預算管理一體化改革和零基預算改革解讀

預算管理一體化改革

和零基預算改革解讀一、預算管理一體化改革的背景預算體現(xiàn)著國家的戰(zhàn)略和政策，反映政府的活動范圍和方向，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐。黨的十九大及四中全會進一步明確了上述預算制度改革的目標任務。為進一步完善預算管理制度，更好發(fā)揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用，2021年3月，國務院出臺《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號）。

《意見》立足于前期改革措施奠定的基礎，六個方面24條具體改革措施，將有關改革成果制度化，提出加大預算收入統(tǒng)籌力度，增強財政保障能力等，實現(xiàn)預算管理制度的重點突破?！兑庖姟诽岢觯环矫?，要實現(xiàn)中央和地方財政系統(tǒng)信息貫通。另一方面，要推進部門間預算信息互聯(lián)共享。基于此，財政部著眼全國“一盤棋”，全面部署預算管理一體化建設工作，積極構建“預算制度+信息技術”的管理機制，以信息化手段驅動實現(xiàn)預算制度現(xiàn)代化，進一步深化預算管理制度改革，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化貢獻財政力量。習近平總書記在黨的二十大報告中再次提出：“健全現(xiàn)代預算制度，優(yōu)化稅制結構，完善財政轉移支付體系。”“強化金融穩(wěn)定保障體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險底線”。我省于2021年5月1日前完成了一體化系統(tǒng)建設并與財政部全國預算管理匯總系統(tǒng)對接；2021年在全省范圍內運用了一體化系統(tǒng)編制2022年度預算；2022年1月開始在全省范圍內運用一體化系統(tǒng)開展預算執(zhí)行業(yè)務，并逐步研究推進預算管理一體化向其他業(yè)務范圍拓展。二、預算管理一體化改革的主要內容預算管理一體化建設構建現(xiàn)代信息技術條件下“制度+技術”的管理機制，全面提高各級預算管理規(guī)范化、標準化和自動化水平，實現(xiàn)各級財政部門對預算管理的動態(tài)反映和有效控制，推動預算管理邁上新臺階。預算管理一體化改革的主要內容，可以概括為“一個規(guī)范”、“一個系統(tǒng)”，即財政部負責制定全國統(tǒng)一的《預算管理一體化規(guī)范》和系統(tǒng)技術標準，將預算編制、預算執(zhí)行、決算和財務報告、資產管理、債務管理等各環(huán)節(jié)按一個整體進行規(guī)范整合，貫通中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級財政預算管理；省財政廳負責一體化系統(tǒng)建設，統(tǒng)一按照《規(guī)范》和系統(tǒng)技術標準，將市縣級預算數(shù)據集中到省級財政，并與財政部聯(lián)網對接，通過系統(tǒng)設定的控制規(guī)則，規(guī)范預算管理、硬化預算約束。主要內容可以概括為五個“一體化”。（一）全國政府預算管理的一體化。統(tǒng)一全國各級財政預算管理規(guī)則和管理要素，建立健全上下級預算的銜接機制，實現(xiàn)逐級匯總編制真實完整的全國預算，動態(tài)實時反映全國預算資源的分配、撥付、使用情況，并對非財力性轉移支付項目跟蹤問效，及時掌握各級預算落實黨中央、國務院決策部署情況，增強政府宏觀調控能力。