城市社區(qū)治理初探.pdf

城市社區(qū)治理初探以廣州井眼1社區(qū)為例的社區(qū)組織與居民關(guān)系研究中山大學(xué)人類學(xué)系08級博士周如南一、導(dǎo)言改革開放政策實施以來，中國的城市化浪潮不斷高漲。與城市化進程相伴而來的是國家治理視野下對城市社區(qū)建設(shè)的大力推行?！吧鐓^(qū)”在治理話語中常被用為行政地域單位?！案嗍侵敢环N新的城市行政管理地域單元”。2社區(qū)建設(shè)在當(dāng)代中國社會轉(zhuǎn)型時期，被視為是改造國家權(quán)力結(jié)構(gòu)并重組中國社會的實驗，這場實驗意味著單位制向社區(qū)制的整體轉(zhuǎn)變，也意味著各種類型社區(qū)3的景觀和結(jié)構(gòu)變遷。社區(qū)建設(shè)如何進行，社區(qū)整合應(yīng)遵循何種模式，在這場浩大而持久的運動中，中國城市基層治理將走向何方，諸類國家治理技術(shù)上的問題被廣泛討論。當(dāng)我們眼光向下會發(fā)現(xiàn)在每一個微觀社區(qū)，無論其是何種類型，其中的每一個人的日常生活都在這場運動中經(jīng)歷著或明顯或細微的改變并產(chǎn)生體驗。個人生活、微觀社區(qū)圖景和宏大社會背景以及歷史的互動是筆者期待的研究視角?；谘?和地緣的鄉(xiāng)土生活轉(zhuǎn)變?yōu)榛跇I(yè)緣、類緣和機緣的城市生活，常在關(guān)于中國的討論中被視為“現(xiàn)代化”和“全球化”過程的表現(xiàn)。十九世紀八十年代，滕尼斯首先提出Gemeinschaft和Gesellschaftt這對概念來分別指代一種人們分享親密和人情的共同體和一個理性選擇、靠分工和契約來聯(lián)系的異質(zhì)性群體社會。這對詞在漢語世界一般被翻譯為社區(qū)和社。會、通體社會和連體社會或者禮俗社會和法理社會。這種二分發(fā)邏輯上衍生出的對社會特征進行說明的成對出現(xiàn)的術(shù)語還有杜爾干的機械團結(jié)和有機團結(jié)，韋伯的實質(zhì)合理性和形式合理性、傳統(tǒng)性統(tǒng)治和合法性統(tǒng)治，庫利的初級群體和次級群體、劉易斯的傳統(tǒng)部門和資1社區(qū)名稱為化名；2阿蘭納伯蘭德，朱健剛：公眾參與與社區(qū)公共空間的生產(chǎn)對綠色社區(qū)建設(shè)的個案研究，社會學(xué)研究，2007（04）；3參見王彥輝：走向新社區(qū)，東南大學(xué)出版社，2003年第一版，P51-P52中對中國城市社區(qū)的分類：a單一式單位社區(qū)：是單位體制下的“單位辦社會”形成的相對封閉的單位行政區(qū)域為特征的社區(qū)的延續(xù)。b混合式綜合社區(qū)：主要建于20世紀70年代末至90年代初，為了用最少的資金解決更多人的居住問題，采用了“拆一建多”的方式，建筑多為條式盒狀，布局多為兵營式模式，居民構(gòu)成主要以就地安置的拆遷戶為主，另外也包括一部分的出租戶、商品房住戶等。c傳統(tǒng)式街坊社區(qū)：這種社區(qū)由于歷史比較悠久，人口密度較高，而且常常是居民住宅與商業(yè)、甚至工業(yè)用地混雜相處，社區(qū)內(nèi)的居民職業(yè)構(gòu)成也較為復(fù)雜。d房產(chǎn)開發(fā)的物業(yè)管理小區(qū)：在新街口周邊地區(qū)進行的房產(chǎn)開發(fā)，地價昂貴，品質(zhì)高尚，屬于高尚住宅區(qū)，居住者皆為高收入群體，規(guī)劃設(shè)計追求設(shè)施的完善與齊全，環(huán)境的優(yōu)美與典雅，并具有明顯的隔離特征。