電子政務(wù)教程（第三版）課件 第9章 電子政務(wù)法制建設(shè)

第9章

電子政務(wù)法制建設(shè)電子政務(wù)法律法規(guī)政策的基本概念國際電子政務(wù)法制建設(shè)的經(jīng)驗我國在電子政務(wù)法制建設(shè)方面的成果及存在的問題我國電子政務(wù)法制體系的建設(shè)9.1電子政務(wù)法制概述電子政務(wù)法制是一個包含多個層次內(nèi)容的復(fù)合概念，包括與電子政務(wù)建設(shè)有關(guān)的法律、法規(guī)和政策。電子政務(wù)法律法規(guī)政策是電子政務(wù)發(fā)展的基本動力，也是一個國家或地區(qū)依法管理和規(guī)范電子政務(wù)發(fā)展的具體依據(jù)。9.1.1法律、法規(guī)、政策和標準法律是指由立法機關(guān)制定、國家政權(quán)保證執(zhí)行的行為準則。一般來說，一個國家的法律具有如下的層次：憲法、基本法律和一般法律。法規(guī)是指由國務(wù)院、地方人大及其常委會、民族自治機關(guān)和經(jīng)濟特區(qū)人大制定的規(guī)范性文件。我國的法律體系中包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章三種。標準是對重復(fù)性事務(wù)和概念所做的統(tǒng)一規(guī)定。為在一定的范圍內(nèi)獲得最佳秩序，對活動或其結(jié)果規(guī)定共同的和重復(fù)使用的規(guī)則、導(dǎo)則或特性的文件。該文件經(jīng)協(xié)商一致制定并經(jīng)一個公認機構(gòu)的批準。標準化是指為在一定的范圍內(nèi)獲得最佳秩序，對實際的或潛在的問題制定共同的和重復(fù)使用的規(guī)則的活動。9.1.2電子政務(wù)法律體系框架電子政務(wù)法律法規(guī)是以行政法規(guī)為基礎(chǔ)的跨部門的領(lǐng)域，包括如下三個層次的法律法規(guī)。首先是實施電子政務(wù)的基礎(chǔ)性法律法規(guī)，主要是與政府一般信息行為有關(guān)的法律法規(guī)，用來規(guī)范電子政務(wù)實施主體及實施行為的程序。其中，最重要的是信息公開和信息資源開發(fā)方面的。此外，還有實施電子政務(wù)的核心性法律法規(guī)，主要是直接規(guī)范電子政務(wù)活動的法律法規(guī)。最后，還有涉及電子政務(wù)具體運作的法律法規(guī)，主要涉及電子簽名、網(wǎng)上采購、網(wǎng)上申報等活動。9.1.3電子政務(wù)立法的重要性首先，信息技術(shù)尤其是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的普及給人類社會帶來了深刻的社會變革，各國的信息化建設(shè)有了不同程度的進展，與此同時，信息社會也面臨著網(wǎng)絡(luò)安全、信息安全、個人隱私、國家安全等方面的新問題，這些問題給電子政務(wù)的發(fā)展帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。另外，依法行政是現(xiàn)代行政法的核心與首要原則。電子政務(wù)比其他信息化領(lǐng)域更加依賴于優(yōu)化的法制環(huán)境。9.2國際電子政務(wù)法制建設(shè)概況電子政務(wù)是首先在歐、美、日等發(fā)達國家和地區(qū)發(fā)展起來的。這些國家和地區(qū)從20世紀90年代開始著手建立電子政務(wù)法律法規(guī)體系，它們大多具有良好的法治傳統(tǒng)，對相應(yīng)的法制建設(shè)給予高度關(guān)注，注重完善電子政務(wù)發(fā)展所需要的法治環(huán)境，促進電子政務(wù)的順利發(fā)展，形成了若干工作重點和工作經(jīng)驗，具有較強的示范意義。9.2.1美國美國是世界上電子政務(wù)建設(shè)最為發(fā)達的國家，連續(xù)幾年在聯(lián)合國的電子政府準備度排名中位居第一位。同時，美國又是一個法治高度發(fā)達的國家，美國電子政務(wù)的快速發(fā)展與其強調(diào)法律法規(guī)的責(zé)任的傳統(tǒng)不可分割。1993年，新組建的克林頓政府提出了美國信息高速公路計劃(NII)，開展了“重塑政府”的運動，旨在把官僚行政型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楦咝?