普惠金融服務中的金融消費者權益保護

普惠金融服務中的金融消費者權益保護

隨著我國金融市場改革發(fā)展不斷深化，金融產(chǎn)品與服務日趨豐富，其復雜性也不斷增強：在

為金融消費者帶來便利的同時，也存在提供金融產(chǎn)品與服務的行為不規(guī)范，加之金融消費者

在資金實力、專業(yè)知識以及對風險的辨識上均處于,弱勢地位，金融消費者權益保護意識不

強、識別風險能力亟待提高，導致金融消費糾紛頻發(fā)。金融機構(gòu)與金融消費者的信息不對稱

情況不斷加劇，金融消費者權益保護問題口益突出。因此，金融消費者權益保護成為普惠金

融的核心內(nèi)容之一，加強金融消費者權益保護能夠讓更多的消費者享受現(xiàn)代金融服務所帶來

的便利和好處。

一金融消費者權益保護的法律框架

2008年金融危機后，加強金融消費者權益保護已成為國際共識，也成為我國金融業(yè)改革的

重要內(nèi)容之一。加強金融消費者權益保護，對維護金融穩(wěn)定、提升金融服務功能、保證金融

業(yè)穩(wěn)健經(jīng)營、促進社會和諧起著至關重要的作用。2012年全國金融工作會議明確指出，要

“把金融消費者權益保護放在更加突出位置，加強制度和組織機構(gòu)建設，加強金融消費者教

育”。

（一）金融消費者權益保護的基本規(guī)定

1.金融消費者的概念

近年來，“金融消費者”這一概念目前在我國立法層面尚無明確的定義，對于“金融消費

者”概念及內(nèi)涵的界定，主要由行政機關及金融監(jiān)管部門做出。2015年，國務院辦公廳發(fā)

