行政管理體制改革

第十四講

中國行政管理體制改革綱要行政管理體制的概念、類型和特點中國行政管理體制改革的背景行政管理體制改革主要舉措：中央與地方的關系改革行政區(qū)劃改革審批制度改革行政三分制與行政執(zhí)法體制總結與反思有關知識背景行政管理體制概念行政體制類型：中國行政管理體制的特點一、行政管理體制改革的背景建設政治文明的需要經(jīng)濟體制改革的需要保障公民權利的需要提高行政效率的需要維護社會穩(wěn)定的需要精簡政府機構的需要1.行政體制改革是政治文明建設的核心內容“十六大〞提出政治建設和政治體制改革的任務2.經(jīng)濟體制改革的需要市場經(jīng)濟體制下政府的四大職能：經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共效勞入世后對轉變政府職能提出的新要求：開放促改革政府職能轉變遠未到位。政府管理中的錯位、越位和缺位現(xiàn)象尚未真正改變；該放開的沒有完全放開，該管起來的還沒有真正管??；政府的微觀經(jīng)濟規(guī)制過多，有效的國有資產(chǎn)管理體制尚未形成；市場監(jiān)管體系不健全，規(guī)制過度與監(jiān)管缺乏并存。十六大提出要建立“效勞型政府〞效勞型政府的五項國際指標：人類開展指數(shù)(HDI)到達0.75以上——中國0.718〔162國家中87位〕；中等收入國家0.740；高收入國家0.926；公共教育支出占GDP5%以上——中國3.19%；中等收入國家4.8%；高收入國家5.4%；公共醫(yī)療衛(wèi)生支出占GDP3%以上——中國2.0%；中等收入國家3.1%；高收入國家6.2%；社會保障支出占GDP7%以上——中國0.22%；美國12.2%；日本11.8%；研究與開發(fā)占GDP2%以上——中國0.83%；瑞典3.59%；美國2.90%；日本2.83%；韓國2.79%每萬人中工程師人數(shù)：美國74.3；日本79.6；中國6.8；每10萬人中接受高等教育人數(shù)：美國5398；日本3139；中國530。局部地區(qū)農(nóng)村教師工資被拖欠的現(xiàn)象已持續(xù)了近10年。從1998年1月至2001年4月，全國拖欠教師工資累計達127億多元；科技教育在2300多個縣中，有近1/3存在著不同程度的拖欠。由于縣鄉(xiāng)兩級財政收入減少(有400多個縣的全部財政收入還不夠發(fā)教師工資)，出于工資支付能力缺乏的考慮，一些地方不得不下達指標精簡教師，致使在以1:23師生比(居全國第十四位)的華東某省，初高中教師共計缺額競達9萬人；一些地方為解決教師缺額，以每月支付總額不變?yōu)樵敲矗棉o掉一個學歷達標教師(或拒聘一個師范畢業(yè)生)后省出的三四百元月工資，找來二四個鄉(xiāng)親“代教〞，因而使教師隊伍整體素質出現(xiàn)較大滑坡。去年底全國中小學存在的危房面積達1300萬平方米，主要集中在中西部經(jīng)濟欠興旺地區(qū)的農(nóng)村。寧夏農(nóng)村中學的危房比例占5.32%，青海農(nóng)村小學的危房比例占4.33%。以200元改造1平方米危房計，全國目前至少需要資金26億元?，F(xiàn)有校舍的2—3%又將在一年后成為危房。3、加強公民權利保障的需要公民權利的意義，人權公約，政府權力底線，一般權利變特許權首要人權：從生存權到四大民主權利；戶籍制度改革與遷徙自由：北京針對外地人設置的就業(yè)行業(yè)性限制從1999年的5個增加到8個，職業(yè)性限制從1999年的34個增加到103個。教育制度與受教育權：地方辦大學難；民辦大學受歧視；告狀個體經(jīng)濟的開展幾起幾落4.提高行政效率的需要亞里士多德：1＋1≠2“X〞低效率“公章旅行〞外商的“以腳投票〞5.維護社會穩(wěn)定的需要5、精簡政府機構的需要公務員人口比。韓國18人；美國63人，日本35人，德國66人，英國63人，新加坡31人，中國〔西漢時是1/7945，隋朝是1/3658，唐高宗時為1/3927，元成宗時為1/2613，明太祖時為1/2299，清康熙時為1/911，1949年前后是1/297，1978年時是1/50，目前已經(jīng)成為1/30左右〕財政供養(yǎng)人員：美國財政供養(yǎng)人員1800萬，其中聯(lián)邦政府公務員286萬；中國4100萬財政供養(yǎng)人員，其中，僅縣鄉(xiāng)人員900萬財政不堪重負：各地財政供養(yǎng)人員與總人口之比的全國平均水平為1：28。其中陜西為1：34；河北為1：40；河南為1：41；山西為1：27；寧夏為1：24；青海為1：22。有的地方情況更嚴重。在山西32個發(fā)不出根本工資的縣中，有8個縣在1：20以下。有的縣如大寧縣為1：13。許多地方財政支出中生產(chǎn)建設性支出大幅度下降，而用于吃飯的局部占80%多。領導干部多的現(xiàn)象在許多地方形成“倒金字塔型〞。有的市地一個委辦局的局級領導有18人之多。地區(qū)行署從常務副專員到副主任科員多達17個層次。一般各縣縣委，縣政府，縣人大和縣政協(xié)四大班子共有縣級領導39人。領導多，小車也多。一般每縣有車200輛左右，年費用400萬元。截止1998年底，全國5萬鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債400多萬，總計約2200億元。湖南省負債85.4億,全省2000多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)88.2%負債；浙江省負債36.4億，還不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下屬的企事業(yè)單位和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織欠下的債務；安徽省負債59.23億元。1999年以來進行消赤減債。銀行利息等因素，負債還在增加。湖北棋盤鄉(xiāng)債務月利率15%0。全國縣鄉(xiāng)政府干部900多萬人，村級干部3000萬人，每年工資2000億。近3000個縣級單位，約3萬個科局，5萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)約70萬個鄉(xiāng)部門要運轉，還有近400萬個自然村的農(nóng)民公共品需求，這些每年需開支3000億。在唐朝，如果超編一人，機構領導必須被棒打一百；超編三人，被罰棒打兩百；超編十人，那么被罰入獄兩年?！熬啠蛎洠倬啠倥蛎洦暤墓秩Χ?、改革舉措〔一〕：

