公共政策分析 課件 第2章政策與政策系統(tǒng)；第3章政策活動者

第二章政策活動者本章要點：●政策活動者的分類●立法、司法和行政機關(guān)的政策角色●政黨尤其是執(zhí)政黨的政策角色●利益團體、大眾傳媒的公民的政策角色●中西方政策主體的差異●思想庫在政策過程中的特殊地位與作用●中國政策研究組織的發(fā)展與完善§1.官方的政策活動者

一、立法機關(guān)立法機關(guān)在西方指國會、議會、代表會議一類的國家權(quán)力機構(gòu)；在我國則是指全國及地方各級的人民代表大會及其常務(wù)委員會。立法機關(guān)是政策主體的一個最重要的構(gòu)成因素，它的主要任務(wù)是立法，即履行制定法律和政策這一政治系統(tǒng)中的主要職責(zé)。在西方尤其是美國，立法機關(guān)通常能夠在獨立決策的意義上行使立法權(quán)。例如，在國會中，常設(shè)委員會對提交的法案常常擁有生殺大權(quán)，它們甚至可以不顧所在議會的大多數(shù)成員的反對而行事。通常，關(guān)于稅收、人權(quán)、福利和勞動關(guān)系等方面的政策在很大程度上是由國會加以制定的。然而我們卻不能因此認為立法機關(guān)具有真正完全獨立的決策功能。例如，在國防和外交政策的制定方面，總統(tǒng)擁有比國會更大的權(quán)力，國會要從總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)。

在我國，人民代表大會是權(quán)力機關(guān)和立法機關(guān)，它是我國的政策制定及立法的主要機關(guān)，也是政策執(zhí)行和監(jiān)控的制約機構(gòu)。就其法律地位來說，人民代表大會的地位是至高無上的，它決定著我國社會發(fā)展的方向。人民代表大會作為國家最高的權(quán)力機關(guān)，有著兩個重要的職能：一是把執(zhí)政黨即中國共產(chǎn)黨對國家和社會的政治領(lǐng)導(dǎo)及其政治路線、政治綱領(lǐng)、政治意志以國家法律的形式體現(xiàn)出來，使其成為國家的意志——國家權(quán)力的靈魂；二是建立政府權(quán)力體系——國家行政機關(guān)、司法機關(guān)等。就全國人民代表大會來說，它享有最高的立法權(quán)、最高任免權(quán)、最高決策權(quán)，最高監(jiān)督權(quán)。西方公共選擇理論分析了西方代議民主制條件下立法者或政治家的行為特征及模式。他們指出，政治家或立法者在政策過程中是以經(jīng)濟人的面目出現(xiàn)的——即追求自身利益的最大化，這種最大化的利益表現(xiàn)為在選舉中當(dāng)選或再次當(dāng)選。所以政治家的行為是為了在選舉中獲得更多的選票或支持率。而為了獲得選民的支持就必須許諾制定并執(zhí)行某些能夠給選民帶來利益的政策或提供更多的公共服務(wù)。

二、行政機關(guān)行政機關(guān)及其官員是政策主體的一個重要組成部分，尤其是在當(dāng)代，行政權(quán)力擴張，出現(xiàn)了“行政國家”或“以行政為中心”的時代，行政機關(guān)在政策過程中的地位和作用就顯得更加突出了。在西方特別是美國，無論是政策的制定，還是政策的執(zhí)行，政府的效能從根本上說取決于行政領(lǐng)導(dǎo)尤其是總統(tǒng)?？偨y(tǒng)在進行立法和政策領(lǐng)導(dǎo)方面的權(quán)威大大加強，國會的立法往往將重大的決策權(quán)授予總統(tǒng)。特別在決策權(quán)難以分散的國防和外交領(lǐng)域，總統(tǒng)擁有的合法權(quán)力和行動自由比在內(nèi)政方面所擁有的權(quán)力和自由要大得多。在英美等西方國家，行政部門還是立法或政策建議的重要來源。在我國，政府作為管理機關(guān)，是政策主體的一個重要因素。憲法規(guī)定，中華人民共和國國務(wù)院即中央人民政府，是最高權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是最高國家行政執(zhí)行機關(guān)，而地方各級人民政府是地方各級權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)。國務(wù)院享有行政立法權(quán)、提案權(quán)、監(jiān)督權(quán)、人事權(quán)以及全國人大及其常委會所授予的其他方面的職權(quán)。政府機關(guān)不僅是政策執(zhí)行的主要機構(gòu)，而且它有權(quán)根據(jù)基本國策制定出具體的政策法規(guī)。