（二）各部門預算管理的一體化。各部門及所屬單位依法依規(guī)將取得的各類收入納入部門和單位預算，執(zhí)行統(tǒng)一的預算管理制度。各部門統(tǒng)籌使用好本部門非財政撥款收入等各項收入和各類存量資金資產，突出保障重點支出需求，提高資金使用效益和資產配置效率。（三）預算全過程管理的一體化。整合預算編制、預算執(zhí)行、決算和報告、政府采購、資產管理等預算管理環(huán)節(jié)，強化順向環(huán)環(huán)相扣的控制機制和逆向動態(tài)可溯的反饋機制，預算執(zhí)行結果及形成資產情況作用于以后年度預算編制，同時推進績效管理與預算管理各環(huán)節(jié)深度融合，形成預算全過程的管理閉環(huán)。

（四）預算項目全生命周期管理的一體化。預算管理各環(huán)節(jié)以預算項目為基本單元，依托項目庫對預算項目全生命周期實施管理。預算支出以預算項目形式全部納入項目庫，加強跨年度項目支出、政府償債支出、政府承諾或做出的各類中長期支出事項等與各年度預算的銜接，更好地統(tǒng)籌未來財政收支，增強中期財政規(guī)劃對年度預算的約束，加強跨年度預算平衡。（五）全國預算數(shù)據管理的一體化。實現(xiàn)各級財政預算數(shù)據生產和對接傳輸?shù)臉藴驶猿植块T和單位財務管理主體責任的基礎上，集中單位會計核算、資產管理、賬戶余額等預算數(shù)據，實現(xiàn)財政部門與單位主管部門共享共用。各省預算管理一體化系統(tǒng)集中地方各級財政預算數(shù)據，并與中央財政系統(tǒng)對接，實現(xiàn)全國預算數(shù)據的集中管理。三、預算管理一體化實施后的“三個變化”一是預算監(jiān)管將會更加完善。預算管理一體化實施后，財政部可直接聯(lián)網監(jiān)控省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及預算單位的各項收支業(yè)務。所有預算資金將比照中央直達資金管理模式，資金分配、撥付、使用等信息自動記錄（人大預算監(jiān)督系統(tǒng)也接入財政一體化系統(tǒng)），實現(xiàn)資金從預算安排到使用末端的全過程管理，全面反映各地區(qū)、各級次、各領域的財政收支運行情況，實時監(jiān)督每個預算單位，每筆資金執(zhí)行效率。二是預算約束將會更加有力。預算管理一體化實施后，所有的預算支出都必須納入到項目庫管理，細化到單位和具體項目，預算執(zhí)行過程中的追加、調劑事項將通過技術手段和規(guī)則標準從嚴控制，預算制度執(zhí)行力將進一步增強。三是實現(xiàn)上下級轉移支付預算的嚴絲合縫。一體化系統(tǒng)實時記錄和動態(tài)監(jiān)控轉移支付資金在下級財政的分配、撥付、使用情況，實現(xiàn)資金從下達源頭到使用最末端全過程流向明確、來源清晰、賬目可查，確保資金精準到位。四、落實預算管理主要要求一是落實政府過緊日子要求。隨著我國經濟發(fā)展進入新常態(tài)，以及減稅降費等政策的有效實施，財政收入增長趨緩。同時，財政在鞏固脫貧攻堅成果、推動高質量發(fā)展、防范化解重大風險等方面承擔著重要責任。當前，經濟形勢不穩(wěn)定性、不確定性依然較大，綜合判斷，財政在今后較長一個時期仍將處于“緊平衡”狀態(tài)。為此，必須將黨和政府帶頭過緊日子作為財政工作長期堅持的方針，在鞏固前期減稅降費政策效果的基礎上，加大預算對各類公共資源的統(tǒng)籌能力，強化預算支出管理，更加注重預算項目的質量和效益，把不該花的錢減下來，將政府過緊日子的要求落實到位。