、?jié)約、以任務(wù)和公民為導(dǎo)向的政府。2009年，奧巴馬總統(tǒng)就任后，提出電子政務(wù)應(yīng)當(dāng)圍繞“開放政府”的戰(zhàn)略規(guī)劃開展建設(shè)。9.2.1美國隨著電子政務(wù)建設(shè)的不斷推進，相關(guān)的法律法規(guī)政策及規(guī)范性文件陸續(xù)出臺，美國的電子政務(wù)法律體系不斷豐富和完善。綜觀這些法律法規(guī)，除了基礎(chǔ)性的法律法規(guī)，還有促進信息化發(fā)展和維護計算機與網(wǎng)絡(luò)安全、競爭力等的，加快政府信息公開和保護私人權(quán)益的，加強知識產(chǎn)權(quán)保護和IT創(chuàng)新的，推動與電子政務(wù)相適應(yīng)的政府管理機制創(chuàng)新的，與電子商務(wù)有關(guān)的各種法律法規(guī)。此外，美國還制定了大量的與電子商務(wù)有關(guān)的法律法規(guī)，這些政策也與電子政務(wù)活動有著千絲萬縷的聯(lián)系，為規(guī)范電子商務(wù)活動和完善電子政務(wù)應(yīng)用環(huán)境發(fā)揮了有力的保障作用。9.2.2歐盟歐盟在2000年4月的里斯本會議上提出了“電子歐洲”的口號。歐盟制定了信息社會行動綱領(lǐng)，各成員國也分別制定了本國的信息社會行動計劃和電子政務(wù)規(guī)劃。由于受到歐盟成員國政府管理體制和科技水平的差異的制約，在歐盟層面推動電子政務(wù)法律法規(guī)面臨著許多障礙。對比歐盟各成員國與電子政務(wù)有關(guān)的立法覆蓋范圍的情況，可以看到各國的明顯差別，尤其在電子政務(wù)專項立法和政府信息復(fù)用方面有更為顯著的差異。但是，各成員國為著共同的目標和一致的利益開展合作協(xié)作，不斷推動電子政務(wù)法律法規(guī)的發(fā)展。在歐盟范圍內(nèi)，許多關(guān)于電子政務(wù)的政策性文件、規(guī)范性文件已陸續(xù)出臺。其中2004年制定的Decision2004/387/EC具有重要的意義。與美國相比，歐盟的電子政務(wù)法律法規(guī)具有注重歐盟整體推進的特點。利用歐盟一體化的優(yōu)勢，協(xié)調(diào)各國的步伐，為信息化與貿(mào)易、交流等創(chuàng)造無障礙的法治環(huán)境。根據(jù)法律法規(guī)的性質(zhì)和重點調(diào)整對象的不同，可以把歐盟電子政務(wù)法律法規(guī)分為五類：政策性文件、規(guī)范性文件、規(guī)劃及行動計劃、為規(guī)范和指導(dǎo)各國信息化發(fā)展的“指令”、促進本國信息化發(fā)展的法律規(guī)范體系。9.2.3亞洲在亞洲，日本、新加坡、韓國的電子政務(wù)的建設(shè)也取得了令人矚目的進步。日本的電子政務(wù)可以追溯到1993年10月制定的《行政信息化推進基本計劃》，其目標是在國家行政機關(guān)搭建基礎(chǔ)信息環(huán)境。2000年3月，電子政務(wù)工程啟動。2000年11月，日本政府公布了《日本國家信息技術(shù)戰(zhàn)略(草案)》，提出了在五年內(nèi)把日本建設(shè)為世界上IT最先進的國家的目標。在多年的電子政務(wù)建設(shè)中，日本出臺了大約30多項電子政務(wù)相關(guān)法律法規(guī)，其中最重要的是《IT基本法》(2000)、《E-Japan戰(zhàn)略》(2001)、《IT新改革戰(zhàn)略》(2006)。新加坡是全世界最早推行政務(wù)信息化的國家之一，其電子政務(wù)建設(shè)也為其他國家所借鑒。早在1980年，新加坡就提出了全國計算機化計劃，1986年實行國家IT計劃，并一直保持著快速的步伐。1989年開始建設(shè)科技島，1992年提出IT2000計劃，明確了建設(shè)智能島的目標，實施網(wǎng)絡(luò)化計劃，并于2000年和2003年分別出臺了“資訊通信21藍圖”和“全聯(lián)新加坡計劃”，確定了實現(xiàn)全面的政府服務(wù)電子化的目標。