反立法壟斷期待構(gòu)建利益范本

“ 部門利益的驅(qū)動(dòng)是三部委如此關(guān)注反壟斷法的內(nèi)因，而這種片面的部門利益的立法沖動(dòng)，將導(dǎo)致立法壟斷現(xiàn)象的滋生。 ” 司法部研究室副研究員、中國(guó)司法副總編劉武俊在接受本刊記者采訪時(shí)說(shuō)，反壟斷法草案從一開(kāi)始就帶著濃厚的行政主導(dǎo)立法色彩，不同部門的立法式利益壟斷是導(dǎo)致反壟斷法難產(chǎn)的一個(gè)重要緣由，立法中的地方和部門利益保護(hù)是立法腐敗最突出的表現(xiàn)。 首先要反立法壟斷 劉武俊認(rèn)為，作為法治進(jìn)程的第一推動(dòng)力，立法始終在法制建設(shè)中占有毋庸置疑的首要地位。但在為不斷飆升的立法成就欣欣然的同時(shí)，一定要警惕“ 立法 恣意 ” 這一頗具隱蔽性的幽靈，一定要清醒認(rèn)識(shí)到立法腐敗現(xiàn)象不容低估的災(zāi)難性后果。 由于行政法規(guī)規(guī)章通常由相關(guān)的政府主管部門主持起草，這種立法慣例實(shí)際上為某些行政機(jī)關(guān)利用立法謀取本部門或本集團(tuán)的私利提供了得天獨(dú)厚的機(jī)會(huì)，因而不少由政府部門起草的法律法規(guī)草案帶有明顯的部門利益色彩，立法決策部門往往為協(xié)調(diào)不同政府部門之間的利益沖突而煞費(fèi)苦心。 “ 立法也因此蛻變?yōu)橹\取部門或集團(tuán)私利的工具，法律這一 公共物品 也蛻變?yōu)榉?wù)于少數(shù)利益集團(tuán)的 私人物品 。 ” 劉武俊說(shuō)。 北京大學(xué)立法研究中心主任周旺生教授則對(duì) “ 立法腐敗 ” 的說(shuō)法持不同觀點(diǎn)。他指出： “ 中國(guó)目前還沒(méi)有立法腐敗，因?yàn)檫€沒(méi)有出現(xiàn)立法機(jī)關(guān)利用立法的形式牟取不當(dāng)利益的現(xiàn)象。至于立法中的地方和部門利益保護(hù)應(yīng)該算是立法中的 異化 現(xiàn)象，確實(shí)值得立法機(jī)關(guān)警惕。 ” 國(guó)家工商總局與商務(wù)部幾乎同時(shí)向國(guó)務(wù)院提交了反壟斷法立法草案，顯示部門利益化、部門權(quán)力化還在實(shí)質(zhì)性地左右著立法的進(jìn)程，從而出現(xiàn)了為平衡部門利益建議另立獨(dú)立權(quán)威的執(zhí)法機(jī)構(gòu)的動(dòng)議。 “ 這種部門利益對(duì)立法的實(shí)質(zhì)性影響一定程度上潛伏了權(quán)力利益化的隱患，不利于立法公平、公正原則的維系。 ” 北京市安平城律師事務(wù)所主任關(guān)安平這 樣說(shuō)道。 行政部門主導(dǎo)立法之爭(zhēng) 在反壟斷立法中，行政部門主導(dǎo)立法的行為受到了各方的抨擊。 “ 現(xiàn)在一談立法，許多人總是一味強(qiáng)調(diào) 國(guó)際接軌 而不顧中國(guó)的國(guó)情。 ” 首都師范大學(xué)政法學(xué)院教授房慧閩分析認(rèn)為，這樣的結(jié)果只能是誤導(dǎo)民眾，降低立法機(jī)關(guān)的公信力，其根源在于利益部門對(duì)立法的 “ 自然壟斷 ” 。因此，在反行政壟斷的同時(shí)，也應(yīng)該打破部門對(duì)立法的壟斷，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性立法，提高立法的質(zhì)量和權(quán)威。 “ 實(shí)際上，行政部門主導(dǎo)立法的確是全世界的普遍現(xiàn)象，行政部門主導(dǎo)立法這本身并沒(méi)有錯(cuò)。 ” 周旺生說(shuō)，立法是對(duì) “ 權(quán)力資源 ” 和 “ 權(quán)利資源 ” 進(jìn)行制度化的配置，如何最有效利用權(quán)力和權(quán)利資源來(lái)完成立法任務(wù)，是立法機(jī)關(guān)必然要考慮的問(wèn)題。 