中央與地方關系改革中央與地方關系概述新中國中央與地方關系的變化目前的問題努力的方向1、中央與地方關系概述法律上的剖析：政治分權，行政集權運作上的剖析：2、新中國中央與地方關系的變化〔2〕集權與下放階段〔1957—1978〕“文革〞開始以后，中央與地方管理較為混亂。1966年，中央不適當?shù)叵路帕私?jīng)濟管理權和財權；1970年，“四五〞方案又提出了下放企業(yè)，實行根本建設，物資分配和財政收支“三大包干〞；同時，大力下放其他經(jīng)濟管理權限，形成了“條塊結合，塊塊為主〞〔即以地方為主〕的管理體制。1976年“文革〞結束，中國經(jīng)濟根本上到達了崩潰的邊緣。1977-1978年，中央又調整了它與地方的關系，收回了局部財政、稅收、物資和人事權?！?〕讓利放權階段〔1978——今〕從1978年至今，權力下放成了改革的總趨向，中央與地方關系新變化有：第一，

省、市地方政府在經(jīng)濟和文化事業(yè)方面權限增大，財政包干、分稅制度使地方財力增加。如到1990年，地方財政收入已占到全國總財政收入的53%。此外，1983年以后，中央陸續(xù)批準了一批方案單列市〔后改為副省級市〕，賦予其省級經(jīng)濟管理權限。與此同時，中央經(jīng)濟管理范圍和比重明顯縮小。如國家指令性方案產(chǎn)品至1992年只有50多種，現(xiàn)在那么更少。3、目前的問題