本主義部門等等5。這些不同指向的成對出現(xiàn)概念都源自“傳統(tǒng)”和“現(xiàn)代”這樣的分野。這種分野讓我們感受到傳統(tǒng)和現(xiàn)代似乎是對立的，而且是一種線性發(fā)展軌跡。這種邏輯在到國家話語中，表現(xiàn)為通過“發(fā)展”追求“現(xiàn)代化”?，F(xiàn)代撲面而來，傳統(tǒng)何去何從？人類學(xué)家和社會學(xué)家們對社區(qū)生活層面進行了各個角度的闡釋并提出不同的看法。學(xué)界的觀點大致可以分成三個論派：社區(qū)消失論（communitylost）、社區(qū)拯救論（communitysaved）和社區(qū)解放論（communityliberated）：社區(qū)消失論認為，由于分工的精細造成社會功能分化和社會結(jié)構(gòu)分層，加之交通、通訊、大眾傳媒的發(fā)達造成的人口流動，人們的日常生活不再局限于鄰里關(guān)系而遠在社區(qū)之外導(dǎo)致社區(qū)認同感和社區(qū)團結(jié)感降低。這種論調(diào)在中國被翻譯為社區(qū)失落論（夏建中：2000）或社區(qū)消失論（蔡禾、張應(yīng)祥：2003），從最早系統(tǒng)研究城市生活與人際關(guān)系的齊美爾發(fā)出，經(jīng)由其學(xué)生帕克執(zhí)首的芝加哥學(xué)派發(fā)揚一直延續(xù)今日。是社區(qū)鄰里關(guān)系研究中持續(xù)最久影響最大的觀點。社區(qū)拯救論隨著對社區(qū)消失論的批評而逐漸清晰并在1960年代開始盛行。這一流派在國內(nèi)也被稱為社區(qū)幸存論(張應(yīng)祥：2006)、社區(qū)繼存論（黎熙元：2008）或社區(qū)發(fā)現(xiàn)論和社區(qū)轉(zhuǎn)變論（程玉申：1998）。這一理論對社區(qū)消失論批評到：社區(qū)消失論認為社會分工和發(fā)展使人們的初級社會關(guān)系被弱化，而其實處于日常實踐中的人們有能夠在社會環(huán)境變遷的時候繼承傳統(tǒng)并適應(yīng)變遷建構(gòu)社區(qū)認同。費爾曼、雷頓等人在1970年代提出社區(qū)解放論。是他們提出不再強調(diào)基于地域的社區(qū)關(guān)注，而是關(guān)注超越鄰里關(guān)系的初級群體關(guān)系。把研究視角從地域中解放出來而關(guān)注個人的社會網(wǎng)絡(luò)。該流派還在社會人類學(xué)網(wǎng)絡(luò)研究的基礎(chǔ)上提出了用“社會網(wǎng)絡(luò)”（Socialnetwork）作研究城市居民社會生活的可分析工具取代社區(qū)這一已經(jīng)地域化的概念工具。這一理念和分析工具目前在中國的城市社區(qū)調(diào)查中被廣泛使用。中國的社區(qū)研究傳統(tǒng)從上個世紀三十年代吳文藻、費孝通接受芝加哥學(xué)派帕克訪學(xué)開始形成，老一輩學(xué)者將社區(qū)看成中國研究的可操單位和樣本。這一時期以農(nóng)村社區(qū)研究為主。出現(xiàn)了費孝通的江村經(jīng)濟、林耀華的銀翼、楊慶堃的華北地方市場經(jīng)濟等一系列人類學(xué)民族志作品。這一傳統(tǒng)一直持續(xù)到解放前夕。毛澤東的湖南農(nóng)民運動考察報告也是社區(qū)研究的典范。解放后學(xué)科中斷，直到改革開放學(xué)科復(fù)辦社區(qū)研究的傳統(tǒng)才得以延續(xù)。此時，城市社區(qū)研究伴隨著國家的社區(qū)建設(shè)運動逐漸結(jié)出顯著成果。