按照中國(guó)目前的立法體制，一部法律從醞釀到出臺(tái)，大致要經(jīng)過(guò)：做出立法決策或立法計(jì)劃、確定起草機(jī)關(guān)、組織起草小組、立法調(diào)研、形成草案、征求意見(jiàn)、正式成稿、向人大提出法律案、審議、表決和公布等數(shù)個(gè)步驟。 在這個(gè)過(guò)程中，法律草案由誰(shuí)來(lái)起草，將起到至關(guān)重要的作用。在過(guò)去 20多年的立法實(shí)踐過(guò)程中，國(guó)務(wù)院及其下屬各個(gè)部門無(wú)疑起到了關(guān)鍵作用。根據(jù)周旺生的統(tǒng)計(jì)，近 20 年來(lái)，在全國(guó)人大通過(guò)的法律中，由國(guó)務(wù)院提交的法律提案占到總量的 75%到 85%。而根據(jù)新華網(wǎng)公開(kāi)的資料顯示，在十屆全國(guó)人大確定的 76 件立法規(guī)劃中，由國(guó)務(wù)院提請(qǐng)審議或起草的達(dá)到 38 件，占到了 50%。除了參與法律的起草，政府部門還出臺(tái)了數(shù)倍于現(xiàn)有法律的大量行政法規(guī)和部門規(guī)章。 “ 這一方面體現(xiàn)出在立法轉(zhuǎn)型期，起草法律的任務(wù)相當(dāng)繁重，單靠人大的力量難以完成，必須借重行政部門的力量。同時(shí)也反映出政府部門在現(xiàn)有的權(quán)力資源配置中較大占比重的現(xiàn)實(shí)，而且政府本身也有制定法律的職責(zé)。 ” 周旺生說(shuō)。 立法博弈平臺(tái)的建立 隨著中國(guó)民主與法治建設(shè)的進(jìn)步，越來(lái)越多的利益主體開(kāi) 始有機(jī)會(huì)參與立法成為近年來(lái)中國(guó)立法進(jìn)程中的一大鮮明特點(diǎn)。 從村民委員會(huì)組織法、婚姻法、土地管理法、道路交通安全法、物權(quán)法、勞動(dòng)合同法等一批法律草案、修正案被廣泛向社會(huì)征求意見(jiàn)。從 1954 年第一次公布憲法草案以來(lái)，我國(guó)已有 12 部法律草案向全社會(huì)公布并征求意見(jiàn)。 周旺生認(rèn)為，由于立法是對(duì)權(quán)力資源和權(quán)利資源的制度化配置，在這個(gè)過(guò)程中，必須使各個(gè)利益主體能夠有機(jī)會(huì)充分進(jìn)行博弈，這樣才能使得制定出的法律最終能夠達(dá)到一種各方利益的平衡。 “ 立法利益主體日趨多元化，并逐步反映到中國(guó)立法的 過(guò)程中，成為推動(dòng)立法轉(zhuǎn)型的重要因素。 ” 2006 年 3 月 20 日至 4 月 20 日，短短一個(gè)月的時(shí)間內(nèi)，全國(guó)人大常委會(huì)共收到勞動(dòng)合同法草案意見(jiàn) 191849 件，是歷屆全國(guó)人大常委會(huì)法律草案征求意見(jiàn)中提出意見(jiàn)最多的一次。熱情背后的現(xiàn)實(shí)是，在現(xiàn)有制度框架內(nèi)，參與法律草案征求意見(jiàn)的討論，是普通公眾參與立法的不多渠道之一，雖然，向立法機(jī)關(guān)提交立法建議、在媒體公開(kāi)發(fā)表意見(jiàn)以及向人大代表提出建議等等也是參與的渠道。 “ 這些參與的影響力是很有限的。 ” 房慧閩說(shuō)，真正要實(shí)現(xiàn)各方利益的平衡，必須要構(gòu)筑一個(gè)利益博弈的新平臺(tái)。 