2022年3月30日，根據省委、省政府主要負責同志有關批示精神，省財政廳印發(fā)《關于進一步厲行節(jié)約堅持過緊日子的若干舉措》的通知（皖財預〔2022〕310號），在確保工作任務不減、工作質量不降前提下，提出十二條控制壓減行政開支具體措施，堅決做到厲行勤儉節(jié)約、反對鋪張浪費，真正將過緊日子要求落到實處。具體措施有：01.嚴控辦公經費。如文件、資料，一律雙面印制，嚴格控制印制數(shù)量和分送范圍，復印紙用量壓減10%。2022年水電費按預算壓減2%。02.嚴控“三公”經費。嚴格因公出國（境）管理，2022年因公出國（境）費原則上按預算數(shù)壓減90%。2022年公務用車購置和運行維護費按預算數(shù)壓減5%。2022年公務接待費按預算數(shù)壓減5%。03.嚴控差旅費。鼓勵創(chuàng)新工作方式，充分運用大數(shù)據、云計算等信息化手段開展工作，減少現(xiàn)場出差，2022年差旅費按預算數(shù)壓減10%。04.嚴控會議費。以部門名義召開的全域性工作會議，每部門每年不超過1次，充分運用電視電話、網絡視頻等方式召開會議，確需當面對接的會議，原則上在單位內部會議室舉行，2022年會議費按預算數(shù)壓減20%。05.嚴控培訓費。充分運用網絡、視頻等信息化手段開展培訓，大力推行干部選學、在職自學等方式，提高培訓效率。除必要的現(xiàn)場教學外，7日以內培訓不得組織調研、考察、參觀，2022年培訓費按預算數(shù)壓減10%。06.嚴控委托業(yè)務費。黨政機關和參照公務員法管理事業(yè)單位對外委托業(yè)務時，應按照政府購買服務規(guī)定執(zhí)行，政府購買服務目錄以外事項，不得對外委托。2023年委托業(yè)務費較上年壓減5%。07.嚴控規(guī)劃課題費。規(guī)劃或課題實行項目分類管理、經費總額控制。同級黨委、政府或上級部門交辦的定為一類規(guī)劃或課題，單位自主開展的定為二類規(guī)劃或課題。一類規(guī)劃單個項目經費原則上不超過100萬元，一類課題單個項目經費原則上不超過50萬元，經費超過限額的，由申報單位報同級政府審批后執(zhí)行。二類規(guī)劃或課題，單個項目經費原則上不超過20萬元，經費由單位統(tǒng)籌解決。一類規(guī)劃或課題，依托本單位力量確實無法開展的，可按政府購買服務、政府采購有關規(guī)定委托外部力量實施；二類規(guī)劃或課題，原則上由單位自行實施。使用科研經費開展的課題依其相關規(guī)定執(zhí)行。08.規(guī)范展會招商等活動。未經批準，不得使用財政資金支付展會招商等各類活動費用。創(chuàng)新活動方式，鼓勵各地商會、協(xié)會牽頭舉辦展會、峰會、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大賽等活動，通過市場化方式常態(tài)化開展“雙招雙引”。2022年展會招商等活動經費較上年壓減5%09.嚴格通用辦公資產配置管理。單位非涉密臺式電腦按編制內實有人數(shù)每人1臺配置，可適當配備單位公用臺式電腦，總數(shù)不得超過單位編制內實有人數(shù)的150%；筆記本電腦總數(shù)不得超過單位編制內實有人數(shù)的50%，外勤單位可增加筆記本電腦數(shù)量，但應同時減少相應數(shù)量臺式電腦；中高速復印機數(shù)量不得超過單位編制內實有人數(shù)的10%；A4打印機數(shù)量不得超過單位在用辦公室數(shù)量。各地現(xiàn)行配置標準低于此標準的，仍按原標準執(zhí)行，原則上不得提高資產配置標準。各單位存在超標準、超數(shù)量資產的，不得新增配置同類資產。10.加強政務信息化項目管理。從嚴審核政務信息化建設經費，加強總量控制，2023年政務信息化建設經費較上年壓減20％。