羅甸縣國省道改造工程PPP項目初步實施方案

羅甸縣國省道改造工程PPP項目初步實施方案（建議稿）貴州建工集團(tuán)第七建筑工程有限責(zé)任公司珠海京商百城基礎(chǔ)設(shè)施投資基金管理有限公司（聯(lián)合體）2017年2月目錄TOC\o"1-2"\h\z\u一項目概況 3（一）項目名稱 3（二）建設(shè)內(nèi)容 3（三）投資規(guī)模 3（四）建設(shè)計劃 321763TOC\o"1-2"\h\z\u二項目采用PPP模式運作的必要性和可行性 4（一）項目采用PPP模式的必要性 4（二）項目采用PPP模式的可行性 6（三）項目采用PPP模式運作的目標(biāo)和意義 8三項目運作模式 8（一）項目實施機(jī)構(gòu) 8（二）項目運作模式 8（三）項目合作期限 9四項目交易結(jié)構(gòu) 9（一）融資結(jié)構(gòu)設(shè)計 9（二）項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu) 9（三）項目合同結(jié)構(gòu) 9五項目結(jié)算與付費機(jī)制、付費保障 10（一）項目結(jié)算 10（二）付費機(jī)制 10（三）付費保障 11（四）提前回購 11六風(fēng)險分配 11七嚴(yán)格履行程序 11（一）縣政府分階段出具會議紀(jì)要 12（二）增信措施 12（三）前期程序 12八下步工作流程 12九其他事宜 12羅甸縣國省道改造工程PPP項目初步實施方案（建議稿）一、項目概況（一）項目名稱羅甸縣國省道改造工程PPP項目（下稱“本項目”）。（二）建設(shè)內(nèi)容本項目建設(shè)內(nèi)容包括以下子項目：1、S315邊陽至董王，改造道路長21.8公里、二級公路標(biāo)準(zhǔn)、路基寬度8.5米；2、S315董王至木引，改造道路長16.8公里、二級公路標(biāo)準(zhǔn)、路基寬度8.5米；3、S210邊外河至木引，改造道路長51.416公里、二級公路標(biāo)準(zhǔn)、路基寬度8.5米；4、S104八總至茂井，改造道路長21.0公里、二級公路標(biāo)準(zhǔn)、路基寬度8.5米。（三）投資規(guī)模本項目估算總投資約12.7億元（不含建設(shè)期利息）。其中，S315邊陽至董王投資約2.4億元，S315董王至木引投資約1.9億元，S210邊外河至木引投資約5.9億元，S104八總至茂井投資約2.5億元。（四）建設(shè)計劃本項目計劃2017年4月開工建設(shè)，2019年4月底建成使用，計劃建設(shè)期24個月。二、項目采用PPP模式運作的必要性和可行性（一）項目采用PPP模式運作的必要性本項目采用PPP模式與采用政府傳統(tǒng)投資采購模式相比，可以減輕財政壓力、增加公共供給、優(yōu)化風(fēng)險分配、提高效率、促進(jìn)創(chuàng)新和公平競爭等。1、本項目投資規(guī)模大，當(dāng)前政府財政有一定壓力，亟需社會資本參與項目運營維護(hù)。本項目總投資12.7億元（不包含建設(shè)期利息），羅甸縣近三年一般公共預(yù)算收入為2014年度2.1億元、2015年度2.83億元，2016年度3.4億元；近三年一般公共預(yù)算支出為2014年度18.1億元、2015年度21.0億元，2016年度21.8億元，雖然一般公共預(yù)算收入與支出每年均在增長，收入方面2016年度比2014年度增長了1.3億元，支出方面2016年度比2014年度增長了3.7億元，但是當(dāng)前財政資金仍不能完全滿足全縣項目建設(shè)需要，亟需社會資本參與項目投資建設(shè)。本項目如果全部由縣政府一次性投入，將會占用較多的財政資金，增加政府負(fù)債，給縣政府帶來較大的財政壓力，也會減少政府在其他行業(yè)的投入，導(dǎo)致政府投資不均衡，降低政府的應(yīng)急能力。本項目通過PPP模式引進(jìn)社會資本參與項目的投資建設(shè)，將融資風(fēng)險和償債壓力轉(zhuǎn)移給社會資本，將會大大減輕政府的財政壓力，平滑財政支出，降低政府負(fù)債，增強政府融資能力，促進(jìn)政府在各行業(yè)均衡投資及當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。2、政府引入社會資本有利于提高項目運營維護(hù)和管理的質(zhì)量和效率。本項目建設(shè)是西部新一輪大開發(fā)，促進(jìn)區(qū)域平衡發(fā)展的需要；是打好國家扶貧攻堅戰(zhàn)役、社會全面同步小康的需要；是推進(jìn)貴州省委、省政府整體發(fā)展戰(zhàn)略部署，積極實施交通引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程的需要；是實施羅甸縣“十三五”國民經(jīng)濟(jì)總體規(guī)劃，完善交通路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，創(chuàng)造招商引資良好條件的需要；是帶動民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強民族團(tuán)結(jié)的需要。