第八章 治理理論與政府能力.ppt

1、第八章 治理理論與政府能力,學(xué)習(xí)目標(biāo) 1.理解治理、善治的涵義 2.理解治理理論的特點、主要理論 3.了解政府能力的涵義 4.理解并掌握政府能力的構(gòu)成,主要內(nèi)容,第一節(jié) 治理理論及其興起 第二節(jié) 現(xiàn)代政府能力,第一節(jié) 治理理論及其興起,一、治理理論的興起 二、治理的涵義 三、治理理論的特點 四、治理的主要理論,一、治理理論的興起,英語中治理（governance）一詞源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導(dǎo)和操縱。1989年世界銀行首次使用了“治理危機（crisis in governance ）”來概括當(dāng)時非洲的糟糕發(fā)展情形。此后，“治理”一詞在社會科學(xué)領(lǐng)域被廣泛地使用，但是學(xué)術(shù)界從來沒有形成

2、關(guān)于治理理論的共識，以至于有人認(rèn)為這個詞已經(jīng)成為一個可以指涉任何事物或毫無意義的“時髦詞語”。 與國家的公共事務(wù)相關(guān)的管理活動和社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域以及政治發(fā)展研究中，治理理論（Governance Theory）是一種關(guān)于政府與公民共治的價值追求。,治理理論的代表人物和著作 詹姆斯.羅西瑙（James Rosenau）沒有政府的治理 鮑勃.杰索普（Bob Jessop）治理的興起及其失敗的風(fēng)險：以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例的論述 羅伯特.羅茨（Robert Rhodes）新治理：沒有政府的管理 格里.斯托克（Gerry Stoker）作為理論的治理：五個論點 讓.皮埃爾.戈丹（Jean-Pierre Gaudin

3、）現(xiàn)代的治理，昨天和今天：借重法國政府政策得以明確的幾點認(rèn)識 卡洛琳.安德魯 從地方政府管理到地方治理 俞可平 治理與善治、孫柏英當(dāng)代地方治理面向21世紀(jì)的挑戰(zhàn)、楊雪冬地方的復(fù)興:地方治理改革30年 等。,二、治理的涵義,1.“治理”與“統(tǒng)治”辨析 治理理論認(rèn)為，區(qū)分治理（governance）與統(tǒng)治（government）這兩個概念是正確理解治理的前提條件。 治理理論的著名口號是：少一些統(tǒng)治，多一些治理。（less government,more governance） 相同點：治理作為一種政治過程，也像政府統(tǒng)治一樣需要權(quán)威和權(quán)力，最終的目的也是為了維持正常的社會秩序。,不同點： （1）治理

4、與統(tǒng)治本質(zhì)性的區(qū)別在于：治理雖然需要權(quán)威，但這個權(quán)威并非一定是政府機關(guān)；而統(tǒng)治的權(quán)威則必定是政府。 統(tǒng)治的主體：公共機構(gòu) 治理的主體：公共機構(gòu)、私人機構(gòu)以及二者的合作。 統(tǒng)治的權(quán)力：中央集權(quán)、監(jiān)督 治理的權(quán)力：權(quán)力分散、合作 治理是一個比政府更寬泛的概念，從現(xiàn)代公司到大學(xué)以及基層社區(qū)，如果要高效而有序地運行，可以沒有政府的統(tǒng)治，但不能沒有治理。,（2）管理過程中權(quán)力運行的向度不一樣。 政府統(tǒng)治的權(quán)力運行方向總是自上而下的，運用政府的政治權(quán)威，通過發(fā)號施令、制定政策和實施政策，對社會公共事務(wù)實行單一向度的管理。 治理是一個上下互動的管理過程，主要是通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系等方式實施對公共事務(wù)的管

