(yuàn)性合併概況國(guó)家強(qiáng)迫自願(yuàn)澳洲(1960年“兩層制”,1987-90年“聯(lián)合制”)X美國(guó)(1960-1997年)XX加拿大(學(xué)院教育改革;1960年Cegeps創(chuàng)新;1990年代新區(qū)域網(wǎng)絡(luò)大學(xué)成立XX挪威(1994年國(guó)家學(xué)院改革)X瑞典(1977年大學(xué)及學(xué)院改革,及1993年中瑞典大學(xué)成立XX荷蘭(1983-87年HBO改革,及1988年新自願(yuàn)合併)XX比利時(shí)(1994年Flemish學(xué)院改革)X德國(guó)(1970年綜合大學(xué)改革,1980年理工學(xué)院改革)XX英國(guó)(1960-1970年代理工大學(xué)改革,及1980-1990年代新自願(yuàn)合併)XX芬蘭(1991-1995年理工大學(xué)改革)X資料來(lái)源:Skodvin,1999,p.66。參、大學(xué)整併的動(dòng)因(DrivingForces)和形式世界各國(guó)大學(xué)整併的經(jīng)驗(yàn)殊異,很難以三言兩語(yǔ)完全概括大學(xué)整併的所有動(dòng)因。由於各國(guó)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)不同,社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化及政治狀況不盡相同,故在我們研究及分析有關(guān)大學(xué)整併時(shí),必須留意各地大學(xué)整併的獨(dú)特背景。但從國(guó)際比較教育研究經(jīng)驗(yàn)而言之,大學(xué)整併大致受到下列因素所影響:一、為了因應(yīng)學(xué)生數(shù)目的日益增加,以及高等教育的不斷發(fā)展,在有限資源情況下,大學(xué)必須關(guān)注如何提高辦學(xué)效率和效能;二、為了妥善處理部份辦學(xué)條件欠佳的大學(xué)或院校過(guò)份零散化(institutionalfragmentation);三、為了擴(kuò)大學(xué)生的入學(xué)機(jī)會(huì)及促進(jìn)公平入學(xué)原則;四、為了區(qū)別不同課程的頒授以適應(yīng)愈益多樣化的學(xué)生生源,以及加強(qiáng)大學(xué)研究生教育水平;教育政策論壇2004年2月第七卷第一期87五、為了加強(qiáng)政府時(shí)大學(xué)整體發(fā)展方向作出調(diào)整,期使大學(xué)的發(fā)展能促進(jìn)及滿足地區(qū)性及本土性的經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展目標(biāo)(Harman&Meek,2002)。為了回應(yīng)以上目標(biāo),大學(xué)整合便變成其中一種提升大學(xué)資源的運(yùn)用、效率、效能及提升大學(xué)教學(xué)及研究水平的策略。就國(guó)際經(jīng)驗(yàn)而言,大學(xué)整合的對(duì)象是把一些較小型、??祁愋痛髮W(xué)合併及發(fā)展成為更綜合性的大型大學(xué)。在學(xué)校校園方面,整併後的大型綜合大學(xué)的學(xué)生將由以往以單一校區(qū)轉(zhuǎn)到多校區(qū)修課。除此之外,大學(xué)整併的形式甚多,有些大學(xué)採(cǎi)用策略聯(lián)盟(voluntarycooperativeagreement)形式,有的採(cǎi)取結(jié)盟方法(federation),有的則採(cǎi)用協(xié)營(yíng)模式(consortium);有的則以相互聯(lián)營(yíng)(affiliation)模式;另外一些院校則採(cǎi)用以個(gè)別單位自定結(jié)盟或合併的計(jì)劃(managementbycontractagencymerger),最後一種為把大學(xué)進(jìn)行合併,把兩所大學(xué)刪併為一(Merger)(見圖1)。策略聯(lián)盟協(xié)營(yíng)模式結(jié)盟互營(yíng)模式個(gè)別單位結(jié)盟合併VoluntarycooperativeagreementConsortiumFederationAffiliationManagementbycontract(agencymerger)Merger院校自主性高統(tǒng)一控制HigherInstitutionalautonomyUnitaryControlCooperativeCoordinativeUnitaryStructure合作協(xié)調(diào)統(tǒng)一校制圖1不同的大學(xué)聯(lián)盟及合併形式資料來(lái)源:Eastman&Lang,2001,p.15。