推進非涉密系統(tǒng)上云和非涉密專網整合工作，降低運維成本，2023年政務信息化運維經費較上年壓減10％。11.推進資產共享共用。充分運用數(shù)字化手段，2022年底前建成省市縣貫通的政府公物倉，打通不同層級、不同部門之間資產調劑調撥渠道。公物倉中資產能夠滿足單位使用需求的，一律從公物倉調劑解決。舉辦重要會議、大型活動和開展臨時性工作，應當充分利用公物倉中現(xiàn)有資產，確需配置的，從嚴從緊按標準配置，工作完成后及時納入公物倉管理。推進高校、醫(yī)院、科研機構等單位大型儀器設備共享共用，提升設備使用效率。12.加強財會監(jiān)督。完善內部控制制度，嚴格規(guī)范會計核算嚴禁報銷超范圍資金使用的事前超標準以及與相關公務活動無關的費用。加強事中和事后全流程監(jiān)控，堅決杜絕“以撥作支”、虛列支出、擠占挪用等行為。二是實施項目全生命周期管理。將項目作為部門和單位預算管理的基本單元，預算支出全部以項目形式納入預算項目庫，實施項目全生命周期管理，做實項目庫儲備，依規(guī)將項目論證作為項目入庫的必要條件，新增重大政策和項目事前績效評估報告需隨項目入庫材料一并提交，按輕重緩急做好項目排序。對跨年度實施的項目，根據項目進度和資金需求分年安排預算。1、完善以項目庫為源頭的預算管理機制。所有預算支出都要以預算項目的形式納入項目庫，并根據各類預算支出性質和用途將預算項目分為人員類項目、運轉類項目和特定目標類項目。其中，人員類項目支出和運轉類項目中的公用經費項目支出對應目前的基本支出，其他運轉類項目支出和特定目標類項目支出對應目前的項目支出。各部門、各單位結合部門事業(yè)發(fā)展規(guī)劃提前研究謀劃項目，常態(tài)化開展項目申報和評審論證，財政部門審核通過后儲備入庫，從而增加項目評估和儲備時間，提高儲備項目質量和成熟度。預算編制堅持“先有項目再安排預算”，“資金跟著項目走”，必須從項目庫中選取項目，按優(yōu)先次序安排，待分配項目細化和預算調整調劑必須在項目庫中操作，調整相關項目信息。

2、完善項目預算分年度安排機制。多年度實施的項目要測算項目支出總額并如實填報項目計劃實施周期，將項目活動和支出分解到各年度，細化測算每年的預算需求。財政部門審核后按照每年實際支出需要分年度安排預算，保證納入年度預算編制的是真正的當年預算。經常性項目、延續(xù)性項目及當年未安排的預算儲備項目，自動滾入下一年度，促進準確、高效編制預算。三是強化預算對執(zhí)行的控制。按照預算管理一體化業(yè)務規(guī)范及預算法有關要求：預算一經批準，不得隨意變更支出用途和突破年度預算指標。年度預算執(zhí)行中，除中央、省確定的新增支出項目，以及因自然災害、突發(fā)公共事件等不可預見因素導致的新增支出項目以外，一般不出臺增加當年支出的政策，必須出臺的政策，原則上通過以后年度預算安排解決。各部門因新增業(yè)務或臨時性工作確需追加的支出，應從本部門預算項目內調整支出結構調劑解決。堅決杜絕違規(guī)“以撥作支”、虛列支出、擠占挪用資金等行為。比如：縣應急局2022年因工作需要，要增加應急管理網格化建設資金164萬元，按預算管理一體化相關要求，縣財政將此項經費從其2022年預算安排的應急指揮中心建設項目中調減164萬元，調劑用于此項目。應急指揮中心建設項目不足部分納入下年預算安排。四是嚴格清理轉移支付存量資金。安徽省財政廳《關于進一步加快財政支出進度的通知》（皖財預〔2022〕126號）明確，除保障“三?！薄Ⅲw制結算以及明確省級按比例、金額承擔配套和支出責任的轉移支付外，對縣收到后30日內未分配、年底未支出的省級轉移支付，全部收回省級預算，依規(guī)統(tǒng)籌使用。對年底尚未使用且無合理原因的中央直達資金，根據中央要求收回中央財政或抵減下年預算。