布的《關于加強金融消費者權益保護工作的指導意見》是我國在金融消費者保護方面首個綱

領性文件，也是目前該領域?qū)蛹壸罡叩奈募洳⑽茨苊鞔_金融消費者的定義及內(nèi)涵。隨

后，2016年12月，中國人民銀行在其發(fā)布的規(guī)范性文件《金融消費者權益保護實施辦法》

（簡稱《實施辦法》）'I',將金融消費者定義為“購買、使用金融機構(gòu)提供的金融產(chǎn)品和服

務的自然人”，從該定義可以看出，我國的金融消費者特指自然人，并未涵蓋中小企業(yè)等主

體。

2020年9月，中國人民銀行將原有《實施辦法》升格為部門規(guī)章，發(fā)布《金融消費者權益

保護實施辦法》（簡稱“2020年《實施辦法》”）。2020年《實施辦法》沿用了2016年

《實施辦法》對“金融消費者”的定義，但在某些用詞中淡化了“個人”的概念，轉(zhuǎn)而使用

“消費者”這一統(tǒng)一提法，如將原有“個人金融信息保護機制”改稱為“消費者金融信息保

護制度”；將第三章標題“個人金融信息保護”改稱為“消費者金融信息保護”，并對原

“個人金融信息”的定義以及相關規(guī)定（2016年《實施辦法》中第二十七條至三十四條）

均進行了更新，統(tǒng)稱為“消費者金融信息”。

2.金融消費者權益的內(nèi)涵

國務院在2015年印發(fā)的《關于加強金融消費者權益保護工作的指導意見》中首次提出金融

消費者所具有的八大權益，即財產(chǎn)安全權、知情權、自主選擇權、公平交易權、依法求償

權、受教育權、受尊重權及信息安全權。八大權益的具體內(nèi)涵如下。

一曷金融消費者具有財產(chǎn)安全權。金融機構(gòu)應當堅持審慎合規(guī)經(jīng)營，采取嚴格的內(nèi)控措施和

科學的技術監(jiān)控手段，嚴格區(qū)分機構(gòu)自身資產(chǎn)與客戶資產(chǎn)，不得挪用、占用客戶資金，依法

保障金融消費者在購買金融產(chǎn)品和接受金融服務過程中的財產(chǎn)安全。

二是金融消費者具有知情權。金融機構(gòu)在提供產(chǎn)品及服務的過程中應當以通俗易懂的語言，

及時、真實、準確、全面地向金融消費者披露信息，充分揭示風險，不得發(fā)布夸大產(chǎn)品收

益、掩飾產(chǎn)品風險等欺詐性的信息，不得進行虛假或引人誤解的宣傳。

三是金融消瞽者具有自主選擇權。金融機構(gòu)應當在法律法協(xié)和監(jiān)管規(guī)定允許范圍內(nèi)，充分尊

重金融消費者意愿，由消費者自主選擇、自行決定是否購買金融產(chǎn)品或接受金融服務，不得

強買強賣，不得違背金融消費者意愿搭售產(chǎn)品和服務，不得附加其他不合理條件，不得采用

引人誤解的手段誘使金融消費者購買其他產(chǎn)品。

四是金融消費者具有公平交易權。金融機構(gòu)不得設置違反公平原則的交易條件，在格式合同

中不得加重金融消費者費任、限制或者排除金融消費者合法權利，不得限制金融消費者尋求

法律救濟途徑，不得減輕、免除本機構(gòu)損害金融消費者合法權益應當承擔的民事責任。

五是金融消費者具有依法求償權。金融機構(gòu)應當切實履行金融消費者投訴處理主體責任，在

機構(gòu)內(nèi)部建立多層級投訴處理機制，完善投訴處理程序，建立投訴辦理情況查詢系統(tǒng)，提高

金融消費者投訴處理質(zhì)量和效率，接受社會監(jiān)督。

六是金融消費者具有受教育權。金融機構(gòu)應當進一步強化金融消費者教育，積極組織或參與

金融知識普及活動，開展廣泛、持續(xù)的日常性金融消費者教育，幫助金融消費者提高對金融

產(chǎn)品和服務的認知能力及自我保護能力，提升金融消費者金融素養(yǎng)和誠實守信意識。

七是金融消費者具有受尊重權。金融機構(gòu)應當尊重金融消費者的人格尊嚴和民族風俗習慣，

不得因金融消費者性別、年齡、種族、民族或國籍等不同進行歧視性差別對待。

八是金融消費者具有信息安全權。金融機構(gòu)應當采取有效措施加強對第三方合作機構(gòu)的管

理，明確雙方權利義務關系，嚴格防控金融消費者信息泄露風險，保障金融消費者信息安

全。

（二）金融消費者權益保護的法律規(guī)范

1.金融消費者權益保護的法律體系

自1994年我國頒布首部消費者權益保護法以來，國內(nèi)針對金融消費者的權益保護工作也愈

加重視。經(jīng)過近年來的發(fā)展，我國已初步建立了金融消費者權益保護相關的法律規(guī)范和技術

標準，并在金融供給側(cè)改革的背景下，結(jié)合新形勢、新情況，在實踐中不斷豐富并日臻完

善。根據(jù)法律規(guī)范制定層級及法律約束力的差異，我國金融消費者權益保護的法律體系可劃

分為以下幾個層次；同時，在每個層次中，既包括專項的金融消費者權益保護法律規(guī)范，也

包括涉及消費者權益保護內(nèi)容的基礎性法律規(guī)范。本章分析研究的重點，更側(cè)重于專項的金

融消費者權益保護法律規(guī)范。

第一，國家法律。即《中華人民共和國消費者權益保護法》《中華人民共和國中國人民銀行

法》《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《中華人民共和國商業(yè)銀行法》《中華人民共和

國保險法》《中華人民共和國證券法》《中華人民共和國網(wǎng)絡安全法》《中華人民共和國電

子商務法》。此外，最新的《中華人民共和國民法典》（2020年5月通過，2021年1月實

施）也就金融消費者權益及保護的內(nèi)容給出了基本性的法律界定。

其中，《中華人民共和國消費者權益保護法》是專門保護消費者權益的基本法律，但它并沒

有金融消費者保護、金融服務質(zhì)量方面的規(guī)定，只適用于一般消費者，難以解決專業(yè)性比較

強的金融消費者保護問題?！吨腥A人民共和國中國人民銀行法》《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)

督管理法》《中華人民共和國商業(yè)銀行法》《中華人民共和國保險法》《中華人民共和國證

券法》則是基礎性的金融法律，雖規(guī)定了金融監(jiān)管機構(gòu)或金融機構(gòu)對應的金融監(jiān)管、金融產(chǎn)

品業(yè)務與服務、金融客戶（存款人、借款人、投資者等）的相關職責，涉及在金融監(jiān)管和產(chǎn)

品提供過程中對金融客戶的權利保護，但并未從“供給與消費”的商業(yè)視角提出金融監(jiān)管機

構(gòu)及金融機構(gòu)的相應職能，也未將金融客戶（存款人、借款人、其他客戶，投保人、被保險

人、受益人等保險活動當事人，投資者等）視為“金融消費者”統(tǒng)一去規(guī)范機構(gòu)行為和保護

義務?！吨腥A人民共和國網(wǎng)絡安全法》《中華人民共和國電子商務法》是網(wǎng)絡信息行業(yè)及電

子商務領域的基礎性法律，涉及網(wǎng)絡與在線交易消費者權益保護的相關內(nèi)容，但也并未專門

針對金融消費者的權益保護工作進行管轄及規(guī)范。

第二，綱領性文件。即國務院辦公廳《關于加強金融消費者權益保護工作的指導意見》，該

意見明確了“一行三會”的監(jiān)管職責以及金融消費者的八項權利。

笫三，各金融監(jiān)管部門、金融機構(gòu)出臺的部門規(guī)章與規(guī)范性文件等。其中，專項的部門規(guī)

章、規(guī)范性文件包括中國人民銀行頒布的《金融消費者權益保護實施辦法》，銀監(jiān)會發(fā)布的

《釵行業(yè)消費者權益保護工作指引》，保監(jiān)會發(fā)布的《關于加強保險消費風險提示工作的意

見》等。而基本的金融體系部門規(guī)章與文件則包括中國人民銀行頒布的《銀行卡業(yè)務管理辦

法》，銀監(jiān)會頒布的《商業(yè)銀行服務價格管理暫行辦法》《商業(yè)銀行個人理財業(yè)務暫行辦

法》《商業(yè)銀行信息披露辦法》《商業(yè)銀行信用卡業(yè)務監(jiān)督管理辦法》等，證監(jiān)會發(fā)布的

《期貨交易管理條例》《證券公司風險處置條例》《證券公司監(jiān)督管理條例》《證券、期貨

投資咨詢管理暫行辦法》《證券M場禁入暫行規(guī)定》《上市公司信息披露管理辦法》《證券

投資者保護基金管理辦法》《關于進一步加強投資者教育、強化市場監(jiān)管有關工作的通知》

等。

笫四，金融消費者保護相關的技術規(guī)范與金融服務國家標準。其中，金融消費者保護相關的

技術規(guī)范包括《數(shù)據(jù)安全管理辦法（征求意見稿）》《個人信息安全規(guī)范》《關于增強個人

信息保護意識依法開展業(yè)務的通知》《個人金融信息保護技術規(guī)范》《移動互聯(lián)網(wǎng)應用程序

（App）收集個人信息基本規(guī)范》等。而金融服務國家標準則是中國人民銀行聯(lián)合國家質(zhì)檢

總局和國家標準委于2016年1月5日發(fā)布的《銀行營業(yè)網(wǎng)點服務基本要求》《銀行營業(yè)網(wǎng)