關(guān)于行政官員在政策過程中的行為，公共選擇學(xué)者也做出了分析。他們認為，盡管行政官員與政治家不同，不是由選民選出的，而是由行政機關(guān)任命的，但是這些官員同樣按照經(jīng)濟人行事，即追求自己利益的最大化，他們在公共行為的動機中包含了自利的動機。其結(jié)果則是公共物品及服務(wù)超過社會的需求，導(dǎo)致政府?dāng)U張(機構(gòu)膨脹)、財政赤字嚴(yán)重。

三、司法機關(guān)作為國家或政府組成部分的司法機關(guān)，在公共決策過程中也占有重要的一席之地，它也是政策主體的構(gòu)成因素之一。在美國，司法機關(guān)(法院)能通過司法審查權(quán)和法令解釋權(quán)而對公共政策的性質(zhì)和內(nèi)容產(chǎn)生很大影響；通過判例對經(jīng)濟政策(財產(chǎn)所有權(quán)、合同、企業(yè)、勞動關(guān)系等)和社會政策(如福利政策、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等)產(chǎn)生影響。法院不僅參與政策制定，而且在其中扮演重要角色，它不僅規(guī)定政府不能做什么，而且規(guī)定政府應(yīng)該采取何種行動以符合憲法和法律的要求。在我國，司法機關(guān)也在政策過程中起到某些類似的功能，它也是我國政策主體的一個有機組成部分。

四、政黨政黨尤其是執(zhí)政黨是政策主體中的一種核心力量。公共政策在很大程度上可以視為執(zhí)政黨的政策?，F(xiàn)代國家的政治統(tǒng)治大都通過政黨政治的途徑來實現(xiàn)。西方國家一般都采用兩黨制或多黨制，而在我國則采用中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制，因而中西方的政黨在政策過程中的地位和作用是相當(dāng)不同的。在西方兩黨制或多黨制條件下，政黨首先與權(quán)力而不是與政策相聯(lián)系。也就是說，政黨的主張轉(zhuǎn)變?yōu)閲一蛘墓舱呤强窟x舉來實現(xiàn)的，只有在大選中獲勝、取得政權(quán)的政黨才能成為直接的政策制定者，把它的綱領(lǐng)、主張轉(zhuǎn)變?yōu)楣舱摺?/p>

在我國，中國共產(chǎn)黨是全國人民的領(lǐng)導(dǎo)核心，它在政策的制定、執(zhí)行、評估和監(jiān)控中起著主導(dǎo)作用。作為執(zhí)政黨，它代表著廣大人民群眾的根本利益和普遍意志。盡管黨和政府在政策過程中指導(dǎo)思想和工作相一致，但是，它們的職能和起作用的方式是不同的。中國共產(chǎn)黨在政策過程中的主要作用是政治領(lǐng)導(dǎo)和向國家機關(guān)尤其是政府部門推薦重要干部。政策方面的領(lǐng)導(dǎo)是黨的政治領(lǐng)導(dǎo)的主要內(nèi)容。中國共產(chǎn)黨制定出具有綜合指導(dǎo)性和根本性的總政策。在我國實行的共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度下，各民主黨派是參政黨，而不是在野黨。與這一政黨制度相適應(yīng)，我國實行政治協(xié)商的政治制度，人民政協(xié)是國家機構(gòu)的有機組成部分。

政黨在政策過程中的行為類似于政治家的行為，實際上，政治家是政黨的代表。在西方，各政黨在選舉中通過某些政策承諾來獲得更多選民的支持，以確保本政黨的當(dāng)選。在許多情況下，這種迎合(部分)選民需要的政策傾向?qū)е铝顺霈F(xiàn)“短視效應(yīng)”，即追求近期目標(biāo)而犧牲長遠利益。

§2.非官方的政策活動者

一、利益團體利益團體是非官方政策主體的最重要的構(gòu)成因素之一，它在公共決策過程中起著重要作用。公共決策在某種角度上可以看作利益團體之間的互動、爭斗和妥協(xié)的過程。由于各國的社會、政治、經(jīng)濟和文化等方面的具體情況的不同，利益團體的數(shù)量、成熟程度、合法化、組成方式、對政府決策的影響力是有區(qū)別的。在西方，利益團體影響公共決策的途徑或方式是多種多樣的，如游說、宣傳、捐款、抗議等等。游說是一種很重要的方式。所謂游說(lobbying)也就是代表利益團體的說客向立法者(政治家)、政府官員進言，希望他們支持利益團體所希望的政策。利益團體通過制造輿論，進行民主調(diào)查，或向政府提供有關(guān)的信息來影響政府的決策。