為順應(yīng)國家新一輪西部大開展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，堅決打贏扶貧攻堅戰(zhàn)役，推動貴州省整體發(fā)展戰(zhàn)略的實施，加快推進(jìn)羅甸縣交通路網(wǎng)建設(shè)，創(chuàng)造良好招商引資硬件條件，促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強民族團(tuán)結(jié)，本項目的建設(shè)是必要的也是緊迫的。綜合考慮本項目的功能、作用及沿線經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要，通過PPP模式引入經(jīng)驗豐富的社會資本來建設(shè)、運營維護(hù)本項目可以實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，充分發(fā)揮社會資本在融資、專業(yè)、技術(shù)、設(shè)備和管理方面的優(yōu)勢，提高項目建設(shè)運營的質(zhì)量和效率，高效完成羅甸縣交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)目標(biāo)。3、可以實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)換。本項目如果采用傳統(tǒng)的政府投資模式，縣政府需要負(fù)責(zé)項目的設(shè)計、投資、融資、運營維護(hù)、管理等，需要政府指派大批不同專業(yè)的人參與到各個環(huán)節(jié)，政府將大部分精力放到工程運營維護(hù)和管理上面，勢必會影響政府對其他行業(yè)、單位的監(jiān)管，也會影響政府對公眾的服務(wù)質(zhì)量。另外政府既是一個行業(yè)的監(jiān)管者，也是一個行業(yè)的參與者，政府既當(dāng)裁判員也當(dāng)運動員，肯定會影響其他行業(yè)參與者的積極性，不利于創(chuàng)新和公平競爭。采用PPP模式政府可以從繁重的事務(wù)中脫身出來，把主要精力放在服務(wù)、監(jiān)管上面，肯定可以提高政府信譽，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展。另外采用PPP模式促使政府職能轉(zhuǎn)換也充分的響應(yīng)了十八大報告和中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出的“政府應(yīng)從生產(chǎn)型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府”的精神及切實抓好2017年貴州省政府工作報告中提出的“……大力推廣PPP模式，著力解決融資難融資貴問題……”工作措施的落實。4、消除費用的超支。政府和社會資本在初始階段社會資本與政府共同參與項目的識別、可行性研究和融資等項目建設(shè)過程，保證了項目在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的可行性，縮短前期工作周期，使項目費用降低。該模式有利于提高工作效率和降低工程造價,能夠消除項目完工風(fēng)險和資金風(fēng)險。研究表明，PPP項目平均為政府部門節(jié)約17%的費用，并且建設(shè)工期都能按時完成。5、合理優(yōu)化分配風(fēng)險。政府和社會資本相互合作，通過綜合考慮政府風(fēng)險管理能力、市場風(fēng)險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風(fēng)險，避免不合理的風(fēng)險分擔(dān)格局，提高項目對風(fēng)險的承受能力。（二）項目采用PPP模式運作的可行性1、政策環(huán)境越來越成熟。國家及各部委、貴州省相繼出臺了有關(guān)鼓勵和允許社會資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施等行業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)和經(jīng)營的政策，如《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金[2014]76號）、《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2014]60號）、《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、發(fā)展改革委、人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)[2015]42號）、《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金[2014]113號）、《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》的通知（財庫[2014]215號）、《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21號）、《關(guān)于貴州省創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的實施意見》（黔府發(fā)[2015]25號）、《貴州省人民政府辦公廳關(guān)于推廣政府和社會資本合作模式的實施意見》（黔府辦發(fā)〔2015〕25號）等諸多文件均倡導(dǎo)鼓勵社會資本采用PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域積極參與，充分發(fā)揮作用。