點服務評價準則》《銀行業(yè)產(chǎn)品說明書描述規(guī)范》《銀行業(yè)客戶服務中心基本要求》《銀行

業(yè)客戶服務中心服務評價指標規(guī)范》《商業(yè)銀行客戶服務中心服務外包管理規(guī)范》《商業(yè)銀

行個人理財服務規(guī)范》《商業(yè)銀行個人理財客戶風險承受能力測評規(guī)范》《金融租賃服務流

程規(guī)范》9項金融服務國家標準，于2016年6月1日起實施，是金融行業(yè)規(guī)范相關金融服

務、金融消費者保護權益方面的國家標準。

第五，涉及金融消費者權益保護行政性規(guī)定及司法解釋。其也是金融消費者權益保護法律體

系的有機組成部分，例如最高人民法院發(fā)布的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國保

險法〉若干問題的解釋》《最高人民法院關于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規(guī)定》

《關于進一步加強金融審判工作的若干意見》《關于審理證券市場因虛假陳述行為引發(fā)的民

事賠償案件的若干規(guī)定》《全國法院民商事審判工作會議紀要》等。

2.專項法律及政策發(fā)文的歷史沿襲

在結(jié)合國際先進經(jīng)驗及我國金融發(fā)展實踐的基礎上，包括國務院、中國人民銀行、原銀監(jiān)

會、原保監(jiān)會、合并后的銀保監(jiān)會等部門和機構(gòu)在內(nèi)的國家機構(gòu)及金融監(jiān)管部門陸續(xù)出價了

多部針對金融消費者權益保護的法律法規(guī)和監(jiān)管發(fā)文，主要包括如下。

2013年5月，中國人民銀行首次出臺《金融消費權益保護工作管理辦法（試行）》，用于

推進我國金融消費者權益保護工作。其主要內(nèi)容包括總則、組織機構(gòu)與職責分工、金融消費

者投訴的受理與處理、監(jiān)督管理、統(tǒng)計監(jiān)測、金融消費者教育、附則，共七章共計50條內(nèi)

容，初步建立了我國金融體系消費者權益保護的監(jiān)管框架。

2013年8月，銀監(jiān)會發(fā)布了《銀行業(yè)消費者權益保護工作指引》，是在銀行業(yè)中消費者權

益保護的基本操作手冊，標志著我國銀行業(yè)消費者權益保護工作體系逐步趨于成熟。該指引

分為5章共計43條，涵蓋銀行業(yè)消費者權益保護內(nèi)容、銀行業(yè)金融機構(gòu)責任和監(jiān)管部門匕

用的描述，體現(xiàn)了“預防為先、教育為主、依法維權、協(xié)調(diào)處置”的銀行業(yè)消費者權益保護

工作原則，解決了廣大銀行業(yè)消費者十分關切的權益保護規(guī)制缺失問題，填補了國內(nèi)銀行業(yè)

消費者權益保護制度方面的空白，是我國銀行業(yè)消費者權益保護領域的?項重要突破。

2014年，保監(jiān)會發(fā)布了《關于加強保險消費者權益保護工作的意見》，對保險金融機構(gòu)在

從事保險業(yè)務中應負有的提示義務進行了具體規(guī)定。其中提出了強化保險公司主體責任、加

強信息披露、完善消費者維權機制、提高消費者保險知識水平和風險意識、發(fā)揮社會組織協(xié)

同作用、加強考核監(jiān)督等要求。

2014年，新修訂的《中華人民共和國消費者權益保護法》實施。在1994年頒布及2009

年、2013年修訂的基礎上，首次明確提出銀行、證券、保險等金融機構(gòu)在收費信息公示、

安全保障和風險提示等方面的義務，并且增加了與消費者息息相關的個人信息保護、格式合

同條款和其他與金融行業(yè)相關的規(guī)定。

2015年，國務院辦公廳發(fā)布了《關于加強金融消費者權益保護工作的指導意見》，是我國

在金融消費者保護方面首個綱領性文件，同樣也是目前該領域最高層級的文件，主要包括以

下內(nèi)容：①對金融消費者的財產(chǎn)安全權、知情權、自主選擇權、公平交易權、依法求償權、

受教育權、受尊重權、信息安全權進行了詳細解釋；②明確了政府部門、金融機構(gòu)和社會組

織在金融消費者保護領域的工作要求；③提出了建立金融知識普及長效機制、金融消費糾紛

多元化解決機制等六項保障機制；④明確提出了金融管理部門和金融機構(gòu)在推進普惠金融發(fā)