公共選擇理論認為，利益團體的行為動機及原則也是按“經(jīng)濟人”行事的，即追求自身利益的最大化；利益團體、政治家和行政官員在公共決策過程中相互勾結(jié)，構(gòu)成一個“鐵三角”，一起追求預(yù)算的最大化，其結(jié)果總是有損于公共利益，浪費社會資源。也有學(xué)者認為，利益團體的存在及活動是西方民主社會的一個基本前提，它促進社會的多元化、決策的民主化和合理化。在我國，隨著市場經(jīng)濟體制的建立和完善以及利益多元化格局的出現(xiàn)，各種利益團體也將進一步形成或發(fā)展，成為一種重要的社會力量，并將對政府的公共決策產(chǎn)生日益重要的影響。如何充分發(fā)揮利益團體的積極作用，盡量限制其消極作用，將是我國公共決策過程中面臨和必須加以認真處理的新問題。

二、公民(選民)

公民或選民是政策主體的一個重要的組成部分，或者說是一種最廣泛的非官方政策主體。在現(xiàn)代民主社會中，公民通過各種政治參與途徑，去影響或制約政府的公共政策的制定和執(zhí)行。公民不僅是政策主體的構(gòu)成因素，而且也是政策發(fā)生作用的對象即政策客體。在現(xiàn)代民主國家，公民決定或影響政府公共決策的主要途徑有：一是以國家主人或主權(quán)者的身份，對某些重大政策問題直接行使主權(quán)，如對憲法修訂、領(lǐng)導(dǎo)人的選舉、基本國策或重要的地方性政策，采取直接投票的方式來加以決定；二是用間接或代議的方式，選出自己的代表者制訂或修改并執(zhí)行公共政策；三是使用各種威脅性方式(如請愿、示威游行、罷工、罷課等)去反對某些政策，迫使政府修改或廢止這一政策，或表達制訂新的政策的要求，迫使政府將問題提上議事日程；四是通過參加利益集團，借助團體的力量去影響政策；或通過制定輿論或游說的方式去影響政策；五是對政府通過并實施的政策采取合作或不合作的態(tài)度，以此影響政策結(jié)果等。

在西方，公民的確有時可以通過上述的途徑去影響政府的決策。但是，在西方代議民主制度下，公民的政治參與及對公共政策的影響是有限的，甚至是微不足道的。調(diào)查也表明，當(dāng)選民對競選公職的候選人投票時，他們很少受政策考慮的影響。公共選擇理論家們從經(jīng)濟人假設(shè)出發(fā)，認為政治領(lǐng)域中的選民和經(jīng)濟領(lǐng)域中的消費者的動機是一樣的，即出于利已主義的最大化原則，他們在政治領(lǐng)域中的投票行為取決于投票獲得的收益和投票所支出的費用之此。選民所期待的收益取決于他們對自己所希望的政策得到實施的期望值，即只有自己所支持的候選人當(dāng)選時才能使所希望的政策得到實施。在我國社會主義民主政治制度下，人民群眾是國家的主人，他們在政策過程中起著重大作用。黨和政府通過各種渠道尤其是通過“從群眾中來，到群眾中去”的路線，讓人民群眾參與公共事務(wù)的管理以及公共決策活動，參與政策的制定、執(zhí)行、評估和監(jiān)控。黨和國家的各項政策實質(zhì)上反映了廣大人民群眾的根本利益，是他們的意志和要求的集中體現(xiàn)。

三、大眾傳播媒介現(xiàn)代大眾傳播媒介(廣播、電視、電影、報紙、雜志、書籍、電子信息網(wǎng)絡(luò)等)是政策主體的一個組成部分，是政府與社會之間的另一個主要中介。在當(dāng)代信息社會，大眾傳媒對政府的公共決策有著重要的影響，有時甚至是決定性的影響。它們的主要作用是傳播信息、引導(dǎo)輿論、交流思想和傳播知識，是政府、政黨和其他利益團體的宣傳工具。