5、理。治理的實質(zhì)在于建立在市場原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作。其權(quán)力運行向度是多元的、相互的，而不是單一的、自上而下的。,2.治理的涵義 觀點一： 治理理論的主要創(chuàng)始人之一詹姆斯.羅西瑙認(rèn)為：治理是一系列活動領(lǐng)域里的管理機制，是一種由共同的目標(biāo)支持的管理活動。這些管理活動未必獲得正式授權(quán)，主體也未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)，卻能發(fā)揮有效的作用。,觀點二： 全球治理委員會在1995年發(fā)表的我們的全球伙伴關(guān)系的研究報告中提出： 治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正

6、式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。 它具有四個特征： （1）治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；（2）治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；（3）治理既涉及公共部門，也涉及私人部門；（4）治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。,觀點三： 治理理論的重要代表人物格里.斯托克對各種治理概念作了一番梳理后指出，到目前為止各國學(xué)者們對作為一種理論的治理已經(jīng)提出了五種主要的觀點。 （1）治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構(gòu)和行為者。 對傳統(tǒng)的國家和政府權(quán)威提出挑戰(zhàn)，認(rèn)為政府并不是國家唯一的權(quán)力中心。各種公共的和私人的機構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到了

7、公眾的認(rèn)可，就都可能成為在各個層面上的權(quán)力中心。 （2）治理意味著在為社會和經(jīng)濟(jì)問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責(zé)任方面的模糊性。 這表明在現(xiàn)代社會，國家正在把原先由它獨自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會，即各種私人部門和公民自愿性團(tuán)體。國家、社會、公共部門之間的界限和責(zé)任日益模糊。,（3）治理明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴。進(jìn)一步說，致力于集體行動的組織必須依靠其他組織；為達(dá)到目的，各個組織必須交換資源、談判共同的目標(biāo)。 （4）治理意味著參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡(luò)。 （5）治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號施令或運用權(quán)威。,觀點四：治

8、理理論的另一重要代表人物羅伯特.羅茨認(rèn)為：治理意味著“統(tǒng)治的含義有了變化，意味著一種新的統(tǒng)治過程，意味著有序統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同于以前，或是以新的方法來統(tǒng)治社會”。治理理論至少有6種含義： （1）作為最小國家的管理活動的治理，指的是國家削減公共開支，以最小的成本取得最大的收益。 （2）作為公司管理的治理，指的是指導(dǎo)、控制和監(jiān)督企業(yè)運行的組織體制。 （3）作為新公共管理的治理，指的是將市場的激勵機制和私人部門的管理手段引入政府的公共服務(wù)。 （4）作為善治的治理，指的是強調(diào)效率、法治、責(zé)任的公共服務(wù)體系。 （5）作為社會控制體系的治理，指的是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動。 （6）作

9、為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理，指的是建立在信任與互利基礎(chǔ)上的社會協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。,基于以上有關(guān)治理的不同定義，俞可平認(rèn)為： 治理一詞的基本含義，指在一個既定的范圍內(nèi)運用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。 治理的目的，指在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進(jìn)公共利益。 從政治學(xué)的角度看，治理指政治管理過程，包括政治權(quán)威的規(guī)范基礎(chǔ)、處理政治事務(wù)的方式和對公共資源的管理。特別地關(guān)注在一個限定的領(lǐng)域內(nèi)維持社會秩序所需要的政治權(quán)威的作用和對行政權(quán)力的運用。,3.善政與善治 自從有了國家及其政府以后，善政便成為人們所期望的理想政治管理模式。我國古已稱之的“善政”，大體上相當(dāng)于英語里所

10、說的“good government”(良好的政府，良好的統(tǒng)治)。在中國傳統(tǒng)政治文化中，善政最主要意義就是能給官員帶來清明、威嚴(yán)的公道和廉潔，各級官吏像父母一樣熱愛和對待自己的子民，沒有私心，沒有偏愛。善政在古今中外，可以概括為具有以下要素：嚴(yán)明的法律、清廉的官員、很高的行政效率、良好的行政服務(wù)。 善政理念在上世紀(jì)90年代，在世界各國受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。對善政構(gòu)成挑戰(zhàn)的是“善治”（good governance,良好的治理）。那么善治究竟意味著什么？它有哪些要素？,善治，就是使公共利益最大化的社會管理過程。 善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對社會生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系，