展方面的工作目標和任務。

2016年12月，中國人民銀行發(fā)布《金融消費者權益保護實施辦法》，共6章50條，規(guī)定

了經(jīng)營者的經(jīng)營行為規(guī)范、消費者信息保護、投訴與受理以及監(jiān)管制度等內(nèi)容，包括：①金

融機構(gòu)的行為規(guī)范；②個人金融信息保護的專門規(guī)定；③金融機構(gòu)和中國人民銀行的投訴受

理、處理機制；④金融機構(gòu)提供賠償?shù)臋C制：⑤監(jiān)督與管理機制。該辦法適用于所有受中國

人民銀行監(jiān)管的金融機構(gòu)，包括商業(yè)銀行和非銀行支付機構(gòu)。

2019年12月，中國人民銀行基「原規(guī)范性文件《金融消費者權益保護實施辦法》，結(jié)合履

職過程中的新需求、新情況、新問題和中央編辦的《中國人民銀行職能配置、內(nèi)設機構(gòu)和人

員編制規(guī)定》，在充分借鑒國內(nèi)外立法經(jīng)驗、吸收相關意見建議的基礎上，發(fā)布《金融消費

者權益保護實施辦法（征求意見稿）》，修訂增補相關條款，使之不斷修改完善。2020年9

月的正式發(fā)文，標志著我國金融消費者權益保護工作進入全新的發(fā)展階段。其主要內(nèi)容包括

總則、金融機構(gòu)行為規(guī)范、消費者金融信息保護、金融消費爭議解決、監(jiān)督與管理機制、法

律責任、附則，共七章68條。

從以上可以看出，金融監(jiān)管部門對金融領域的消費者權益保護工作歷來都相當重視，且在制

度建設方面已經(jīng)積累了不少豐富的經(jīng)驗，自2013年銀監(jiān)會發(fā)布的《銀行業(yè)消費者權益保護

工作指引》開始，銀行業(yè)金融機構(gòu)的消費者權益保護工作機制框架已基本確立，到2020年

中國人民銀行發(fā)布的《金融消費者權益保護實施辦法》中規(guī)定的工作機制和保障措施基本保

持延續(xù)；僅在一些具體規(guī)定及文字敘述方面有所細化和調(diào)整。例如，在2013年具體工作機

制基礎上，2016年增加了個人金融信息保護機制、產(chǎn)品和服務信息查詢機制、消費者風險

等級評估機制、責任追究機制的要求，2020年又補充了金融營銷宣傳管理制度，以及“中

國人民銀行明確規(guī)定應當建立的其他金融消費者權益保護工作制度”。又如，由2013年的

“事前協(xié)調(diào)與管控機制”，調(diào)整為2016年的“事前協(xié)調(diào)、事中管控、事后監(jiān)督機制”，

2020年繼續(xù)演變?yōu)椤笆虑皩彶闄C制”、“事中管控機制”及“事后監(jiān)督機制”在內(nèi)的“全

流程管控機制”等。

二普惠金融與金融消費者權益保護

（一）普惠金融與金融消費者權益保護的關系

雖然普惠金融與金融消費者權益保護在內(nèi)溷、外延及作用等方面并不完全相同，但一者有著

內(nèi)在的高度一致性和極強的互補性，普惠金融離不開金融消費者權益保護的支撐，而金融消

費者權益保護也需要以普惠金融的發(fā)展為本源，因此實現(xiàn)二者的協(xié)同發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意

義。

首先，普惠金融和金融消費者權益保護具有?致的基礎，即均以金融消費者權利為出發(fā)點。

二者在本質(zhì)上均注重對金融消費者權利的保護，要求實現(xiàn)在獲取金融產(chǎn)品及服務方面的公

平。通過消除行業(yè)壟斷、地區(qū)壁壘、條塊割裂等問題，實現(xiàn)金融市場的統(tǒng)一及開放，促進金

融資源及要素全方位地自由流動，從而使社會各階層均能便捷、平等地獲取自身所需的金融

產(chǎn)品及服務，并在金融交易過程中充分享有自由選擇、公平締約等合法權利，有效緩解金融

排斥、服務歧視或霸王條款等問題。

其次，普惠金融和金融消費者權益保護具有一致的目標，均追求實現(xiàn)健康、均衡和可持續(xù)的

發(fā)展。

第一，在實現(xiàn)發(fā)展目標過程中必須重視對各方利益尤其是金融消費者的保護，以實現(xiàn)和諧的

行業(yè)環(huán)境及氛圍，促進行業(yè)健康發(fā)展。第二，致力于消除不同地區(qū)之間金融資源稟賦的差

異，為貧困及偏遠地區(qū)的消費者群體提供均等的金融服務，實現(xiàn)金融均衡發(fā)展。第三，普惠

金融的發(fā)展必須注重商業(yè)可持續(xù)原則，堅持緊緊圍繞金融消費者的真實需求來進行產(chǎn)品和服

務開發(fā)，在兼顧雙方利益的基礎上要更加注重對金融消費者利益的保護，從而實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)

展。

再次，金融消費者權益保護是普惠金融的主要特征及重要內(nèi)容。

普惠金融具有業(yè)務的全面性、服務的公平性、參與的廣泛性、服務的便捷性、發(fā)展的可持續(xù)

性、低收入群體的側(cè)重性、內(nèi)涵的動態(tài)性，以及消費者權益的保護等主要特征，可以說，對

金融消費者的權益保護，貫穿普惠金融工作的始終，是其不可忽視的重要特征；同時，金融

產(chǎn)品及服務的種類繁多，有的還比較復雜，此外，涉及金融業(yè)務的糾紛案件也較多，而金融

消費者要清楚地知道自己的權益，比如知情權、公平交易權、依法求償權等基本權利，以及

在自身權益受到侵害時如何進行維權，就必須提高自身的金融素養(yǎng)，加強合法權益保護意

識，因此，普及金融知識、進行金融消費者權益保護，也是普惠金融的重要內(nèi)容。

最后，金融消費者權益保護也是普惠金融發(fā)展“保駕護航”的重要手段。

普惠金融的發(fā)展必然會引入更多經(jīng)驗不足和財務脆弱的弱勢消費者。與金融服務提供者相

比，該群體金融素養(yǎng)不高，風險承受能力較弱，難以對金融產(chǎn)品的適當性、成本和風險做出

正確的評估，在信息和資源方面不對等，特別是當那些過去無法獲得金融服務或服務不足的

消費者第一次獲得正規(guī)金融服務時，這些不對等尤為明顯。而金融消費者權益保護框架正是

要解決這些不對等問題，保護消費者權益，從而確保普惠金融能夠真正惠及消費者，同時也

能使整個金融體系更加安全和穩(wěn)健。

(二)普惠金融服務中的金融消費者權益保護

1.國際金融消費者權益保護實踐與經(jīng)驗

(1)美國的監(jiān)管創(chuàng)新

立法保護與行為監(jiān)管。2010年，美國立法通過《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法