五是增強預算編制的科學性和可行性。各部門預算單位編制年初預算要根據自身職能目標擬定，參照上年度預算執(zhí)行情況、相關支出績效評價結果和本年度的收支預測，嚴格論證項目實施的充分性和必要性，合理測算所需財政資金，提高預算編制的科學性。特別是在積極爭取上級轉移支付資金時，要加強項目儲備，將“錢等項目”轉變?yōu)椤绊椖康儒X”，做到當年收到的轉移支付資金當年支付完成，切實提高財政資金使用效益。隨著直達資金的實施和預算管理一體化改革，我們不僅要管好用好財政資金，還要加快資金特別是轉移支付資金支出進度。我們在收到上級轉移支付資金時，不僅要及時分配，還要及時將資金支付，一方面是因為收到資金至撥付資金若時間間隔長的話，審計會定義資金撥付不及時。另一方面根據安徽省財政廳《關于進一步加快財政支出進度的通知》（皖財預〔2022〕126號）文件要求，年底未支出的省級轉移支付，全部收回省級預算。五、推動預算績效管理提質提效全面實施預算績效管理是建立現(xiàn)代財政制度的重要組成部分，黨中央、國務院對此高度重視。習近平總書記在黨的十九大、二十大報告中均強調，要加快建立現(xiàn)代財政制度，建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。健全現(xiàn)代預算制度，優(yōu)化稅制結構，完善財政轉移支付體系。李克強總理提出，要將績效管理覆蓋所有財政資金，貫穿預算編制、執(zhí)行全過程，做到花錢必問效、無效必問責。為解決預算績效管理存在的突出問題，中共中央國務院關于《全面實施預算績效管理的意見》于2018年9月25日公布，提出加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。所有預算收支全面納入績效管理，一是對擬新出臺或修訂調整的重大政策和項目，必須進行事前績效評估。二是預算單位在編制下一年度預算時，同步編報部門整體績效目標和項目支出績效目標申報表，績效目標應清晰、細化、量化反應預算資金的預期產出和效果。財政部門對各單位申報的項目績效目標進行評價，評為“優(yōu)”的優(yōu)先安排，評為“良”的需單位重新申報績效目標再考慮，評為“差”的不予安排。三是強化績效運行監(jiān)控和績效評價全覆蓋。監(jiān)控結果和績效評價結果與預算資金安排，政策調整、改進管理、目標考核實質性掛鉤。目前我縣預算績效管理工作推動過程中主要存在以下問題：一是預算績效意識有待加強?！爸胤峙洹⑤p管理、重支出、輕績效”，“工作事前謀劃不深，拍腦袋決策”的思想一定程度存在。二是人員業(yè)務能力還有待提高。按照“誰申請資金，誰編制目標”的原則，項目績效管理評價工作應由單位項目經辦機構與財務共同完成，也就是常說的“業(yè)財融合”，可目前大部分單位績效管理工作的實操能力很弱，財務工作外包，沒有專業(yè)財務人員，聽不懂，學不會，產生推諉、抵觸等為難情緒，單位績效管理工作開展參差不齊。三是績效管理部門聯(lián)動工作合力不足?？h級預算績效管理工作領導小組成員單位目前還沒有把預算績效管理工作納入重點工作，參與度不高，部門聯(lián)動工作合力還不足。推動預算績效管理的相關建議：1、建議各預算單位要將預算績效管理納入本部門年度重點工作，真正落實績效管理主體責任。2、建議預算單位要抽調業(yè)務能力強，綜合素質高的精干人員充實到預算績效管理隊伍中，在基礎理論學習的基礎上，增強實操能力的提升。3、建議將預算績效管理工作納入部門領導班子目標考核范圍，建立部門聯(lián)動機制，努力做到各部門協(xié)同推進全面實施預算績效管理工作新格局。