既然大學(xué)整併形式殊異,不同的策略性聯(lián)營(yíng)和結(jié)盟方法,都是為了加強(qiáng)大學(xué)之間的合作、資源共享增加效益,以及提升院校的整體學(xué)術(shù)水平,及營(yíng)運(yùn)效果而為之。在大學(xué)進(jìn)行整併的舉措時(shí),必須因應(yīng)推行有關(guān)改革當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)、政治和文化的發(fā)展?fàn)顩r來(lái)決定採(cǎi)取那一類型的大學(xué)整併方法或措施。下文將討論中國(guó)大陸大學(xué)整併的背景、措施與策略,並分析大學(xué)整併所反映的高等教育治理模式的變遷。肆、中國(guó)大陸大學(xué)整併政策的背景自改革開放以來(lái),中國(guó)大陸已開始推行一系列下放權(quán)力政策,試圖糾正以往中央權(quán)力過(guò)分集中和管理過(guò)嚴(yán)束縛地方教育機(jī)構(gòu)的主動(dòng)性的弊端,提出實(shí)行中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和地方政府分級(jí)管理相結(jié)合的管理體制,1985年頒發(fā)的中共中央關(guān)於教育體制改革的決定,要求在加強(qiáng)宏觀管理的同時(shí),堅(jiān)決實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán),擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán),特別是高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)(中共中央,1985)。因此,國(guó)家在繼續(xù)擔(dān)當(dāng)教育服務(wù)主要提供者和決定教育發(fā)展方向的前提下,有意識(shí)地讓地方政府,特別是社會(huì)力量(包括個(gè)人和非國(guó)有部門)參與提供教育服務(wù),從而為民眾創(chuàng)造更多的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)。而經(jīng)濟(jì)成分的多元化、非國(guó)有部門的迅速發(fā)展88莫家豪和盧一威大學(xué)整併與中國(guó)高等教育治理變遷則為教育服務(wù)提供者和參與者的多元化創(chuàng)造了必要的條件。1992年,中共第十四次全國(guó)代表大會(huì)提出了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變要求教育體制進(jìn)行相應(yīng)的變革。為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求,1993年2月,中共中央和國(guó)務(wù)院發(fā)布中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要(簡(jiǎn)稱綱要),重申教育服務(wù)提供的分散化和多樣化,支持社會(huì)力量辦學(xué)。綱要提出要改革政府包攬辦學(xué)的格局,逐步建立以政府辦學(xué)為主體、社會(huì)各界共同辦學(xué)的體制。對(duì)社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人依法辦學(xué),則採(cǎi)取積極鼓勵(lì),大力支持,加強(qiáng)管理,正確指導(dǎo)的方針。同時(shí),綱要再次強(qiáng)調(diào):政府要轉(zhuǎn)變職能,由對(duì)學(xué)校的直接行政管理,轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)用立法、撥款、信息服務(wù)、政策指導(dǎo)和必要的行政手段,進(jìn)行宏觀管理。(中共中央和國(guó)務(wù)院,1993)。1995年頒布的教育法及後來(lái)頒布的高等教育法均進(jìn)一步鼓勵(lì)地方社區(qū)和非正式部門支持教育。同時(shí),管理權(quán)和財(cái)政權(quán)也進(jìn)一步下放。就在擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)的政策框架下,高等院校在多方面可以享有更大自主。