案》?并在美聯(lián)儲內(nèi)部新設了獨立的消費者金融保護局(ConsumerFinancialProtection

Bureau,CFPB),將原來分散于7個部門的金融消費者保護職能進行了整合。CFPB負責監(jiān)

管多種類型的金融機構(gòu)，主要包括資產(chǎn)規(guī)模在100億以上的銀行、儲貸機構(gòu)、信用社以及非

存款類的金融服務機構(gòu)，例如抵押貸款公司及中介商、發(fā)薪日貸款公司、債務催收組織等，

以保證美國金融消費者在購買使用住房按揭貸款、信用卡和其他金融產(chǎn)品時，可獲得全面清

晰的信息披露，免受不公平交易、掠奪性條款及金融欺詐等不當行為的侵害。CFPB具有五

大核心職能，其監(jiān)管具有較強的獨立性：①制定關于金融消費者保護的監(jiān)管要求，并進行后

續(xù)監(jiān)督及執(zhí)法；②處理金融消費者投訴及咨詢；③促進金融教育的開展，提升公眾金融素

養(yǎng)：④研究金融消費者行為；⑤對金融市場進行監(jiān)測，及時識別可.能對金融消費者造成侵害

的潛在風險。

以“社區(qū)事務項目”聯(lián)結(jié)企業(yè)、居民與金融機構(gòu)。為維護社區(qū)居民和中小微企業(yè)獲取各項金

融服務的正當權益，增強民眾對金融體系的信心，進而促進金融體系的安全和穩(wěn)健，美國聯(lián)

邦存款保險公司（FDIC）設立了“社區(qū)消費者管理部”。該部門聯(lián)合當?shù)亟鹑跈C構(gòu)、社區(qū)居

民和企業(yè)、社區(qū)事務辦公室，并在地方政府組織領導下建立“經(jīng)濟包容聯(lián)盟”，發(fā)起一系列

“社區(qū)事務項目”，具體負責消費者保護相關活動，包括：①促進社區(qū)居民與轄區(qū)金融機構(gòu)

的各種金融事務聯(lián)系；②通過資本運作和投融資活動，推動社區(qū)建設和開發(fā)：③組織各行業(yè)

企業(yè)與社區(qū)居民聯(lián)合會議，提供金融咨詢，以便加強企業(yè)與居民對美國《社區(qū)再投資法案》

的了解和認知；④向當?shù)亟鹑跈C構(gòu)及員工提供合規(guī)工作的業(yè)務指導與技術支持；⑤向居民傳

授金融產(chǎn)品設計和運行知識，開展金融教育培訓工作等。

創(chuàng)建消費者授權的金融數(shù)據(jù)共享和聚合規(guī)范。2017年，CFPB發(fā)布《消費者授權的金融數(shù)據(jù)