無論在西方，還是在我國，政策主體同樣具有多元化和多層次性的特點，但由于社會政治制度、經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、文化傳統(tǒng)和意識形態(tài)等方面的差異，中西方政策主體的內(nèi)容、地位和作用具有某些質(zhì)的區(qū)別。主要區(qū)別之點在于：在我國無論是中國共產(chǎn)黨，還是國家機關(guān)都是廣大人民群眾的根本利益的真實代表；而西方的國家機器及執(zhí)政黨是資產(chǎn)階級利益以及利益集團利益的代言人。

中西方政黨在政策過程中的地位和作用以及發(fā)揮作用的方式也是明顯不同的。在我國，中國共產(chǎn)黨直接對政策過程起核心領(lǐng)導(dǎo)作用，其他民主黨派也積極參與政策過程之中；而在西方，政黨必須通過競選執(zhí)政之后才能對國家或政府政策產(chǎn)生決定性的影響。還有，公民在政策過程中的地位和作用也是有區(qū)別的，與西方相比，在我國，人民群眾作為政策主體，更加真實、廣泛和協(xié)調(diào)。

§3.現(xiàn)代政策研究組織

一、現(xiàn)代政策研究組織的形成、特征和類型可以一般地將現(xiàn)代政策研究組織看作是由各種專家、學(xué)者組成的跨學(xué)科的綜合性政策研究和政策咨詢組織,其主要的工作是進行綜合性政策理論研究、政策規(guī)劃、政策設(shè)計、政策分析、政策評估等，幫助政府部門和機構(gòu)進行決策，以提高公共政策質(zhì)量。

1.現(xiàn)代政策研究組織的形成現(xiàn)代政策研究組織是時代發(fā)展的產(chǎn)物，它是一戰(zhàn)后在美國首先出現(xiàn)的?，F(xiàn)代政策研究組織（思想庫）的大量涌現(xiàn)是二戰(zhàn)后的事。當(dāng)代思想庫具有獨特而合理的組織結(jié)構(gòu)和運行方式；它們開發(fā)了許多新的研究方法，形成了各學(xué)科綜合性研究，推動人類的政策研究從個體走向群體，從偶然走向必然。思想庫是現(xiàn)代社會產(chǎn)物。首先，是人類處理日益復(fù)雜的社會問題的需要。其次，是政府決策科學(xué)化需要。第三，是資產(chǎn)階級維護政治統(tǒng)治和社會秩序的需要。第四，是信息化社會發(fā)展的產(chǎn)物。第五，科技進步的推動。

2.現(xiàn)代政策研究組織的特征作為政策主體的一個重要組成部分，現(xiàn)代政策研究組織（思想庫）有如下幾個基本特征：第一，以改進政策制定為目標(biāo)；第二，研究人員構(gòu)成的多學(xué)科性；第三，從事政策研究和咨詢的相對獨立性；第四，運用現(xiàn)代科學(xué)理論和先進技術(shù)手段。

3.現(xiàn)代政策研究組織的類型（１）官方思想庫。這類思想庫通常隸屬于不同國家或地區(qū)的政府及其職能部門，帶有明確的官方色彩，反映了政府一定的態(tài)度、立場和感興趣的問題。（２）半官方思想庫。西方國家為了讓專家們能在民間的環(huán)境中工作，使其智慧為政府部門服務(wù)，通過各種途徑和方式，建立了許多半官方思想庫。（３）民間思想庫。民間思想庫是由民間發(fā)起，得到基金會和企業(yè)資助，為國家機構(gòu)及其長官服務(wù)的政策研究機構(gòu)，它們具有選題自由、研究面寬、聯(lián)系廣泛、不受政治可行性的局限、能超脫政府及其職能部門之外的特點。（４）跨國思想庫。這是由世界各國科學(xué)家、經(jīng)濟學(xué)家、企業(yè)家、政策科學(xué)家組成的、以研究人類全球問題為主的思想庫。