2005 年 9 月 27 日，全國(guó)人大法律委員會(huì)等相關(guān)部門的 13 位聽(tīng)證人，從來(lái)自全國(guó)各地 4982 個(gè)報(bào)名者中產(chǎn)生的 20 名公眾聽(tīng)證陳述人，就個(gè)人所得稅工薪所得減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題舉行了聽(tīng)證會(huì)，這也是全國(guó)人大常委會(huì)首次舉行立法聽(tīng)證會(huì)。這次聽(tīng)證會(huì)上的意見(jiàn)，為后來(lái)全國(guó)人大常委會(huì)組成人員審議修改個(gè)人所得稅法提供了重要參考依據(jù)。 “ 全國(guó)人大最后通過(guò)的結(jié)果就是聽(tīng)證會(huì)的意見(jiàn)。這是一件讓人非常欣慰的事情。 ” 房慧閩說(shuō)。 此前， 2004 年 9 月，北京市人大常委會(huì)法制委員會(huì)也就北京市實(shí)施中華人民共和國(guó)道路交通安全法辦法舉行該市的首次 立法聽(tīng)證會(huì)。這年 10 月22 日，新法規(guī)通過(guò)，部分條款吸納了聽(tīng)證陳述人和市民們的意見(jiàn)和建議。 “ 這兩次立法實(shí)踐，受到了社會(huì)各界的廣泛好評(píng)。 ” 房慧閩分析指出，立法聽(tīng)證的要義在于構(gòu)建了一個(gè)利益博弈的平臺(tái)，通過(guò)這個(gè)平臺(tái)，各個(gè)利益主體能更為充分地表達(dá)自己的立場(chǎng)，使得通過(guò)的法律最終盡可能達(dá)到一種各方利益的平衡。 立法聽(tīng)證會(huì) 立法聽(tīng)證會(huì)是指立法機(jī)關(guān)采取會(huì)議形式，就某項(xiàng)社會(huì)問(wèn)題是否需要立法解決，或者在立法過(guò)程中就草案內(nèi)容是否合理、可行，公開(kāi)地、直接地聽(tīng)取公眾意見(jiàn)的程序制度。立法聽(tīng)證會(huì)已成為許多國(guó)家提升立法民主 化程度和廣泛獲取相關(guān)立法信息的重要途徑。 在中國(guó)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和民主政治的國(guó)情使立法機(jī)關(guān)實(shí)行立法聽(tīng)證制度成為必然。 2000 年開(kāi)始實(shí)施的立法法專門就全國(guó)人大常委會(huì)立法過(guò)程中引進(jìn)立法聽(tīng)證做法作出如下明確規(guī)定： “ 列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，法律委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式。 ” 聽(tīng)證會(huì)最大的特點(diǎn)：一是公開(kāi)、透明。聽(tīng)證的內(nèi)容和焦點(diǎn)問(wèn)題事先向社會(huì)公布 ;符合報(bào)名條件的公民都可以自愿報(bào)名作為陳述人或者旁聽(tīng)人 ;聽(tīng)證會(huì)對(duì)媒體 開(kāi)放，從而使更多的人了解聽(tīng)證的事項(xiàng)和各方面的意見(jiàn)。二是公正、客觀。組織者應(yīng)當(dāng)在報(bào)名參加聽(tīng)證會(huì)的公民中選擇持不同觀點(diǎn)的代表作為聽(tīng)證陳述人，面對(duì)立法機(jī)關(guān)直接陳述自己的意見(jiàn)，使各種不同意見(jiàn)得到比較充分的表達(dá)，立法機(jī)關(guān)能夠更全面地了解各方利益和矛盾所在，妥善地協(xié)調(diào)不同地區(qū)、不同部門、不同方面群眾的利益。三是程序性強(qiáng)。為了保證聽(tīng)證陳述人都有平等的機(jī)會(huì)發(fā)表意見(jiàn)，提高聽(tīng)證會(huì)的效率，聽(tīng)證會(huì)都制定有嚴(yán)格的聽(tīng)證規(guī)則，對(duì)聽(tīng)證會(huì)的發(fā)言順序、發(fā)言時(shí)間等作出