11、是兩者的最佳狀態(tài)。 善治的基本要素有5點： （1）合法性。指的是社會秩序和權(quán)威被自覺認(rèn)可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)。 （2）透明性。指的是政治信息的公開性。 （3）責(zé)任性。指的是人們應(yīng)當(dāng)對自己的行為負(fù)責(zé)。 （4）法治。法律是公共政治管理的最高準(zhǔn)則，任何政府官員和公民都必須依法行事，在法律面前人人平等。 （5）回應(yīng)。公共管理人員和管理機構(gòu)必須對公民的要求做出及時和負(fù)責(zé)的反應(yīng)，不得無故拖延或沒有下文。 善治實際上是國家的權(quán)力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程。,三、治理理論的特點,治理理論既是對社會科學(xué)范式的一種反思，亦是對經(jīng)濟(jì)全球化浪潮的一種反映。分合（framegration）、全球化（g

12、lobalizing）、區(qū)域化（localizing）、共時性（simultaneous）、交疊（overlapping）、認(rèn)知共同體（epistemic community）、全球公民社會（global civil society）等等新詞語，構(gòu)成了治理理論的語義特點。 治理理論認(rèn)為，第二次世紀(jì)大戰(zhàn)以后，發(fā)達(dá)國家出現(xiàn)了一系列的變化： （1）普選制使政府權(quán)力的產(chǎn)生和應(yīng)用，更多地受到社會公眾的制約，資本的支配力量受到限制。 （2）政府的過度干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，可能妨礙公民的政治利益和經(jīng)濟(jì)利益。因此，政府不得不放棄某些傳統(tǒng)的權(quán)力和職能。,（3）各種自組織即社會自治性組織成為公共事務(wù)的直接參與者、決定

13、者。 （4）公眾傳播大眾化，成為公眾參與國家事務(wù)、制約國家權(quán)力的路徑和方式，公民社會進(jìn)一步顯化。 這些變化意味著傳統(tǒng)的國家統(tǒng)治模式開始轉(zhuǎn)型，治理理論認(rèn)為，傳統(tǒng)的市場與政府的二元結(jié)構(gòu)的治理模式已經(jīng)不能適應(yīng)社會的發(fā)展需要。 隨著全球化時代的到來，人類政治過程的重心正在從統(tǒng)治走向治理，從善政走向善治，從民族國家的政府管理向全球治理。,四、治理的主要理論,1.重視社會管理力量多元化 治理理論強調(diào)處于市場與政府之間的第三部門管理社會的必要性。 政府作為公共權(quán)力中心固然重要，但是除政府外，社會上還有屬于第三部門或志愿性機構(gòu)，如教會、各種基金會、私立協(xié)會、民間慈善組織、福利機構(gòu)、志愿組織、社區(qū)互助組織等。它

14、們分別致力于種種社會和經(jīng)濟(jì)問題的解決，在負(fù)責(zé)維持秩序、參加政治、經(jīng)濟(jì)與社會事務(wù)的管理方面發(fā)揮作用。,2.重新定位政府角色 治理理論認(rèn)為，在新的社會治理結(jié)構(gòu)中，政府充當(dāng)元治理（meta governance ）的角色。應(yīng)當(dāng)被視為“同輩中的長者”，承擔(dān)指導(dǎo)責(zé)任和確立行為準(zhǔn)則的責(zé)任。但不具有絕對的權(quán)威。 3.倡導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)管理體系 網(wǎng)絡(luò)管理體系即治理的社會。共識、共治、共享是這個網(wǎng)絡(luò)管理體系的明顯特征，市場原則、公共利益、社會認(rèn)同之上的政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)的合作、強制與自愿的結(jié)合等廣泛的合作，是網(wǎng)絡(luò)管理體系運作的基本路徑。治理理論倡導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)管理體系突顯治理理論的