很多學(xué)者在對中國城市正在進行中的社區(qū)生活進行實證研究的基礎(chǔ)上提出觀點與上述國外社區(qū)關(guān)系三理論進行對話。5項飚，跨越邊界的社區(qū)，三聯(lián)書店，2000年第一版，P7；生活在其中的社區(qū)居民能否歡呼著奔向現(xiàn)代？筆者主要關(guān)注微觀城市社區(qū)的居民生活和交往如何在日常實踐中面對這種轉(zhuǎn)變并發(fā)生變遷的，或者說“城市社區(qū)建設(shè)”與“社區(qū)關(guān)系”的框架正是筆者思考的出發(fā)點。城市社區(qū)關(guān)系研究的是生活中一定地域中的人們交往、建立聯(lián)系的實踐過程和邏輯分析。筆者試圖在社區(qū)這樣一個生活地域，通過研究其內(nèi)部組織化和非組織化的運行機制和邏輯，分析社區(qū)組織和居民在日常交往過程中憑借的社會資本和體現(xiàn)的實踐邏輯框架，思考社區(qū)治理現(xiàn)狀，對社區(qū)認同和城市中共同體出現(xiàn)的可能進行探討并發(fā)掘個案中理論驗證和反思的可能性。作為社會生活實踐的實際單位，社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展從工業(yè)革命時代就被關(guān)注。從1765年德國的漢堡福利制度，鼓勵社區(qū)內(nèi)部成員自我組織以增強社會認同到20世紀初英法美等國廣泛實踐的睦鄰運動和社區(qū)福利中心運動，都是在面對社會變遷對促進社區(qū)資源整合和社區(qū)成員關(guān)系融洽的嘗試。1950年代以來在聯(lián)合國倡導(dǎo)下在全球掀起“社區(qū)發(fā)展運動”。目的在于解決工業(yè)化和城市化帶來的社會問題，推動經(jīng)濟和社會的發(fā)展。世界各國農(nóng)村、城市社區(qū)都投入到這場實踐中來。中國改革開放以來，經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變相應(yīng)的社區(qū)制基本代替了單位制，但社區(qū)建設(shè)仍然處于摸索階段。從上個世紀九十年代將社區(qū)建設(shè)提上日程以來，各地結(jié)合實際情況進行了有益的探索，各種社區(qū)模式不斷出現(xiàn)。中國的社區(qū)建設(shè)是一場國家主導(dǎo)、市場共謀、城市居民卷入的運動。黨的十六大報告提出，要“完善城市居民自治，建設(shè)管理有序、文明祥和的新型社區(qū)”。對社區(qū)內(nèi)關(guān)系的關(guān)注具有強烈的現(xiàn)實意義。筆者試圖從一個個案社區(qū)的組織與居民關(guān)系的定性研究中尋求其他社區(qū)發(fā)展可能借鑒的經(jīng)驗。二、井眼社區(qū)的組織與居民關(guān)系：以綠色社區(qū)建設(shè)為例筆者選取的調(diào)查點井眼社區(qū)位于廣州市越秀區(qū)洪橋街，南鄰中山紀念堂，北接越秀山南麓。面積0.42平方公里，由井眼、豆腐寮、接龍巷，大華園等街巷組成，根據(jù)居委會提供的資料，社區(qū)共居民4859戶，14464人，是一個人口結(jié)構(gòu)多元化大型的“綜合性開放型社區(qū)”6。據(jù)廣州市志記載，該社區(qū)自古（南宋）就已形成較為密集的居民聚居地。因此地有三口甘甜的水井而得此名。解放后1950年代初形成井眼社區(qū)。上個世紀80年代末，老社區(qū)出現(xiàn)衰敗現(xiàn)象，催生了舊城區(qū)的改造和重塑。