二、現(xiàn)代政策研究組織的體制、地位與功能

1.現(xiàn)代政策研究組織的體制現(xiàn)代思想庫為了自身的生存和正常運轉(zhuǎn)，建立起了一整套卓有成效的組織體制及領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。思想庫一般采用理事會領(lǐng)導(dǎo)下的經(jīng)理負責(zé)制。大都設(shè)有一個理事會或顧問委員會，由政界要人、學(xué)術(shù)專家、著名律師以及對政治問題感興趣的大公司經(jīng)理組成。各個思想庫各有特色，研究體制有分有合，不斷變化，形成了以專業(yè)為核心的研究單位和以任務(wù)為核心的研究小組交叉運行模式。具體運行模式的選擇還必須根據(jù)機構(gòu)特點、研究任務(wù)的性質(zhì)等方面加以確定，機構(gòu)服從專題，經(jīng)常變化。最有代表性的是蘭德公司發(fā)明的“矩陣制”和巴特爾研究所采用的“研究項目組”制。2.政策研究組織的地位美國的國家政策、法律由一個雙層政治權(quán)力結(jié)構(gòu)組成。一個是幕后的權(quán)勢集團，它們代表了社會利益的主導(dǎo)，從它們當(dāng)中產(chǎn)生政策意向，決定政策目標(biāo)，政策和法律本質(zhì)上只是其利益的表達形式。另一個是臺前的“直接決策者”，它們負責(zé)最終選擇和確定最能夠反映社會主體利益的政策和法律。在二者之間起橋梁，紐帶作用的是思想庫，它把權(quán)勢集團對社會經(jīng)濟的控制轉(zhuǎn)化為對公共政策的影響。

3.政策研究組織的功能思想庫在政治運行過程中起著十分重要的作用，是西方公共決策不可缺少的有力助手。其最主要的職能就是為統(tǒng)治者服務(wù)，一方面是直接填補掌權(quán)者的職責(zé)與實際能力之間的差距，另一方面是間接起到政府職能作用，為政府機構(gòu)的有效運行服務(wù)。這主要表現(xiàn)在：（１）提供政策建議，充當(dāng)咨詢參政機構(gòu)；（２）提供學(xué)術(shù)思想，充當(dāng)認識機構(gòu)；（３）提供政策結(jié)果信息，充當(dāng)評估機構(gòu)；（４）向政府輸送官員和專家，充當(dāng)人才交流、儲備機構(gòu)；（５）制造輿論、傳播觀點，充當(dāng)宣傳機構(gòu)。

三、現(xiàn)代政策研究組織的研究方法和手段現(xiàn)代思想庫與古代智囊人物的一個重要區(qū)別是憑借現(xiàn)代科學(xué)理論和先進技術(shù)，而不是只憑個人經(jīng)驗、知識和能力進行經(jīng)驗推理和判斷。它是在群體活動中，運用反映最新科學(xué)技術(shù)水平的大型實驗設(shè)備，利用一整套科學(xué)的方法，在獲取并及時處理大量信息基礎(chǔ)上進行研究。這些方法和設(shè)備是政策研究的物質(zhì)基礎(chǔ)。思想庫向政策制定者提供有足夠情況依據(jù)的政策建議，使決策得到改進。為此，它們不斷地探索著各種科學(xué)的研究方法。思想庫在研究方法上特別注意強調(diào)如下幾個方面：（１）促使研究人員熟悉“反向?qū)W科”的思維方式或核心思想；（２）鼓勵研究人員從整個社會的宏觀角度出發(fā)，理解政策制定過程，拓寬研究思路，拓寬視野和專業(yè)知識；（３）經(jīng)常對實際運用中行之有效的方法論加以總結(jié)，鼓勵優(yōu)秀的研究人員總結(jié)其智慧成果；（４）鼓勵創(chuàng)新，不斷構(gòu)建新的方法論；（５）仍然肯定經(jīng)驗和推理的作用。思想庫也非常注重運用電子計算機、縮微膠片、表盤和全息圖片、數(shù)據(jù)庫等強有力的工具。這些工具對現(xiàn)代思想庫產(chǎn)生了深遠的影響，主要是現(xiàn)在：（1）將這些工具用于思想庫的科學(xué)管理，諸如人事、資金、課題和專家咨詢系統(tǒng)之中；（2）將這些工具用于思想庫的研究和咨詢，諸如大量計算、建立模擬精型等之中；（3）這些工具本體的開發(fā)應(yīng)用，也是思想庫的重要研究領(lǐng)域。