院校除了有權(quán)招收自費(fèi)學(xué)生;制定教學(xué)計(jì)劃大綱,編寫和選用教材;與其他單位機(jī)構(gòu)進(jìn)行科研項(xiàng)目;更有權(quán)提名和任免副校長(zhǎng)和其他幹部;可以安排國(guó)家撥發(fā)的基建投資和經(jīng)費(fèi);並可利用自籌資金進(jìn)行學(xué)術(shù)交流和教研活動(dòng)。與此同時(shí),實(shí)行中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市),及中心城市三級(jí)辦學(xué)體制,並倡導(dǎo)部門與地方之間實(shí)行聯(lián)合辦學(xué)。根據(jù)擇優(yōu)原則,透過(guò)同行評(píng)議機(jī)制,在院校建設(shè)中點(diǎn)學(xué)科,發(fā)展院校為教學(xué)與研究中心(中共中央,1985)。為了加快高等教育發(fā)展,自九十年代以來(lái),大陸不斷推行有關(guān)高等教育體制改革,試圖調(diào)整政府與高等院校、中央與地方政府、當(dāng)時(shí)國(guó)家教育委員會(huì)(即現(xiàn)時(shí)教育部)與中央各業(yè)務(wù)部門之間的關(guān)係,目的是要建立政府宏觀管理和院校自主辦學(xué)的體制。為了改變以往直接行政管理院校的作法,中國(guó)政府希望透過(guò)立法、撥款、規(guī)劃和政策指導(dǎo)等模式對(duì)高等教育體系進(jìn)行宏觀管理。確立中央與省分級(jí)管理和負(fù)責(zé),並且以省級(jí)政府為主導(dǎo)的管理體制,而中央政府則進(jìn)行簡(jiǎn)政放權(quán)的工作,擴(kuò)大省級(jí)的教育決策權(quán)和中央部門所屬院校的統(tǒng)籌權(quán)(中共中央和國(guó)務(wù)院,1993)。在綱要頒行的次年,國(guó)務(wù)院發(fā)表關(guān)於中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要的實(shí)施意見文件,直接回應(yīng)要使高等教育規(guī)模更加合理的訴求,並提高教育質(zhì)素和管理效益。實(shí)施211工程,分期建設(shè)100所重點(diǎn)大學(xué)及一批重點(diǎn)學(xué)科,使院校達(dá)到國(guó)際一流大學(xué)的學(xué)術(shù)水平,這是中國(guó)高等教育長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的方向之一。除此之外,中央政府更落實(shí)改變高等教育體系一直存在著的條塊分割和小而全的狀況。院校管理體制根據(jù)不同情況,採(cǎi)取中央、地方政府及所屬部門聯(lián)合辦學(xué)或院校合併等形式進(jìn)行改革(國(guó)務(wù)院,1994)。雖然高等院校合作辦學(xué)和合併經(jīng)驗(yàn)早在1991及1992年開始出現(xiàn)(教育部,2002a,2002b),先於綱要發(fā)表的時(shí)間,但國(guó)務(wù)院的綱要意見卻是官方首次明確肯定以合併和聯(lián)合辦學(xué)的方式,改革高等院校的管理體制。直至1995年,國(guó)家教育委員會(huì)發(fā)佈關(guān)於深化高等教育體制改革的若干意見教育政策論壇2004年2月第七卷第一期89文件,確定以共建、劃轉(zhuǎn)、合併、合作四種主要形式來(lái)進(jìn)行高等教育管理體制的改革。推動(dòng)中央部門與地方政府共同建設(shè)、共同管理高等院校,淡化院校單一從屬關(guān)係的觀念,加強(qiáng)條塊結(jié)合。再者,促使專業(yè)通用性強(qiáng),而地方建設(shè)需要的中央部門所屬院校劃轉(zhuǎn)由省級(jí)政府管理,為地方服務(wù)的同時(shí),仍然滿足部門和行業(yè)對(duì)人力資源培訓(xùn)的需要。另外,開展不同形式的合作辦學(xué)計(jì)劃,在自願(yuàn)及互利的基礎(chǔ)上,實(shí)行資源共享,發(fā)揮院校之間的優(yōu)勢(shì),透過(guò)教學(xué)與研究的協(xié)同發(fā)展,共同提高辦學(xué)水平和效益,而合作辦學(xué)的高等院校甚至可以進(jìn)行實(shí)質(zhì)性合併。與此同時(shí),近年部份學(xué)科互補(bǔ)和規(guī)模較小、科類單一、設(shè)置重複的院校進(jìn)行合併,更合理使用有限的教育資源和經(jīng)費(fèi),提高教育質(zhì)素和效益(國(guó)
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