該社區(qū)解放后作為市政府機關(guān)宿舍的單位制社區(qū)存在，居民構(gòu)成比較單一，基本為機關(guān)人員。1990年代以來，許多拆遷戶政策性移居到該社區(qū)；隨著經(jīng)濟體制改革的深入，商品房的建設(shè)也在該社區(qū)興起。以上行為引6越秀區(qū)洪橋街黨工委、辦事處：潔凈平安的家園，文明和睦的社區(qū)越秀區(qū)洪橋街井眼社區(qū)介紹，2007.1；起的直接結(jié)果就是居民性質(zhì)異質(zhì)性增強。商品房的進入也帶來經(jīng)濟市場因素在社區(qū)事務(wù)上影響力的加強。據(jù)居委會陳主任介紹：目前井眼社區(qū)共有六家物業(yè)公司入駐。社區(qū)內(nèi)組織情況：有一個社區(qū)居委會、6間物業(yè)公司、一個業(yè)主委員會，還有一些依托政府機構(gòu)的或者自發(fā)組織的民間組織等。這些都構(gòu)成了社區(qū)治理的權(quán)力主導(dǎo)者或者影響者，是社區(qū)治理依靠的組織力量和資源。該社區(qū)既有單位制時代的遺留特征又有市場經(jīng)濟體制后商品房社區(qū)的特征，是個綜合性社區(qū)。它能夠較好的反映當(dāng)今社會發(fā)展背景下的社區(qū)建設(shè)中各種關(guān)系的交織，故選擇該社區(qū)做為田野調(diào)查點。以社區(qū)居委會為研究重點主要基于以下兩點考慮，首先，居委會是憲法中規(guī)定的社區(qū)自治組織機構(gòu)。要實現(xiàn)草根民主，居委會的作用十分重要。其次，本社區(qū)是傳統(tǒng)單位制社區(qū)演變而來的綜合型社區(qū)，居委會一直是該社區(qū)治理的主要機構(gòu)?，F(xiàn)在雖然出現(xiàn)了其他一些社區(qū)內(nèi)組織，但是居委會在社區(qū)治理中的地位沒有發(fā)生根本改變。因此，筆者擬以居委會做為切人點，對街道辦事處，居委會，社區(qū)內(nèi)其他組織和居民的關(guān)系進行探討。井眼社區(qū)由井眼、豆腐寮、接龍巷，大華園等街巷組成，是一個人口結(jié)構(gòu)多元化、大型的綜合社區(qū)。筆者進入社區(qū)進行田野調(diào)查時，社區(qū)正在進行市“六好社區(qū)”創(chuàng)建?！傲蒙鐓^(qū)”評比是廣州市政府提出的一個促進廣州市社區(qū)建設(shè)的舉措。目的在于在2010年廣州召開亞運會之前基本完成改善社區(qū)環(huán)境，完善社區(qū)服務(wù)的工作，向世界展現(xiàn)新的城市形象。市政府提出：2008年全市20的社區(qū)達到六好，2010年要80的社區(qū)達到六好。六好內(nèi)容為：“管理好，服務(wù)好，自治好，治安好，環(huán)境好，風(fēng)尚好?！痹谶@里，我們可以看到處于國家層面的廣州市政府對于自治的一些認識偏差。組織法中規(guī)定自治職能就是自我管理、自我教育、自我服務(wù)。而“六好”中，將“管理好”、“服務(wù)好”和“自治好”并列起來?？梢娬畽C構(gòu)自身對于社區(qū)自治的理解也是有模糊的，主要從行政評測角度將自治做為一個與服務(wù)、管理并列的考核居委會成績的標準。井眼社區(qū)居民委員會申請了參加第一批“六好社區(qū)”的創(chuàng)建評比。第一批“六好社區(qū)”的評比活動在2007年上半年舉行。在結(jié)果尚未出來之前，居委會陳主任就對評比顯得信心十足。陳主任認為：申報創(chuàng)六好活動是為了對以前社區(qū)工作做出肯定，“我們小區(qū)已經(jīng)具備了創(chuàng)六好的硬件和軟件條件！”