為配合這些計劃的實施，新加坡出臺了一系列與電子政務(wù)密切相關(guān)的法律法規(guī)，如《政府采購法案》《濫用計算機法》《電子政務(wù)行動計劃》《新加坡當(dāng)局電信法》《網(wǎng)絡(luò)行為法》《全面電子商務(wù)法》《信息安全指南》《電子認證安全指南》《電子交易法》《知識產(chǎn)權(quán)綜合法案》《網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容指導(dǎo)原則》和《反垃圾郵件法》等。在韓國，早在1987年，政府就選擇行政、金融、教育研究、國防、公安五大領(lǐng)域重點推進政務(wù)信息化。2001年1月，政府與民間企業(yè)和團體聯(lián)合成立了“電子政府特別委員會”，共同制定和推進有關(guān)電子政府建設(shè)的計劃。2001年2月，韓國國會討論通過了《關(guān)于實現(xiàn)電子政府和促進行政業(yè)務(wù)電子化的法律》，該法于同年7月正式實施。此后，陸續(xù)出臺了《電子商務(wù)用戶保護法》和《電子商務(wù)用戶保護指南》，以提高市場可靠性和維護市場秩序，保護在線交易用戶的基本權(quán)益。近年來韓國頒布的相關(guān)法規(guī)還有《網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)業(yè)促進法》《信息、通信網(wǎng)絡(luò)、信息安全促進法》《計算機程序保護法》《電子單證法》《電子化學(xué)習(xí)產(chǎn)業(yè)促進法》《關(guān)于建立信息系統(tǒng)安全與保護個人信息隱私的條例》《縮小數(shù)字鴻溝條例》《保護主要信息基礎(chǔ)設(shè)施條例》《關(guān)于推進行政部門的信息化以實現(xiàn)電子政府的條例》等。9.2.4小結(jié)分析各國的電子政務(wù)立法方法，可以歸納為以下幾種：制定專門的電子政府法，制定與電子政府尤其政務(wù)管理創(chuàng)新相關(guān)的法律法規(guī)，制定或修改行政程序法，制定或修改其他法律，使用其他政策工具等。綜觀在電子政務(wù)法制建設(shè)方面比較先進的國家，其普遍重視法律的作用，具有悠久的法治傳統(tǒng)和治理結(jié)構(gòu)，并通過大量的立法與修法活動為電子政府的發(fā)展提供法律保障。我們歸納出在電子政務(wù)法制建設(shè)和發(fā)展趨勢方面的若干經(jīng)驗與啟示。加強立法觀念，培育法治環(huán)境，為電子政務(wù)發(fā)展提供良好的法治基礎(chǔ)。加強統(tǒng)籌規(guī)劃，頒布綱領(lǐng)性法律，促進電子政務(wù)法律體系逐步成熟。完善立法體系。從技術(shù)立法轉(zhuǎn)向政務(wù)立法，推動政府管理創(chuàng)新，關(guān)注個人隱私和保護個人權(quán)益。9.3我國電子政務(wù)法制建設(shè)的進展盡管我國在法制基礎(chǔ)方面略顯薄弱，但電子政務(wù)法制建設(shè)工作已經(jīng)引起了中央和各級政府的高度重視。2002年，《關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)的指導(dǎo)意見》(中辦發(fā)〔2002〕17號)提出加快推進電子政務(wù)法制建設(shè)的要求，強調(diào)“適時提出比較成熟的立法建議，推動相關(guān)配套法律法規(guī)的制定和完善”。目前我國已經(jīng)出臺了百余部與電子政務(wù)相關(guān)的法規(guī)政策、行動計劃和意見，電子政務(wù)法規(guī)政策初具規(guī)模。9.3.1現(xiàn)有法律法規(guī)根據(jù)電子政務(wù)在我國的不同發(fā)展階段，可相應(yīng)地對法制建設(shè)過程進行劃分。20世紀80年代末，我國進入國家信息化政策法規(guī)建設(shè)的初始階段，從90年代末開始制定和實施電子商務(wù)政策法規(guī)，進入21世紀，以2001年8月國務(wù)院信息化工作辦公室的成立為標志，開始制定和實施我國電子政務(wù)法律法規(guī)。我國在信息化、計算機、互聯(lián)網(wǎng)管理、保密制度與信息安全等領(lǐng)域的法律法規(guī)已經(jīng)初具規(guī)模，相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)覆蓋信息基礎(chǔ)建設(shè)、計算機和網(wǎng)絡(luò)安全等多個方面，并在網(wǎng)絡(luò)服務(wù)和信息服務(wù)領(lǐng)域建立了較為完備的管理體系。