2、項目符合政策精神。根據(jù)上述有關(guān)精神，為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，加強薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，迫切需要在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等重點領(lǐng)域進(jìn)一步創(chuàng)新投融資機(jī)制，充分發(fā)揮社會資本特別是民間資本的積極作用，重點明確改革完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資機(jī)制，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式，吸引社會資本投入。本項目符合政策規(guī)定的鼓勵推廣運用PPP模式范疇，適宜采用PPP模式運作。3、存在眾多社會資本在交通基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)有運作PPP項目的豐富經(jīng)驗。國內(nèi)的交通基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)市場化逐漸發(fā)展成熟，交通基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的投資人市場已經(jīng)培育發(fā)展起來。交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一直是社會資本高度關(guān)注的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，國內(nèi)也形成了一批具有交通基礎(chǔ)設(shè)施投資和建設(shè)經(jīng)驗的社會資本，積累了豐富的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)經(jīng)驗，尤其在貴州省，近年來，各級交通運輸主管部門通過PPP模式運作建設(shè)農(nóng)村公路、國省道改造具有非常成熟的經(jīng)驗，本項目可以充分借鑒已經(jīng)落地實施的PPP項目經(jīng)驗，能促使縣政府和社會資本能有效結(jié)合，互惠互利，實現(xiàn)共贏。（三）項目采用PPP模式運作的目標(biāo)和意義通過市場化運作引入新的資金和機(jī)制，不僅有利于解決政府在交通基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計、投資、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)中面臨的諸多問題，緩解政府在短期內(nèi)對本項目的投資壓力，而且促進(jìn)了投資主體的多元化，發(fā)揮政府和社會資本各自的優(yōu)勢，形成互利合作關(guān)系，可以以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。三、項目運作模式（一）項目實施機(jī)構(gòu)本項目由羅甸縣政府授權(quán)羅甸縣交通運輸局（以下簡稱“交通局”）作為項目實施機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)項目的組織實施和具體工作安排。（二）項目運作模式根據(jù)財政部、發(fā)改委有關(guān)政策文件，結(jié)合本項目的實際情況，本項目采用“建設(shè)—運營—移交”（BOT）的運作模式。項目公司（SPV）負(fù)責(zé)項目設(shè)計、投資、融資、建設(shè)、維護(hù)和管理。在合作期結(jié)束后，將完好的項目設(shè)施無償移交給住建局或縣政府指定的其他機(jī)構(gòu)。（三）項目合作期限本項目合作期限為12年，其中建設(shè)期2年，運營維護(hù)期10年。四、項目交易結(jié)構(gòu)（一）融資結(jié)構(gòu)設(shè)計根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項目資本金制度的通知》（國發(fā)〔2015〕51號）要求，本項目最低資本金比例為20%（具體以本項目《工程可行性研究報告》批復(fù)為準(zhǔn)），政府和社會資本以現(xiàn)金方式出資；其余配套資金占總投資的80%，由項目公司（SPV）通過融資解決，社會資本對融資予以保障?？刹捎米杂匈Y金、股權(quán)融資、債權(quán)融資，組合方式包括但不限于注冊資本、資本公積、有限合伙、信托計劃、資產(chǎn)管理計劃、項目銀團(tuán)貸款、項目收益?zhèn)?、公司債、資產(chǎn)證券化等，全部12.7億元（含建設(shè)期利息）建設(shè)資金根據(jù)工程項目需求分階段及時、足額到位。（二）項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)縣政府出具會議紀(jì)要授權(quán)羅甸縣民生發(fā)展投資有限責(zé)任公司（以下簡稱“民生公司”）作為縣政府出資代表和社會資本共同組建項目公司，其中：民生公司出資總投資額的7%共0.889億元約項目資本金的35%，占項目公司35%的股權(quán)；社會資本出資總投資額的13%共1.651億元約資本金的65%，占項目公司65%的股權(quán)。