井眼社區(qū)居委會在社區(qū)公共事務(wù)中扮演重要角色。以幾乎是新社區(qū)居委會成立（2002年6月）以來就致力進行的“綠色社區(qū)”建設(shè)為契機，社區(qū)已經(jīng)組織過長期（六年）的社區(qū)全面改造。成果是非常顯著的，這從社區(qū)得到的榮譽可以體現(xiàn)出來：2003年被廣東省環(huán)境保護局評為全省綠色社區(qū)；2005年榮登首批市衛(wèi)生模范街區(qū)，被國家環(huán)境保護總局評為首批全國綠色社區(qū)；2005年11月被廣東省政府評為平安和諧社區(qū)；2006年4月和12月先后被廣州市委，市政府命名為廣州市先進集體。廣州市文明社區(qū)標兵和廣州市首個科普社區(qū)示范社區(qū)等等。井眼社區(qū)居委會主要做為政府基層組織街道辦事處的下派機構(gòu)行駛權(quán)力，進行工作，由街道辦撥款支持。它直接上面對政府下面對居民，是居民和政府的中間機構(gòu)。在居民眼中，居委會是“政府”，代表政府行駛職能；在政府眼中，它也被看作是政府的下屬。身份的錯誤定位帶來職能的錯位。雖然出現(xiàn)自身定位的錯誤，但居委會在社區(qū)事務(wù)的管理中卻一直發(fā)揮著重要作用，是社區(qū)內(nèi)唯一權(quán)威的管理組織機構(gòu)。雖然有些作用超出它的職能，而又在應(yīng)做的一些方面存在不足。這就是筆者做這次研究的立足點：理清居委會的越位和缺位，確定居委會的定位。筆者認為，在當(dāng)今社區(qū)建設(shè)過程中社區(qū)居委會是突破點，社區(qū)居委會的作用將是建設(shè)成敗關(guān)鍵。（一）社區(qū)居委會定位“強政府，弱社區(qū)”下的管理性質(zhì)上，社區(qū)居委會是推進社區(qū)建設(shè)的核心組織。社區(qū)居委會是法定的基層群眾自治性組織。在社區(qū)發(fā)展初期，社區(qū)居民自治意識淡薄，社區(qū)自治組織發(fā)育不成熟，社區(qū)居委會作為社區(qū)內(nèi)唯一法定的自治性組織，不僅要培育和發(fā)展各種獨立的社會中介組織，還要通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的方式，培養(yǎng)居民行使民主權(quán)利、實行自治的意識、習(xí)慣和能力。只有使社區(qū)居委會的自治功能高效地運轉(zhuǎn)起來，社區(qū)自治才有可能實現(xiàn)。井眼社區(qū)居民委員會位于社區(qū)中心地帶一棟居民樓的一樓一隅，是一間面積在一百平左右的辦公室。社區(qū)建設(shè)提上行政日程以來,政府對社區(qū)居委會的硬件設(shè)施有了很大的投資。廣州市民政局規(guī)定居委會辦公面積至少應(yīng)達到80平方米。井眼社區(qū)居委會辦公場所就在原來的基礎(chǔ)上進行了空間上的擴展，管轄范圍也由原來的井眼小區(qū)擴大到井眼、豆腐寮、接龍巷、大華園等數(shù)個地理上連成片的跨街小區(qū)。這似乎表示了社區(qū)居委會在社區(qū)管理中的作用日益得到更大的重視。辦公室門口掛了三塊牌匾，上面一塊是“中國共產(chǎn)黨井眼社區(qū)委員會”再一塊是“廣州市越秀區(qū)洪橋街井眼社區(qū)居民委員會”。門的另一側(cè)是寫在一塊牌匾上的一些并列組織名稱，據(jù)統(tǒng)計共十項之多：井眼社區(qū)民事調(diào)解治保委員會、井眼社區(qū)福利委員會、井眼社區(qū)衛(wèi)生環(huán)境委員會、井眼計劃生育委員會、井眼文化教育委員會、井眼居委會勞保服務(wù)工作站、井眼社區(qū)老年人協(xié)會、井眼社區(qū)綠色家園親子街坊會、廣州大學(xué)綠色行動協(xié)會合作基地、井眼“古韻和聲”街坊音樂會籌備組等。