四、中國政策研究組織的現(xiàn)狀與改革

1.中國政策研究組織的類型目前，政策研究組織已成為我國現(xiàn)代決策組織機構(gòu)的重要組成部分?，F(xiàn)有的政策研究組織大體可分以下四種類型：（１）隸屬于黨委或政府部門的純行政性政策研究組織；（２）行政性和學(xué)術(shù)性相結(jié)合的政策研究組織；（３）中科院、社科院及高校下設(shè)的相應(yīng)系、所、室等學(xué)術(shù)性政策研究組織；（４）企業(yè)、公司、個人創(chuàng)辦的政策研究所、咨詢公司、研究會等民間政策研究組織；（５）由前政府官員組成的咨詢小組、委員會等政策研究組織。2.中國政策研究組織的現(xiàn)狀評價中國政策研究組織為我國的改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)做出了積極貢獻。主要表現(xiàn)在：第一，研究長遠發(fā)展戰(zhàn)略，確定發(fā)展目標(biāo)，為改革和建設(shè)指明方向；第二，為決策者提供具體的政策措施和建議；第三，對個案進行論證和分析，提供科學(xué)依據(jù)。但是，由于各種因素的干擾和制約，中國政策研究組織在組織體系、研究方法、知識結(jié)構(gòu)等方面和發(fā)達國家思想庫相比，尚有一定距離，政策研究和咨詢作用還沒有充分發(fā)揮。存在的問題主要表現(xiàn)在如下幾方面：第一，研究方法相對落后；第二，受制于決策者，行政干擾大；第三，各級政研組織自成體系，缺乏總體設(shè)計和協(xié)調(diào)；第四，信息網(wǎng)不全、信息失真，造成政研工作失效；第五，文化層次和知識結(jié)構(gòu)不合理，存在上高下低現(xiàn)象。

3.中國政策研究組織改革與發(fā)展的思考

針對政策研究組織目前存在的問題，以及改革開放和市場經(jīng)濟發(fā)展對決策科學(xué)化、民主化和法制化所提出的更高要求，我們必須下大力氣，采取各種對策，推進政策研究組織的改革與發(fā)展:（１）大力發(fā)展民間政研組織，充分發(fā)揮其參謀咨詢作用；（２）創(chuàng)造條件，確保政研工作的相對獨立性；（3）加強政研機構(gòu)總體設(shè)計和協(xié)調(diào)；（4）大膽借鑒國外先進研究方法和手段，提高政策研究人員的素質(zhì)；（5）正確處理決策者與政策研究組織的關(guān)系，做到多“謀”善“斷”。[思考題]1.簡述官方政策活動者的政策角色及其相互關(guān)系。2.如何看待非官方政策主體尤其是公民在政策過程中的地位與作用？3.試比較中西方政策活動者的政策角色及發(fā)揮作用方式的異同。4.為什么說思想庫是現(xiàn)代化公共決策鏈條中不可缺的一環(huán)？5.聯(lián)系實際，論述如何發(fā)展與完善我國的政策研究組織。第三章公共決策體制

本章要點：●公共決策體制的構(gòu)成因素●公共決策體制的基本類型●人民代表大會制的決策體制●議會制的決策體制●獨裁制的決策體制●公共決策的方式（投票規(guī)則）的主要形式●過半數(shù)規(guī)則的變異形式●作為表決方式的民主集中制§1.公共決策體制的構(gòu)成一、公共決策體制的構(gòu)成因素公共決策體制就是決策權(quán)力的分配、決策的程序、規(guī)則和方式的總和。公共決策組織及體制的構(gòu)成因素可分解為以下內(nèi)容：人、財、物、機構(gòu)設(shè)置、職位設(shè)置、權(quán)力與職權(quán)、權(quán)責(zé)劃分、團體意識、組織目標(biāo)、規(guī)章制度、技術(shù)、信息和組織設(shè)計。二、公共決策體制的結(jié)構(gòu)組織理論認為，結(jié)構(gòu)是使組織實現(xiàn)其目標(biāo)的基本管理工具，是組織軀體的骨架，它可表現(xiàn)為工作分工的幾何圖式及其等級上的排列。

１.縱向結(jié)構(gòu)各級決策組織之間構(gòu)成領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的主從關(guān)系，這個排列組合方式便是決策體制的縱向結(jié)構(gòu)。在縱向結(jié)構(gòu)中，層級越高，決策權(quán)限越大，決策的法律效力也就越大。管理層次與管理幅度的變化決定著決策體制“形狀”的變化。管理層次多而管理幅度小，其縱向結(jié)構(gòu)就呈尖型形態(tài)；管理層次少而管理幅度大，其縱向結(jié)構(gòu)就呈扁型形態(tài)。