六、全面實施零基預算改革相關政策（一）什么是零基預算零基預算是優(yōu)化財政資源配置、提高財政保障能力和財政資金使用效益的現(xiàn)代預算編制方法。具體是指不考慮以往年度預算項目和支出水平，以零為基點，以實際支出需求為導向，以項目績效為核心，以提高執(zhí)行率為保障，真正把有限的財政資金投入到最急需的領域，最大限度發(fā)揮財政資金效益。零基預算，就是要堅持量入為出，建立完善能增能減的預算分配機制，打破基數(shù)概念和支出固化格局，結合財力狀況、輕重緩急、績效情況等，在綜合平衡的基礎上編制預算的一種方式。（二）零基預算改革的依據《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號）強調，加強財政資源統(tǒng)籌，集中力量辦大事積極，運用零基預算理念，打破支出的固有僵化格局。進一步深化預算管理制度改革實施方案明確，推進零基預算改革。（三）零基預算改革的意義在財政收支平衡壓力持續(xù)增大、各級政府要真正“過緊日子”的背景下，全面實施零基預算管理，打破傳統(tǒng)“基數(shù)+增長”的預算編制思維模式，著力解決縣級預算編制方面存在的不規(guī)范、不科學、不合理現(xiàn)象，以及部分項目支出執(zhí)行率較低、績效性不高等問題，有利于增強對縣委、縣政府重大戰(zhàn)略任務的財力保障，提升財政資源配置效率和資金使用效益。實行零基預算對于提高預算編制的科學性精準性、硬化預算約束、增強財政可持續(xù)性具有重要意義。（四）零基預算改革的主要原則一是“破基數(shù)”。針對當前支出固化、“錢等項目”等現(xiàn)象，打破預算安排和資金分配的基數(shù)依賴，按照“項目跟著政策走，資金跟著項目走”原則，推動部門提前做好項目謀劃、征集、儲備等前期工作，做到“先謀事、再排錢”，實現(xiàn)預算一經批準，資金能夠立即撥付實施主體，盡快形成實物工作量，避免資金沉淀浪費。二是“保重點”。將落實黨中央、國務院及省委、省政府重大決策部署作為預算安排的首要任務，編制政府年度重點保障事項清單，將縣委、縣政府年度重點工作，基本民生、基本公共服務重大項目等，納入清單優(yōu)先保障。三是“強統(tǒng)籌”。圍繞黨委、政府重點工作，重構部門主管的項目資金，推動跨部門資金統(tǒng)籌整合，健全重大戰(zhàn)略任務省、市、縣分級共擔機制，通過財政資金的整合，推動提升政府部門工作的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，從源頭解決政策碎片化、項目分散化等問題，更好發(fā)揮財政資金引導撬動作用，集中財力辦大事，確?？h委、政府決策部署有效落實。四是“提績效”。健全預算安排與績效管理、審計發(fā)現(xiàn)問題、財會監(jiān)督等掛鉤機制，及時盤活存量資金，加強資金使用全過程監(jiān)管，構建“誰用錢、誰負責，花錢要有效、無效必問責”的資金使用機制，量入為出、精打細算，把財政資金每一分錢都用在刀刃上、花在緊要處，切實提高財政資源配置效率和資金使用效益。（五）零基預算改革的主要內容1、創(chuàng)新預算編制方式。所有預算支出均以零為基點，根據不同類型支出分類編制預算，人員支出依據政策標準據實預算，公用支出按定額標準預算。項目支出按項目儲備、實際需求、輕重緩急、績效優(yōu)先、量力而行的原則編制。健全支出預算排序機制，優(yōu)先安排“三?！焙椭攸c項目等支出，大力壓減一般支出，做到“應保必保、應壓盡壓、有保有壓”進一步提高預算安排的科學性。2、編制政府年度重點保障事項清單。將縣委、縣政府年度重點工作、基本民生、基本公共服務重大項目等納入清單優(yōu)先保障，編制具有戰(zhàn)略性、全局性、基礎性的公共服務、產業(yè)扶持、重點建設項目三類政府年度重點保障事項清單，明