15、民主特征。,第二節(jié) 現(xiàn)代政府能力,一、政府能力的涵義 二、政府能力的構(gòu)成,一、政府能力的涵義,自從政府產(chǎn)生以來，與政府的公共職責(zé)、公共權(quán)力相聯(lián)系，政府能力（government capacity）始終是判斷政府優(yōu)劣的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。 隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，人們逐漸認(rèn)識到政府能力的重要性。塞繆爾.亨廷頓認(rèn)為：國與國之間最大的政治分野，其實不在于政府的組織形式，而在于政府的有效程度。而這種有效性就是能力。 我們這里所討論的是狹義政府，即國家行政機關(guān)的公共行政能力（public Executive capacity of Government）。,有關(guān)政府能力的涵義，國內(nèi)外學(xué)者有諸多近似的定義。 觀點一

16、：王紹光在中國國家能力報告一書中，提出國家能力的概念。 國家能力（state capacity）是指國家將自己意志（preference）、目標(biāo)（goals）轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的能力。這里的國家能力主要是指中央政府能力，不是泛指公共權(quán)威的能力。只有中央政府才能代表國家意志，而其他公共權(quán)威以及地方政府是無法代表國家意志和國家利益的。,國家能力可以概括為以下四種能力： 第一，汲取能力（extractive capacity），是指國家動員社會經(jīng)濟(jì)資源的能力，而國家汲取財政能力集中體現(xiàn)了國家汲取能力。 第二，調(diào)控能力（steering capacity），是指國家指導(dǎo)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，科技進(jìn)

17、步，經(jīng)濟(jì)組織日益復(fù)雜，社會化生產(chǎn)日益廣泛，這種能力對現(xiàn)代國家越來越重要。 第三，合法化能力（legitimation capacity），是指國家運用政治符號在屬民中制造共識，進(jìn)而鞏固其統(tǒng)治地位的能力。 第四，強制能力（coercive capacity），是指國家運用暴力手段、機構(gòu)、威脅等方式維護(hù)其統(tǒng)治地位。,四種國家能力的相互關(guān)系如下圖,在四種能力中，財政汲取能力是國家動員吸取全社會資源的能力，是國家能力的核心，是國家實現(xiàn)其他能力的基礎(chǔ)；并且明確主張以財政汲取能力和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力作為衡量國家能力的指標(biāo)，這兩個指標(biāo)高，就是強政府、強中央，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和制度變換就有利；反之，就是弱政府、弱中央

18、，就不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和體制轉(zhuǎn)軌。,觀點二：世界銀行在1997年世界發(fā)展報告變革世界的政府中指出：政府能力指（政府）有效地采取并促進(jìn)集體性行動的能力。 觀點三：塞繆爾.亨廷頓在變化社會中的政治秩序一書中提出： 有效的政府就是有能力的政府。有能力的政府是以強大的、能適應(yīng)的、有內(nèi)聚力的政治體制為基礎(chǔ)，而這樣一個政治體制需要權(quán)威的合理化，機構(gòu)離異化和大眾參與化，包括合法性、動員力、整合力、公民的忠誠感等指標(biāo)。,政府能力的涵義： 政府的公共行政能力是國家能力的組成部分。 主要指國家行政機關(guān)，（1）在既定的國家憲政體制內(nèi)，通過制定和執(zhí)行品質(zhì)優(yōu)良、積極而有效的公共政策，（2）最大可能地動員、利用、組合、發(fā)掘、

19、培植資源，為社會和公眾提供廣泛而良好的公共物品和公共服務(wù)，（3）理性地確立社會普遍遵從的正式規(guī)則并積極引導(dǎo)更為廣泛的非正式的社會規(guī)則，維護(hù)社會公正和秩序，形成有效社會關(guān)系和社會行為的制度及其機制，（4）進(jìn)而在比較的意義上促進(jìn)國家快速、均衡、持續(xù)、健康發(fā)展的能力。（5）有效性是政府能力的核心概念。,二、政府能力的構(gòu)成,現(xiàn)代政府在宏觀公共政策制定上，每個國家均需要處理以下四個方面的問題： （1）生存、發(fā)展問題以及持續(xù)發(fā)展能力問題：國民生產(chǎn)總值、國民經(jīng)濟(jì)增長速度、經(jīng)濟(jì)增長方式、進(jìn)出口總量、科技政策與自主開發(fā)能力等； （2）國民生活質(zhì)量與均衡發(fā)展問題：人均國民收入、住房制度、教育普及、公共交通、醫(yī)療保