＃中央權威的流失。中央權威是國家統(tǒng)一和國家利益的重要保證。這二十多年來中央對地方的放權讓利，地方的實力和自主性增強，出現(xiàn)了一定程度的地方主義傾向，加速了中央權威的流失。＃宏觀調控能力的降低。放權讓利超過一定限度，就導致中央行政、財政能力的削弱，造成宏觀調控的無力?！矁H以財政調控能力而論，中央財政收入在整個財政收入的比重，在50年代是70—80%，60年代仍占60%以上，80年代已降至50%左右，而90年代以后那么在40%以下。而在西方資本主義國家，中央收入很少低于財政總收入的50%?！常５胤奖Ｗo主義的興起與市場割據(jù)。地方政府權力的擴大，采取不合理的行政干預手段和措施，在經(jīng)濟上，搞大而全、小而全的經(jīng)濟體系和地區(qū)壟斷的市場體系，盲目建設、重復引進、設立邊卡、阻礙、限制或禁止資源的流動。在執(zhí)法領域，偏袒本地當事人，損害外地當事人的利益。根據(jù)最高人民法院統(tǒng)計，因地方保護主義，使經(jīng)濟審判的判決得不到執(zhí)行的。1985年、1986年占全國生效判決的20%左右，1987年占30%左右，有的地區(qū)高達40%，4、努力的方向第一，法制化的關系?！材壳暗牟粯藴?，中央與地方的相互越軌，“烏紗帽機制〞，“案件機制〞，“攻關機制〞〕第二，政府間競爭與政府間協(xié)調機制要建立健全制度化的政府間協(xié)調機制相互磋商機制簽定協(xié)議：行政合同制度聯(lián)席會議制度聯(lián)合辦公制度集中辦公制度第三、調整中央和地方財政稅收關系2001年中央財政總收入9174億，其中通過稅收返還用于地方的2340億，轉移支付和轉項撥款用于地方的3662億，是1994年的6.2倍，平均年增長29.8%。2001年為改革基期，中央與地方分享所得稅收入。2002年五五分成，2003年六四分成。中央多分享的收入全部用于地方主要是西部。第四，擴大地方自治權與自治事務范圍地方自治包括居民自治和團體自治。居民自治是地方自治的核心。地方公共團體的自治是實現(xiàn)居民自治的重要手段。地方公共團體的自治是指相對獨立于中央政府或州政府，作為獨立法人自主處理地方社會的公共事務。城市政府普遍實行地方自治。自治立法權：對地方自治事務制定城市政府的地方條例，其中包括地方議會和地方行政機關制定的條例和規(guī)章。地方條例不得違反憲法和法律。自治事務包括地方公共設施的設置管理，地方事業(yè)的經(jīng)營，對居民的各項補助等固有事務；國家，州或省或其他地方公共團體委任的事務；為保障居民的平安和福利對居民權利進行規(guī)制的事務；以及其他根據(jù)法律和法規(guī)進行處理的必要事務和自主事務。自治財政權：地方政府作為自治的地方公共團體，可以自主地根據(jù)國家法律處理地方的稅收，預決算，財務會計等事項。自治財政權涉及地方稅收入，稅外收入，地方交付稅收入，國庫支出金收入，起債收入等。自治體的課稅權一般由地方代表機關行使。第五，明確中央與地方的事權范圍。傳統(tǒng)的中央集權制不靈了西方的地方分權制不適用一個可以思考的建議：變“政治分權，行政集權〞為“政治集權、行政分權〞第六，確立新的體制模式三、改革舉措〔二〕：

行政區(qū)劃制度改革中國的行政區(qū)劃制度及存在的問題行政區(qū)劃改革：－－增設副省級市－－撤地〔縣〕改市－－市管線體制－－“兩級政府，三級管理〞四、改革舉措〔三〕：

行政審批制度改革審批的隨意性、復雜性；審批型管理方式：效率低，直接本錢和錯誤本錢大，政企不分，政府包辦企業(yè)；政府權力無界限；審批一切，一切審批；深圳1997年一個高科技工程從提出可行性報告到竣工投產(chǎn)，中間需要經(jīng)過13個部門的審批，遞交15個報告，收取30多項費用，蓋50個公章，時間至少需要6個月，其中有5個部門要先后進行2次以上審批。某市跑破一輛車，蓋280多公章，政府命令企業(yè)：昆明世博會；江西煙花爆竹1、行政審批制度的概念和范圍什么是行政審批？行政機關根據(jù)相對人的申請，經(jīng)依法審查，準予從事特定活動、確認特定民事關系或特定民事權利能力和行為能力的行為。行政審批的形式：審批、核準、批準、審核、同意、注冊、認證、登記、鑒證等。但凡“必須經(jīng)過行政審批機關同意的〞，都在清理范圍。什么是行政審批制度？包括行政審批的設定權限、設定范圍、實施機關、實施程序、審批責任、監(jiān)督機制行政許可分類及其特征普通許可是由行政機關確認是否具備從事特定活動的條件。普通許可的功能主要是防止危險、保障平安，一般沒有數(shù)量控制。普通許可事項，行政機關對申請人申請材料的實體內容要進行審查，有的還要實地核查。四川彭州市?群宴申報登記與處理結果表?特許是由行政機關向被許可人授予某種權利，特許的主要功能是分配稀缺資源，一般有數(shù)量控制。特許事項，行政機關應當通過招標、拍賣等公平競爭的方式?jīng)Q定是否予以特許。登記是由行政機關確立個人、企業(yè)或者其他組織的特定主體資格。登記的功能主要是確立申請人的市場主體資格，沒有數(shù)量控制。登記事項，行政機關一般對申請登記的材料只進行形式審查，申請人對申請材料的真實性負責。標準混淆：假登記之名3、審批改革的原那么〔上〕3、審批改革的原那么〔中〕3、審批改革的原那么〔下〕２００１年１０月２２日?深圳市審批登記制度假設干規(guī)定?。聽證程序；組織機關于聽證十五日前在?深圳特區(qū)報?，?深圳商報?刊載聽證公告，內容包括立法草案名稱，審批登記工程，免費索取立法草案的時間地點及參加聽證會的方法等；聽證由組織機關指定法制部門工作人員或法律專家主持聽證會，公布聽證會的具體程序；由有關行政主管部門的負責人和代理人在聽證會上提出設立審批登記工程的理由或依據(jù)，其他參加人及其代理人可以進行辯論和質證；制作筆錄，交聽證參加人及其代理人簽字或蓋章；聽證結束后十日內，由聽證主持人向組織機關提交聽證報告，提出聽證建議。設立和實施審批登記，必須在?深圳市人民政府公報?上公告。未經(jīng)公告，不得實施。4、審批改革存在的問題〔2〕缺乏規(guī)制理論的指導規(guī)制理論的產(chǎn)生“規(guī)制〞一次的來源?！耙?guī)制各殊〞〔?欽定歷代職官表?卷十八〕?！暗壳耙?guī)制未備，民智未開。〞〔?清朝續(xù)文獻通考?卷３９３〕中國傳統(tǒng)文化與自由：王建、韓愈、柳宗元、杜牧；