共享和聚合原則》（以下簡稱《原則》），旨在創(chuàng)新和金融消費者權益保護之間積極尋求平

衡。《原則》可歸納為九項，包括金融數(shù)據(jù)獲取、共享數(shù)據(jù)范圍和提供、控制和同意、授權

支付、安全性、獲取的透明性、準確性、對非授權獲取數(shù)據(jù)提出異議和解決爭議、高效和有

效的問責機制?！对瓌t》制定前，數(shù)據(jù)持有方（主要是銀行）、數(shù)據(jù)聚合方（主要是金融科

技企業(yè)）和消費者保護團體已就是否需要消費者權益保護達成共識，主要分歧則在于數(shù)據(jù)資

源的提供和共享方面。針對此類爭議，CFPB通過《原則》的制定，為市場參與者提供指

引，采取既尊重消費者自主選擇權利、支持數(shù)據(jù)共享，又強調(diào)數(shù)據(jù)共享安全的態(tài)度，均衡考

慮銀行、消費者和金融科技企業(yè)多方利益，并持續(xù)觀察市場動向，以期實現(xiàn)數(shù)據(jù)安全和資源

共享、創(chuàng)新和風控等關系的平衡。

將金融知識普及納入國民教育體系。2019年1月，美國聯(lián)邦儲備委員會發(fā)布一款名為“貨

幣冒險”（MoneyAdventure）的移動App,并專門編制《“貨幣冒險”教育者參考指南》

（以下簡稱《指南》）作為配套教學指引。一方面，將金融基礎知識納入國民教育體系，希

望借助數(shù)字技術，提升貨幣知識教育趣味性和互動性；另一方面，旨在根據(jù)年齡段科學設丸

教學目標和特點，因材施教，提升金融知識普及教育實效?！柏泿琶半U”可在蘋果應用商店

下栽，并內(nèi)嵌“紙幣正面探索”和“紙幣背面探索”兩個互動小游戲；而《指南》則在課程

計劃部分為小學生課堂教學提供示范場景，詳細介紹教學目的和重點等，指導老師通過App

開展課堂教學；并引導學生借助“貨幣冒險”App的VR技術進行沉浸式學習，通過觸覺、

聽覺和視覺體驗，加深對金融知識的了解；此外，《指南》還配套教學測試與答案，測試與

考查學牛.對金融知識的掌握情況。

(2)韓國的保護措施

全面的立法保護。韓國政府將普惠金融作為四大金融改革戰(zhàn)略之一，大力推行面向民眾的金

融支援，同時高度重視金融消費者保護。

1980年1月，韓國首次制定了專門以保護消費者為目的的《消費者基本法》。此法共8章

32條，包含消費者權利的主要規(guī)定、經(jīng)營者的義務、消費者團體、消費者保護院的設立以

及爭議解決途徑等內(nèi)容。后經(jīng)多次修訂，其中主要的修改內(nèi)容包括：①《消費者基本法》與

韓國消費者保護院的名稱與立法目的的更改；②規(guī)定消費者的基本責任與關于保護消費者個

人信息的內(nèi)容；③在消費者政策委員會干事內(nèi)增加一名屬于公平交易委員會的公務員以及增

設有關財政經(jīng)濟部的資料提交要求權的規(guī)定；④將關于韓國消費者保護院的管轄權以及對于

消費者團體的注冊審告與取消權限移交給公平交易委員會；⑤加強有關消費者安全的規(guī)定；

⑥鼓勵經(jīng)營者建立消費者咨詢機構(gòu)；⑦增加關于消費者爭端調(diào)解委員會的爭端調(diào)解的規(guī)定；

⑧引進消費者團體訴訟制度。

2009年，韓國國會通過的《資本市場整合法》正式實施，結(jié)束了一元式監(jiān)管的模式，確立

了功能性監(jiān)管的一元式。具體體現(xiàn)在：一是實現(xiàn)了資本市場領域的統(tǒng)一立法，二是在實踐中

將三個金融交易機構(gòu)合并為一個證券期貨交易所。該法案中，與金融消費者權益保護相關的

制度包括：①根據(jù)投資者的能力不同，適用差別的保護制度；②構(gòu)建利益沖突預防體系；③

對投資咨詢行為的規(guī)范；④對投資廣告行為的規(guī)范，等等。

2020年3月，為加強金融消費者權益保護，維護金融產(chǎn)品銷售和咨詢行業(yè)的市場秩序，韓

國政府頒布《金融消費者保護法》，形成綜合性的金融消費者保護體系，解決了之前監(jiān)管空

白和監(jiān)管套利并存的問題，有效保障了處于弱勢的金融消費者權益。其主要內(nèi)容包括：①規(guī)

定一般性原則；②細化金融產(chǎn)品類別，規(guī)定銷售行為遵守事項；③強調(diào)金融消費者教育的重

要性；④在救濟損失、減少虧損方面保障金融消費者權益。

除前述的法律外，韓國還制定并出臺了一系列通過對經(jīng)營者經(jīng)營行為規(guī)制，以期達到金融消

費者權益保護目的的立法，包括《銀行法》《保險業(yè)法》《存款保護法》，以及金融委員會

設立的法律，資本市場和金融投資業(yè)相關法律等。

普惠性質(zhì)的產(chǎn)品及政策措施。有別于中低收入國家的普惠金融受惠對象，韓國普惠金融服務

對象不僅包括不能享受中低利息優(yōu)惠政策的沒有信用或信用等級處于中低等級的人群、被排

斥在數(shù)字金融以外的殘疾人和老年人，還將利用高息貸款的人群、逾期債務人、信用記錄不

良人員等考慮在內(nèi)。近年來，為保障民眾可以獲取質(zhì)優(yōu)價廉的金融產(chǎn)品與金融服務，韓國政

府推行了一系列具有針對性的政策，主要包括：一是保障高齡老人完全理解并選擇適當?shù)慕?/p>

融產(chǎn)品；二是擴大針對特殊群體的貸款資金供應；三是通過降低法定最高利率來減輕利率負

擔；四是降低信用卡手續(xù)費；五是向長期延期債務人提供財源支持，以激發(fā)其勞動意愿；六

是提高殘疾人利用金融服務的便利性等。

廣泛的金融教育項目及法律保障。自2002年開始，為提高大眾金融素養(yǎng)，實現(xiàn)消費者權益

保護，韓國金融監(jiān)督院開展了廣泛的金融教育項目，包括向大學生、朝鮮難民、有外國人配

偶的多文化家庭、老年人、監(jiān)獄犯人、失業(yè)者和軍人等廣泛人群提供個人理財?shù)确矫娴慕鹑?/p>

基礎知識教育。2009年2月，韓國政府結(jié)合以往金融知識的教育實踐，發(fā)例《經(jīng)濟教育支

援法》，以期提高消費者對金融產(chǎn)品的判斷能力，進一步加強金融消費者教育，使之更好地

行使合法權益。

三我國金融消費者權益保護現(xiàn)狀與發(fā)展

次貸危機以來，全世界的政策制定者高度重視金融消費者權益保護，中國也不例外。近年

來，中國的監(jiān)管部門與政策制定者邁出了重要步伐，為強化金融消費者權益保護體系奠定了

基礎。

(一)我國金融消費者權益保護工作現(xiàn)狀

1.管理部門職責

在金融監(jiān)管部門、行業(yè)自律協(xié)會、金融機構(gòu)、第三方平臺等多元化主體的共同努力下，我國

也設立了相應的金融消費者權益保護部門，以及配套的金融消費糾紛解決渠道。其中，中國

人民銀行于2012年設置“金融消費權益保護局”，根據(jù)銀辦發(fā)(2012)146號文規(guī)定，負

責中國人民銀行職責范圍內(nèi)的消費者權益保護工作，綜合研究中國金融消費者權益保護的重

大問題，協(xié)調(diào)處理交叉性金融產(chǎn)品的消費者權益保護工作等。銀保監(jiān)會內(nèi)設“消費者權益保

護局”，一是負貨研究擬訂銀行業(yè)和保險業(yè)消費者權益保護的總體規(guī)劃和實施辦法；二是負

責調(diào)查處理損害消費者權益案件，組織辦理消費者投訴；三是負責開展宣傳教育工作。證監(jiān)

會設置“投資者保護局”，其職責包括：負責投資者保護工作的統(tǒng)籌規(guī)劃、組織指導、監(jiān)督

檢查、考核評估；推動建立健全投資者保護相關法規(guī)政策體系；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方力量，推動完