（三）項目合同結(jié)構(gòu)縣政府出具會議紀(jì)要授權(quán)交通局作為該項目實施機(jī)構(gòu)，由交通局與項目公司簽訂《PPP協(xié)議》。此外，該項目涉及的其他合同包括但不限于工程承包合同、設(shè)備采購合同、原料供應(yīng)合同、保險合同和廉政合同等。五、項目結(jié)算與付費機(jī)制、付費保障（一）項目結(jié)算1、項目前期咨詢服務(wù)費、規(guī)劃設(shè)計費、勘察設(shè)計費、工程設(shè)計費及保險費等按照國家現(xiàn)行有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。2、建安工程費計價標(biāo)準(zhǔn)可參照《公路工程標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》(2009版）的計價原則、《公路工程預(yù)算定額》（JTG/TB06-02-2007）和《公路基本建設(shè)工程概算、預(yù)算編制辦法》（JTGB06-2007）及其他定額標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定計算確定，具體根據(jù)《PPP協(xié)議》中約定的內(nèi)容以及與項目公司簽訂的施工承包合同執(zhí)行。3、長期運營養(yǎng)護(hù)費用根據(jù)本地市場水平，具體以批復(fù)的《PPP實施方案》為準(zhǔn)。（二）付費機(jī)制鑒于本項目屬于純公益性項目，擬采用政府付費（即可用性付費和績效付費）的付費機(jī)制，項目公司在合作期內(nèi)獲得合理回報的途徑為可用性服務(wù)費和運維績效服務(wù)費?？h政府在12年內(nèi)支付服務(wù)費，綜合回報（全投資綜合回報）為不超過當(dāng)前銀行五年期基準(zhǔn)利率上浮40%（即6.86%），其中：2年建設(shè)期內(nèi)只支付投資回報，運營維護(hù)期縣政府分10次支付服務(wù)費，具體支付比例分別為10%：10%：10%：10%：10%：10%：10%：10%：10%：10%，首期服務(wù)費在項目交工驗收后一個月內(nèi)支付。（三）付費保障1、根據(jù)財政部《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21號）等文件的要求，為增加社會投資人的信心，保證項目順利開展，縣政府將本項目購買服務(wù)費用納入長期財政預(yù)算和年度財政預(yù)算并經(jīng)同級人大審批后出具決議。2、民生公司提供部分回購承諾、回購擔(dān)保，為政府付費行為進(jìn)行增信（應(yīng)符合財經(jīng)[2015]57號文件要求，不得通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進(jìn)行變相融資，將項目包裝成PPP項目）。（四）提前回購生命周期內(nèi)若由于國家政策變化，縣政府提前收回項目資產(chǎn)，應(yīng)按上述內(nèi)投資回報指標(biāo)計算并支付投資人成本及收益，并給予合理補償。六、風(fēng)險分配根據(jù)《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）相關(guān)規(guī)定，結(jié)合本項目實際情況，按照“風(fēng)險由最適宜的一方來承擔(dān)”的原則，合理分配雙方需要承擔(dān)的風(fēng)險責(zé)任，其中項目設(shè)計、建設(shè)、財務(wù)和運營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān)；項目征拆、法律、政策等風(fēng)險由縣政府承擔(dān)；項目審批手續(xù)辦理、不可抗力等風(fēng)險由雙方合理共擔(dān)。七、嚴(yán)格履行程序嚴(yán)格履行PPP各項審批程序：（一）縣政府分階段出具會議紀(jì)要主要內(nèi)容為：授權(quán)實施機(jī)構(gòu)、授權(quán)出資人代表、同意《PPP實施方案》、同意采購方式、同意《PPP協(xié)議》。（二）增信措施采購?fù)瓿珊?，同級人大出具決議，付費義務(wù)列入跨年度財政預(yù)算。（三）前期程序1、財政安排《物有所值分析》及《財政承受能力評價》評審意見；2、政府出具規(guī)劃條件、土地預(yù)審意見、環(huán)評批復(fù)、立項批復(fù)。八、下步工作流程（一）簽訂《投資合作框架協(xié)議》。（二）授權(quán)交通局作為實施機(jī)構(gòu)，牽頭負(fù)責(zé)本項目一切工作；授權(quán)民生公司作為政府出資人代表；縣政府批復(fù)同意采用PPP模式實施。（三）由縣政府進(jìn)行競爭性磋商或招標(biāo)選用PPP咨詢機(jī)構(gòu)，及時編制《物有所值分析》、《財政承受能力評價》兩個報告，與社會資本共同開展工作。同時，羅甸縣財政局對《物有所值分析》、《財政承受能力評價》兩個報告出具評審回復(fù)意見（可由社會資本全程輔助代擬相關(guān)文本）。兩個報告通過后，及時編制本項目《PPP實施方案》