規(guī)制與自由的關系從石家莊行政審批改革情況看，就存在這樣的問題。不少部門單位在改革中往往只注意審批事項，而把大量的規(guī)制手段排除在改革之外。各工業(yè)局對直屬企業(yè)的管理事項、依法處分和審計等內容、各種形式的評優(yōu)評先進等不屬于審批；職稱評審，年檢、工程竣工驗收等行政規(guī)制行為都被排除在改革之外。深圳審批改革的成績與問題深圳市的審批改革1998年改革：?深圳市審批制度改革假設干規(guī)定?；到１９９８年３月，原有審批事項７２３項減少為３０５項，比原來減少４１８項；原有核準事項３６８項減少為３２３項，比原來減少４５項。原有審批與核準事項合計１０９１項，擬保存６２８項，減少４６３項，減少４３％。其中有２０２項主要屬于經(jīng)濟性規(guī)制的審批核準事項涉及企業(yè)自主權，放開由市場調節(jié)?！?〕缺乏制度化的公共參與北京市通過上網(wǎng)公開的形式對原有審批事項〔包括審批，審核，核準其備案事項〕１３０４項進行清理，減少４５４項。其中審批核準事項減幅達４１，７％?！?〕缺乏嚴格標準某省財政廳自報取消14項。其中有7項在其他省屬社會集團購置力一項。企業(yè)申請用車購車、購移動、購空調、購攝錄象設備、購照相機、購放大機、購尋呼機等。打包法；分拆法；管理箱：深圳屬于部門工作職能82項對北京地區(qū)6個國有企業(yè)調查，他們所承受的來自各個政府職能部門的收費工程，多達206項。其中有節(jié)日擺花費、亮燈費、禁煙牌費、驅趕叫花子費、精神文明建設費、精神文明知識大賽培訓費、樹木打藥費、排放雨水河道清淤費、河道維修排水費、舊人防撤除補償費、衛(wèi)生費、保潔費、道路清掃費、門前三包衛(wèi)生罰款。環(huán)衛(wèi)設施費、修垃圾站費，垃圾桶胸置費、垃圾清運費、委托垃圾渣土清運費、垃圾消納費。門前三包責任書鏡框工本費，等等。5、要全面進行規(guī)制改革規(guī)制模式的轉變：從規(guī)制目的和原那么看，要從官權本轉變位到民權本位；從規(guī)制程序看，要從缺少制約轉變到依法規(guī)制；從規(guī)制手段的選擇看，要從規(guī)制無度轉變到適度規(guī)制；從規(guī)制內容看，要向公平，公正，公開轉變從規(guī)制本錢看，要從不計本錢向重視本錢效益分析轉變?！?〕全面清理行政規(guī)制處理申請類規(guī)制：其中包括許可，認可，免許，特許，成認〔承諾〕，指定，推薦，同意〔協(xié)議〕，試驗〔審查〕，檢查〔檢定，檢認〕，認定〔認證，核準〕，確認，證明等。