善投資者保護的體制機制建設；督導促進派出機構(gòu)、交易所、協(xié)會以及市場各經(jīng)營主體在風

險提示、教育服務、咨詢建議、民事糾紛多元化解等方面，提高服務投資者的水平；推動投

資者受侵害權益的依法救濟；組織和參與監(jiān)管機構(gòu)間投資者保護的國內(nèi)國際交流與合作。

2.監(jiān)督管理機制

近年來，通過金融監(jiān)管部門與銀行、保險等金融機構(gòu)的共同努力，我國已經(jīng)初步建立起金融

消費者權益保護的監(jiān)督管理機制，并使之持續(xù)完善。具體措施如下。一是通過現(xiàn)場檢查、非

現(xiàn)場監(jiān)管等手段，先后針對銀行卡、信貸、理財、代銷、存款糾紛、收費、個人信息保護、

保險誤導銷售和理賠、互聯(lián)網(wǎng)保險、資本市場中小投資者保護等領域開展專項檢查；充分運

用“柔性”監(jiān)管手段，如約談高管等，督促金融機構(gòu)提高金融服務水平。二是為提高社會公

眾和金融市場參與主體的認知，建立典型案例庫與監(jiān)管信息披露制度，選取金融消費者權益

保護典型案例匯編成冊并出版發(fā)行；建立了損害消費者合法權益典型案例公開披露制度，向

社會公開披露涉及保險銷售承保、理賠給付等方面的典型案例。三是持續(xù)開展金融消費者權

益保護機構(gòu)評估和環(huán)境評估。引導銀行業(yè)金融機構(gòu)將消費者權益保護要求納入業(yè)務管理和綜

合績效考評，確保金融消費者權益保護理念像“公平對待客尸”理念一樣貫穿銀行各業(yè)務條

線；建立了保險公司服務評價體系，并完善了該體系的基本框架，構(gòu)建了相應的指標體系。

3.信息披露制度

目前，我國與金融消費者權益保護相關的信息披露制度建設情況，主要體現(xiàn)在以下幾個方

面：一是定期披露普惠金融與金融消費者權益保護相關數(shù)據(jù)，及時披露監(jiān)管信息，加強部門

間信息共享；二是引導金融機構(gòu)及時披露產(chǎn)品服務信息，并推動相關披露管理辦法的建立與

修訂；三是組織金融機構(gòu)消費者權益保護工作年度考核評價，按季度發(fā)布消費投訴情況通

報，加大金融服務監(jiān)測力度；四是將電子化同訪作為與電話［4訪同等的首選訪方式，利用

創(chuàng)新手段與技術為金融監(jiān)管消除障礙。

4.糾紛解決機制

我國已初步建立了行之有效的金融消費者權益保護的糾紛解決和處理機制，由此有效加強了

金融消費者的權益保護，促進了違法違規(guī)行為的快速解決和處置，進而構(gòu)造了穩(wěn)定良好的金

融消費環(huán)境。其中，糾紛解決的途徑包括：與該金融機構(gòu)協(xié)商解決；向該金融機構(gòu)或其上級

機構(gòu)投訴；請求依法設立的第三方機構(gòu)調(diào)解；向該金融機構(gòu)所在地的金融消費者權益保護機

構(gòu)投訴；根據(jù)與該金融機構(gòu)達成的仲裁協(xié)議提請仲裁；向人民法院提起訴訟等。糾紛解決的

措施包括：一是建立金融消費者權益保護信息管理系統(tǒng)，由中國人民銀行直接受理消費者投

訴，并跟蹤金融機構(gòu)對金融投訴的處理流程；二是加強金融監(jiān)管與司法、仲裁部門的合作與

協(xié)調(diào)，推動建立金融消費糾紛訴調(diào)對接機制以及非訴第三方調(diào)解試點，確保糾紛得到公正、

及時、高效、適當?shù)慕鉀Q；三是開通金融消費者權益保護及投資者保護的咨詢投訴熱線，受

理金融消費者的投訴、咨詢，強化金融機構(gòu)處理消費者投訴的主體責任；四是制定相關標準

和考核指標，開展投訴分類標準應用的試點工作。

5.金融消費者教育

金融監(jiān)管機構(gòu)與銀行、保險、證券等金融機構(gòu)對金融消費者教育工作極為重視，相關措施如

下。一是定期、不定期地開展金融消費者權益保護與投資者教育相關的宣傳教育活動，普及

金融知識，倡導健康、理性的金融消費觀念。二是組織編寫、出版和發(fā)行各類金融知識普及

讀本；通過網(wǎng).匕教育平臺、微博、微信和公眾媒體等多種渠道開辟金融消費者教育專欄；推

出面向各類群體的讀木、動漫畫和手機軟件等金融知識普及工具。三是推動金融消費者權益

保護和投資者教育的常態(tài)化基地建設，讓金融消費者與投資者擁有一站式的教育服務場所，

使其能夠集中、系統(tǒng)、便利地獲得公平、優(yōu)質(zhì)的教育和服務。四是大力推進金融知識納入國

民教育體系，面向?qū)W生開展“金融知識進校園”活動，組織編寫中學生金融知識普及讀本，

建設金融基礎知識類開放課。五是積極探索并開展對金融消費者能力和素養(yǎng)的調(diào)杳與評估。

（二）目前存在的問題

自2013年我國最新一次對《中色人民共和國消費者權益保護法》進行修訂，以及中國人民

銀行首次出臺《金融消費權益保護工作管理辦法（試行）》以來，經(jīng)過近兒年的發(fā)展，在我

國金融消費者權益保護領域，已經(jīng)初步建立起符合國際法律框架及發(fā)展趨勢的法律保護與監(jiān)