２.橫向結(jié)構(gòu)同級政策組織之間，構(gòu)成平等合作與協(xié)商關(guān)系，這種排列組合方式便是決策體制的橫向結(jié)構(gòu)。橫向結(jié)構(gòu)中的決策組織間不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的隸屬關(guān)系，而是一種平等并列的關(guān)系。通常，橫向結(jié)構(gòu)中的決策組織按決策權(quán)范圍或功能來劃分。如決策組織可分為決策指揮部門、參謀咨詢部門、執(zhí)行部門、監(jiān)督反饋部門等。三、決策權(quán)力

1．決策權(quán)力是決策體制中最重要的因素之一。自人類有組織的決策活動開始至今，決策活動總是表現(xiàn)出這樣的圖景：人們相互作用，彼此施加影響，最后制定出政策。人們很清楚，在決策活動中，誰擁有的決策權(quán)大，他所偏好的政策就會得到通過和貫徹。因此，有人把決策過程看作是人們相互間進行“權(quán)力角逐”的過程。定行為者使用各種爭論、政策為手段，維持和擴張自己的權(quán)力、影響力的過程。

2．決策權(quán)力角逐的中心問題是利益。這種利益可能是物質(zhì)的，也可能是非物質(zhì)性的(意識形態(tài)的)，或二者兼而有之。決策權(quán)力在利益導(dǎo)向下會沿著一定的軌道運行和作用，由于權(quán)力主體與權(quán)力客體之間往往存在許多中間環(huán)節(jié)，并且每一環(huán)節(jié)都會以“反權(quán)力”來對權(quán)力運動做出能動性的反應(yīng)。因此，權(quán)力只能間接地、曲折地作用于客體，權(quán)力在運動過程中會因為各種阻力而減弱甚至消亡。在層次過多的縱向結(jié)構(gòu)中，最高決策權(quán)就可能到達不了最底層。

3．決策者（權(quán)力主體）控制自己的決策權(quán)力最常見的手段是：（1）說服：包括欺騙性的說服和基于對預(yù)期真實分析之上的說服；（2）威脅：對權(quán)力作用對象至少意味著某種利益的凈損失；（3）交換：交換的基礎(chǔ)是雙方均能受益，互惠、金錢收買等都是交換的方式；（4）施用權(quán)威：施用權(quán)威的前提是權(quán)力作用對象對權(quán)威的認可，并由此產(chǎn)生命令服從的關(guān)系。

4．決策權(quán)力的運行和作用是一個動態(tài)的過程。因此，決策權(quán)力本身需要不斷地充實基礎(chǔ)、補充能量，權(quán)力運作才能長期維持。利益團體對決策的干預(yù)這一現(xiàn)代政治生活中常見的現(xiàn)象之所以有不斷增強之勢，原因就在于利益團體充分利用了金錢與權(quán)力交換這一手段，從而達到不斷補充權(quán)力能量的目的。

四、公共決策體制的類型對于公共決策體制的類型，多年來人們根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)作出了不同的劃分，較為常見的是根據(jù)最高決策者的人數(shù)劃分為首長制和委員制，以及根據(jù)決策權(quán)力使用的特點劃分為集權(quán)制與分權(quán)制。

1．首長制和委員制首長制又稱一長制或獨任制，其特點是最高決策權(quán)歸某個人獨掌；委員制又稱會議制，其特點是最高決策權(quán)由兩人以上的委員會議集體執(zhí)掌。2．集權(quán)制和分權(quán)制集權(quán)制是指決策權(quán)集中于上級決策機關(guān)，上級機關(guān)包攬較多的決策事務(wù)，下級機關(guān)只能依上級指令行事的決策體制；分權(quán)制是指各級決策機關(guān)在各自管轄的范圍內(nèi)享有決策權(quán)，上

3．歷史上出現(xiàn)的基本決策體制類型

在人類歷史上，最高決策權(quán)的歸屬大致經(jīng)歷了從人到神，再到王、再到人的過程，不同的決策權(quán)歸屬產(chǎn)生了不同的決策體制。古今中外出現(xiàn)過許許多多種決策體制類型，有的產(chǎn)生自遠古，但在科學(xué)文明發(fā)達的今天仍有殘余；有的則是近現(xiàn)代政治、經(jīng)濟、科技、文化發(fā)展的結(jié)果；也有的自古至今生命力一直都很“旺盛”，如獨裁制?！?.中外公共決策體制比較