確定義務類規(guī)制：其中包括申告義務，報告義務，登記義務，雇傭義務，通知義務，提出義務，為限制特定行為而設定基準的義務以及此類基準的告示，公示和公告義務；禁止〔不作為〕等。行政處分與監(jiān)督類規(guī)制：其中包括決定免許〔解除〕；命令采取糾正和改善措施；進行指導〔監(jiān)督，勸告〕，進行管理〔調查，檢閱，檢定，診斷〕；進行行政處分〔停止營業(yè)，撤消執(zhí)照，罰款等〕；以及其他處分行為。〔2〕主要規(guī)制形式利潤規(guī)制是通過規(guī)定收費率來對利潤進行間接控制。如在電力和自來水等公用事業(yè)領域，主要的規(guī)制形式是制定收費率，或為資本收益規(guī)定一種可接受的比率?！胺€(wěn)步推進利率市場化改革〞價格規(guī)制是控制賣者能夠開出的實際價格。價格規(guī)制可采取最高、最低或統(tǒng)一價格的形式。價格規(guī)制常常會對銷售量、貨物或效勞的質量和其他商業(yè)交易條件產(chǎn)生顯著的影響。2001年7月，中央政府大幅度削減中央定價種類數(shù)目，由控制141種減為13種〔重要的中央儲藏物資、國家專營的煙葉和食鹽以及民爆器材、局部化肥、局部重要藥材、教材、天然氣、中央直屬及跨省區(qū)水利工程供水、電力、軍品、重要交通運輸、郵政根本業(yè)務、電信根本業(yè)務、重要專業(yè)效勞。〕調整以后在社會零售商品、農(nóng)產(chǎn)品和生產(chǎn)資料購銷環(huán)節(jié)中，市場調節(jié)價格比重預計超過90%。與此同時，政府決定對重要的公用事業(yè)、重要的公益性效勞、自然壟斷性質的商品和效勞，于同年8月實施價格聽證制度。這成為政府調整與市場關系，培育市場功能，維護市場秩序的又一個亮點準入規(guī)制許可證所涉及的開業(yè)權利通常是有價值的。權利的估價是變化的，可以相當于同權利有關的年收入的15％至20％。原材料和工藝規(guī)制。美國食物和藥品局公布禁止在藥品生產(chǎn)由使用U型流水作業(yè)線的條例。廠商必須使用排列得非常直的流水作業(yè)線。稅收與補貼規(guī)制也是改變經(jīng)濟行為的重要手段?！?〕經(jīng)濟性規(guī)制〔4〕社會性規(guī)制〔5〕審批改革有多大空間？中央政府4000多審批：4000×5=20000省政府2000多×5，×32?。?0多萬省級規(guī)制市平均1500審批×5×660多市＝450多萬縣平均500審批×5×1500多縣＝200多萬鄉(xiāng)鎮(zhèn)均200審批×5×4萬多鄉(xiāng)鎮(zhèn)＝4000多萬全國共有4680多萬規(guī)制今后5年改革空間至少還有30%。再減30%的機構和人員，相當于韓國和日本規(guī)制改革初期水平：2800左右1、部門權力體制存在的問題：－－權力沖突－－權力重復－－權力交叉－－權力空白五、改革舉措〔四〕：

部門權力體制改革2、改革走向：強政府，弱部門明確界定和標準政府各部門的職能分工，一件事情只能或主要由一個部門管。需要相關部門共同辦理的，明確主辦協(xié)辦關系。將分散到各部門的行政決策權相對集中于本級政府和及其組成部門〔中央〕或本級政府及其綜合部門〔地方〕，增強政府整體運作功能。形成精干的政府組成部門與專業(yè)化的執(zhí)行機構并存，分工合作、協(xié)調有效的政府組織體系。3、改革重點：綜合設置政府機構調整歸并業(yè)務相近的機構、聯(lián)系密切的機構或因分工過細導致職責交叉、關系不順的機構。進一步減少政府組成部門，加大社會管理和政務管理部門的改革力度。重點調整和改善機關人員結構，著力充實和加強市場監(jiān)管部門和基層一線執(zhí)法力量。政府組成部門集中精力抓宏觀決策，定標準，立規(guī)矩，不介入具體管理事務。5、建立高效的執(zhí)行機構，進行綜合執(zhí)法改革附：新公共管理運動與執(zhí)行機構改革英國是世界上最先