管體系，并形成符合我國發(fā)展實踐的普惠金融產(chǎn)品和金融科技標準與規(guī)范，對金融消費者的

合法權益起到一定的保障和促進作用。但是，我國金融消費者權益保護工作與國際領先經(jīng)驗

與實踐仍存在較大差距，在某些領域和具體環(huán)節(jié)仍存在諸多問題，特別是在普惠金融領域，

金融消費者權益保護工作還相對薄弱和落后，亟待解決與不斷完善，具體體現(xiàn)在以下幾個方

面。

在法律法規(guī)建設方面，我國尚無高級別、專項的金融消費者權益保護法律.其中，2013年

最新修訂的《中華人民共和國消費者權益保護法》只是針對普通商品的消費者權益保護進行

了基礎性、普遍性的規(guī)定，并未針對金融產(chǎn)品特性提出金融領域針對性的保護規(guī)定：金融監(jiān)

管部門制定和發(fā)布的一系列專項金融消費者權益保護政策規(guī)范一般均為部門規(guī)章或規(guī)范性文

件，在立法層級和約束效力方面有所欠缺；2015年國務院頒布的綱領性文件則更多的是指

導性原則，難以作為具體的行為衡量準則與執(zhí)行標準；2020年中國人民銀行最新發(fā)布的

《辦法》上升為部門規(guī)章，雖較之前的規(guī)范性文件提升了法律層級，增加細化了對違法違規(guī)

行為的罰則，但在立法層級和約束效力方面仍顯不足。此外，隨著互聯(lián)網(wǎng)金融與金融科技的

迅速發(fā)展，針對普惠金融領域特殊群體保護，以及金融信息和隱私保護方面的措施，也亟須

納入全面的金融消費者權益保護法律框架下。

在監(jiān)管考核方面，“一行兩會”各金融監(jiān)管部門分別制定了針對各自監(jiān)管框架下金融產(chǎn)品與

服務的規(guī)章規(guī)范，并各自承擔相應的監(jiān)管職責，但在跨產(chǎn)品、跨市場領域的監(jiān)管標準統(tǒng)一性

和監(jiān)管協(xié)調(diào)性方面仍有待加強；關于營銷宣傳、資金安全、信息披露以及糾紛解決等方面的

金融消費者權益保護規(guī)則也應進?步擴展，以全面覆蓋包括金融科技企業(yè)在內(nèi)的多元化主

體，從而適應金融數(shù)字化發(fā)展的需要；監(jiān)管活動的預見性尚需提高，相比金融業(yè)務實踐的創(chuàng)

新與發(fā)展，在監(jiān)管科技方面仍有待深入探索和持續(xù)提升；缺乏強有力的監(jiān)管手段，對違規(guī)行

為的處罰力度也較為薄弱；在長效工作機制方面仍有所欠缺，需進一步提升金融消費者權益

保護工作的有效性。

在產(chǎn)品服務方面，作為金融產(chǎn)品與服務提供者的傳統(tǒng)金融機構(gòu)，其消費者權益保護理念還有

待提升，表現(xiàn)在金融產(chǎn)品設計與服務提供過程中未能全面、充分考慮金融消費者權益，而是

以自身利益出發(fā)，夸大產(chǎn)品盈利能力、強制捆綁銷售、掩蓋業(yè)務風險，以及產(chǎn)品合同與信息

披露不規(guī)范、投訴通道和糾紛解決機制不健全等一系列行為，有意無意中對金融消費者權益

產(chǎn)生侵害，同時也違反了金融監(jiān)管在金融消費者權益保護方面的相關規(guī)定；新型的互聯(lián)網(wǎng)金

融機構(gòu)和金融科技企業(yè)等非金融機構(gòu)的消費者權益保護意識不強和保護措施落實不到位，甚

至存在為謀機構(gòu)私利，恣意盜取金融消費者信息、破壞消費者賬戶資金安全、高利貸、暴力

催收、金融詐騙等違法違規(guī)行為，對金融消費者權益保護和金融市場穩(wěn)定造成極為不利的影

響：此外，信息不對稱及自身保護意識薄弱、金融素養(yǎng)不足，也容易造成金融消費者自身權

益受損。

在宣傳教育方面，根據(jù)央行2017年及2019年兩次的消費者金融素養(yǎng)調(diào)查，我國金融消費者

的金融素養(yǎng)還較低，而且發(fā)展不均衡；我國金融宣傳教育的針對性和有效性有所欠缺，尤其

是對基礎設施I爽乏的貧困地區(qū)普惠人群及老年人、殘疾人等特殊群體，需要結(jié)合產(chǎn)品、地

區(qū)、人群差異，進行更具針對性的金融知識宣傳教育；金融宣傳教育的普及性和長期性有待

加強，相比國際先進經(jīng)驗，我國金融知識普及尚未納入基礎性的國民教育體系；金融消費者

權益保護宣傳教育的手段和方法有待創(chuàng)新，如何利用先進的數(shù)字技術有效地為消費者提供金

融教育，是需要創(chuàng)新探索的領域。

（三）我國金融消費者權益保護工作措施和建議

普惠金融與金融消費者權益保護相輔相成，相互促進，因此，必須持續(xù)推動并完善我國包括

普惠金融領域在內(nèi)的金融消費者權益保護工作。同時，結(jié)合前述國際經(jīng)驗，我們也可以看

到，金融消費者權益保護工作涉及立法、司法、監(jiān)管、行政、市場、教育等多個環(huán)節(jié)和領

域，并非單一部門或市場主體可以畢其功于一役而完成；作為金融產(chǎn)品、業(yè)務與服務的提供

者，金融機構(gòu)需積極作為，主動承擔起金融消費者權益保護工作責任主體的職能與作用；與

此同時，其他相關部門，包括立法、司法、監(jiān)管、財政、教育、媒體宣傳部門，作為市場多

元化主體的企業(yè)等機構(gòu)，金融消費者自身以及其他社會大眾均應提升保護意識和責任感，認

清自身角色和職責，充分發(fā)揮各自在金融消費者權益保護，特別是普惠