從這些牌匾我們可以解讀出一些信息：1井眼社區(qū)黨委和居委會是兩位一體的。至少在辦公過程中處于同一空間領(lǐng)域。在微觀社區(qū)中體現(xiàn)出社會黨政不分家的背景特征。黨委牌匾掛在居委會牌匾之上，表明社區(qū)內(nèi)的事務(wù)都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進行的，黨委在社區(qū)內(nèi)地位高于居委會。2居委會職能繁多，種類龐雜，承擔(dān)各種功能。具體職能將在下文解析。AAAAA接待處辦居委會辦公室示意圖如上圖所示，居委會內(nèi)部進門是接待處，墻壁書寫著“黨員之家”。中間是一張橢圓形狀會議桌。在四周墻壁上掛有一些居委會的簡介、職能之類。墻壁下方的木柜中有街道派出所的第二代居民身份證辦理通知、暫住人口開暫住證明的通告；街道計劃生育委員會的育齡婦女統(tǒng)計文件；民政科關(guān)于死亡人口上報的通知等等。這些文件按單位分成一排一排擺在柜子上，供到居委會的居民隨時免費取閱。通過解讀筆者發(fā)現(xiàn)，辦理這林林總總的上報、證明、申請等的地點都是居委會?！包h員之家”右拐就是居委會辦公室。辦公室共有15人上班。辦公桌分兩行排列，中間有低矮的屏風(fēng)帶隔開。辦公室布置和一般企業(yè)單位布置沒有太多差異。A位置就是居委會陳主任的辦公地點。在這個位置，整個辦公空間都在她的視野內(nèi)，可以無形的監(jiān)督到其他工作人員的行為。另一點，辦公桌之間也沒有隔開，有利于工作人員的辦公透明化和交流。虛無民主居委會15名工作人員中，日常上班的10人，另5人是街道辦事處下派的名義上的社區(qū)工作人員，平時不來社區(qū)居委會上班。日常工作人員的上崗程序是：首先應(yīng)聘街道辦事處的招工，經(jīng)過考核合格，派到社區(qū)居委會上班。不定期（根據(jù)街道辦事處指示）由居民代表進行投票票選下次居委會工作人員。據(jù)對居民進行調(diào)查，得到的情況是：居民區(qū)每樓設(shè)樓長一名，在居委會登記。要進行民主投票選舉居委會工作人員的時候，居委會根據(jù)“上級”要求，從樓長選出30或50人做為居民代表進行投票。一般都會通過。表面上看，這基本上還是符合間接選舉的程序的。但是，從有關(guān)選舉權(quán)與被選舉權(quán)的規(guī)定來看，居委會成員必須從本地區(qū)的居民中選舉產(chǎn)生。而井眼社區(qū)居委會的成員都不居住在本社區(qū)，不是“本地區(qū)居民”，只是在居委會上班的“工作人員?！币虼藝栏駚碇v，他們是不具有被選舉權(quán)的。因此這種民主選舉從法律角度講應(yīng)該是無效的。社區(qū)居委會做為社區(qū)自治組織，是實現(xiàn)群眾自治的重要機構(gòu)，但不是最高權(quán)力機構(gòu)。居委會權(quán)力合法性來源是社區(qū)居民。社區(qū)內(nèi)的最高權(quán)力機構(gòu)應(yīng)該是由居民或居民代表產(chǎn)生的居民會議，社會管理機構(gòu)居委會只是社區(qū)居民會議的執(zhí)行機構(gòu)。但是，在井眼社區(qū)中，居委會是最有權(quán)力的組織。井眼社區(qū)在進行社區(qū)動員，進行比較大規(guī)模的社區(qū)建設(shè)，如綠色社區(qū)建設(shè)、六好社區(qū)創(chuàng)建宣傳時，會有不定期的居民代表參加的居民會議舉行。