近年來，我國在信息資源的共享與開發(fā)利用、政府信息公開、電子簽名、社會信息化、電子商務(wù)等領(lǐng)域加大了投入。信息公開大環(huán)境下的個人信息保護也得到了重視。縱觀我國電子政務(wù)立法的各個發(fā)展階段，可以發(fā)現(xiàn)電子政務(wù)法律法規(guī)的位階有所提升。隨著我國電子政務(wù)建設(shè)的不斷深化，電子政務(wù)相關(guān)法規(guī)主要是由國務(wù)院及其部委、地方人大和政府提出，旨在用較高位階的立法保障電子政務(wù)的發(fā)展。但我國電子政務(wù)的立法仍呈現(xiàn)出不平衡的狀態(tài)，這種不平衡表現(xiàn)在，在信息化、計算機、互聯(lián)網(wǎng)管理、保密制度與信息安全等領(lǐng)域，相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)初具規(guī)模，而在政府信息公開、信息共享、公民隱私保護等方面，盡管已經(jīng)制定了法律或者中央文件，但在部門規(guī)章或地方法規(guī)層面上仍有待完善。9.3.2發(fā)展路徑電子政務(wù)這種分散啟動的特點決定了不可能一開始就會有相應(yīng)的系統(tǒng)立法跟進，在這里，再一次印證了立法是落后于技術(shù)發(fā)展與制度演進的規(guī)律。綜觀率先發(fā)展電子政務(wù)的國家和地區(qū)，大多是由不同級別的政府部門為應(yīng)對社會與政策的變化而啟動的，這是一種自發(fā)的過程，并不是來自自上而下的推動，可以認為是一種分散式立法。從制度變革的路徑來看，電子政務(wù)的初級階段體現(xiàn)了典型的誘致性制度變遷——靈活運用各種政策工具，針對具體問題制定相關(guān)法律，或?qū)ζ渌蛇M行調(diào)整和修改，等等。對于信息化后發(fā)展的國家而言，完全沒有必要從頭重復(fù)先發(fā)展國家、地區(qū)的自發(fā)過程，可以借鑒信息化先發(fā)國家和地區(qū)的經(jīng)驗，直接采用強制性制度變遷的方式，引入有效率的經(jīng)濟組織和交易制度，以信息化帶動工業(yè)化，以政府改革帶動社會進步，實現(xiàn)跨越式發(fā)展。9.3.3存在的問題立法環(huán)境不完善法律體系不完備法規(guī)缺失執(zhí)法困難9.4國電子政務(wù)法制建設(shè)中亟待解決的重要問題9.4.1宗旨和原則電子政務(wù)立法的宗旨是推動政府信息公開、提高政務(wù)辦公效率。原則以用戶為中心突出重點、層層推進立足現(xiàn)實需求，保持前瞻性9.4.2體系構(gòu)建構(gòu)建電子政務(wù)法律體系，應(yīng)當(dāng)從如下幾個方面入手，并保證各類法律之間相互支撐，實現(xiàn)協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。制定以信息公開及隱私保護為核心的信息法。建成標準統(tǒng)一、功能完善、安全可靠的政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)平臺，逐步實現(xiàn)同級和上下級政府機構(gòu)之間的信息交換和信息共享。健全信息安全保護的法律。建立電子政務(wù)的監(jiān)督與保障機制。9.4.3具體立法方面的思考關(guān)于網(wǎng)絡(luò)信息安全關(guān)于個人信息和隱私保護關(guān)于政府信息公開本章小結(jié)本章討論了電子政務(wù)法制建設(shè)問題。從電子政務(wù)法律法規(guī)政策的基本概念入手，介紹了國際上各主要國家和地區(qū)的電子政務(wù)法制建設(shè)概況，總結(jié)了其經(jīng)驗和啟示。結(jié)合我國電子政務(wù)法制建設(shè)實踐，指出了我國在電子政務(wù)立法方面的成果和存在的問題，進而對我國電子政務(wù)法制建設(shè)問題提出了若干設(shè)想。電子政務(wù)法律體系

分散式立法

政府信息公開個人信息保護

隱私權(quán)子電政務(wù)發(fā)達國家的電子政務(wù)法制建設(shè)有哪些趨勢？我國在電子政務(wù)法制建設(shè)中面臨著哪些問題？如何構(gòu)建我國電子政務(wù)法制體系？張銳昕.電子政府與電子政務(wù).北京：中國人民大學(xué)出版社，2011馬海群，宗誠.電子政務(wù)的立法狀況、法律框架及核心問題.中國圖書館學(xué)報，2006(2)電子政