20、健、生態(tài)環(huán)境、社會保險、社會安全等； （3）社會公平和公正問題：社會穩(wěn)定、社會貧富差距、宗教、民族、種族、政黨制度、選舉制度、立法制度、行政制度、司法制度等； （4）國際政治和國際關(guān)系問題：國際政治的原則、國際關(guān)系的準(zhǔn)則、外交戰(zhàn)略和政策、軍備政策等。,各國在處理上述問題過程中，顯現(xiàn)的政府能力包括以下三個方面： 1.經(jīng)濟(jì)管理能力 2.政治和社會管理能力 3.行政組織管理能力,1.經(jīng)濟(jì)管理能力 （1）推動本國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力。 二戰(zhàn)以來，發(fā)展成為世界上多數(shù)國家的主旋律，只是由于歷史的原因，不同的國家在發(fā)展階段和發(fā)展內(nèi)涵上存在差異。發(fā)展首先指經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其次指以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)的社會均衡發(fā)展。 （2

21、）維持稅收和保持公共財政收支平衡的能力。 稅收和公共財政是一個既涉及經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，又關(guān)系社會的公平和諧的基本公共政策問題。對于現(xiàn)代國家來說，處理這一問題的首要任務(wù)在于避免和反對稅收的流失。問題在于，一個政府有沒有能力防止稅收的流失。其中所得稅和關(guān)稅（包括反走私）最容易流失，因而更多地為強有力的政府所關(guān)注。 （3）有效參與國際競爭的能力。信息革命、全球化背景下，一國能否有效地參與國際競爭，事關(guān)一國發(fā)展。,2.政治和社會管理能力 （1）維護(hù)社會基本秩序的能力。 自從有國家以來，維護(hù)維護(hù)社會的和平、穩(wěn)定，是政府的重要職責(zé)之一。維護(hù)社會秩序的能力就是維護(hù)典則、法律的能力，就是維護(hù)社會正義和公理的能力

22、。但當(dāng)今世界各國，在維護(hù)社會秩序能力方面，差異較大，中東、非洲部分地區(qū)戰(zhàn)火不斷，社會秩序失控。 （2）達(dá)成社會諒解和實現(xiàn)社會整合的能力。 現(xiàn)代社會是多元社會，不同社會主體在利益、價值觀、宗教信仰方面迥異，政府如何使得多元主體之間能夠相互妥協(xié)、讓步、寬容，同時整合社會力量，形成合力促進(jìn)國家發(fā)展。,（3）實現(xiàn)和維護(hù)社會公正的能力。 政府在實現(xiàn)社會公平問題上，經(jīng)常表現(xiàn)為這樣兩個問題：一是社會財富的分配問題。如何相對合理地分配迅速增加的社會財富，常常是政府面臨的重大現(xiàn)實問題。涉及稅收和公共財政支出、醫(yī)療保險制度、救濟(jì)制度、就業(yè)制度、財產(chǎn)制度、養(yǎng)老制度等一系列重要的問題。二是腐敗問題，主要表現(xiàn)為政府公共權(quán)力的“尋租現(xiàn)象”或政府官員的腐敗，涉及的大多數(shù)是公共權(quán)力與經(jīng)濟(jì)財富之間的交換。 （4）促進(jìn)社會均衡發(fā)展的能力。 促進(jìn)社會均衡發(fā)展能力是一個與政府管理的“公共”屬性直接相關(guān)的問題，也是一個與社會的發(fā)展進(jìn)步直接相關(guān)的問題。涉及“效率”與“公平”之間的矛盾、物質(zhì)生活與精神生活矛盾的處理解決。,3.行政組織管理能力 （1）有效的反應(yīng)和應(yīng)變能力。 社會感應(yīng)能力：指政府對國民