一、人民代表大會制

1．作為一種決策體制的人民代表大會制在無產(chǎn)階級革命實踐中，產(chǎn)生了幾種不同特點的民主集中制的具體形式，如巴黎公社制、蘇維埃制、社會主義自治民主制、人民代表大會制等。人民代表大會制屬于民主集中制決策體制的一種，它既同“三權(quán)分立”基礎(chǔ)上的西方議會制有本質(zhì)差別，也不完全等同于蘇俄十月革命后建立起來的“蘇維?！敝?，它是一種具有中國特色的決策體制。民主集中制在決策中要求采取集體決策而不是個人決策，在集體充分討論的基礎(chǔ)上，通過“少數(shù)服從多數(shù)”做出最終決策。

2．人民代表大會制主要內(nèi)容第一，各級人大都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責(zé)，受人民監(jiān)督；第二，各級人大及其常委會集體行使權(quán)力，嚴(yán)格按照民主集中制的原則行使職權(quán)；第三，國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人大產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督，并由它罷免；第四，中央和地方國家職能的劃分，遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方主動性、積極性的原則；第五，在各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治。

3．人民代表大會制的優(yōu)越性我國的人民代表大會制度也是一種代議民主決策體制，但它充分吸收了現(xiàn)代民主決策體制的各種優(yōu)點，體現(xiàn)了現(xiàn)代民主決策體制的基本精神，并且，它更考慮到我國政治制度的實質(zhì)及社會主義條件下的公共決策特點，從而克服和避免了一般代議民主制的局限和缺點。因此，人民代表大會制優(yōu)于一般的民主決策體制。

二、議會制

1．議會制的決策模式議會制普遍存在于當(dāng)代發(fā)達資本主義國家?，F(xiàn)代議會制起源于英國的“等級代表會議”。隨著資產(chǎn)階級民主革命的進展，議會制在歐美國家得到了普及。議會制決策體制的基本模式是：首先由公民選出自己認為能代表自己表達意愿的“代議士”（議員），然后由其代表自己參加公共決策，維護自己的利益。

2．議會制的組織結(jié)構(gòu)在歷史上曾出現(xiàn)過一院制、兩院制、三院制、四院制等幾種類型，當(dāng)今世界則主要只有一院制與兩院制?，F(xiàn)代西方國家的議會制度大多按三權(quán)分立的組織原則進行設(shè)置，美國的議會制度在這一方面表面尤為突出。

3．議會制的幾種基本形式

(１)總統(tǒng)—議會制。這種體制以美國最為典型,實行總統(tǒng)——議會制決策體制的還有芬蘭、法國、墨西哥、阿根廷等國家。

(２)內(nèi)閣——議會制。實行內(nèi)閣——議會制決策體制的國家主要是英國、德國、意大利、日本、澳大利亞、奧地利、比利時、加拿大、丹麥、新西蘭、以色列等；

(３)委員會——議會制。實行這一體制的國家主要是瑞士聯(lián)邦。

三、獨裁制

1．現(xiàn)代世界中獨裁制的殘存在當(dāng)代世界，我們?nèi)钥稍谝恍﹪抑锌吹姜毑弥频暮圹E，國家的決策權(quán)由君主或地位相當(dāng)于君主甚至超過君主的權(quán)威人物掌握，象海灣地區(qū)的君主制國家以及非洲的軍人專政國家就是這樣。

2．獨裁制的特點它是權(quán)威人物（君主、總統(tǒng)、宗教領(lǐng)袖、軍隊首腦）并不首先由議會產(chǎn)生，也不由公民選舉產(chǎn)生，而是通過傳統(tǒng)繼承或政變等方式產(chǎn)生。國家就算設(shè)有議會，也對權(quán)威人物沒有制約作用。權(quán)威人物就是最高決策者，國家一切大政方針政策皆需他的認可。在獨裁制中，有時最高決策者可能不是個人而是集體，但決策集體仍然受權(quán)威人物意志的支配。

3．獨裁制決策體制的主要類型

(１)宗教領(lǐng)袖型。伊朗伊斯蘭共和國是這種類型的典型；

(2)君主親政型。海灣地區(qū)的君主制國家的決策體制大都是君主親政型；

(３)軍人獨裁型。在非洲和拉丁美洲等地區(qū)，軍人獨裁政府成為司空見慣的政治現(xiàn)象?！?.現(xiàn)代公共決策方式一、全體一致規(guī)則

1．內(nèi)涵.。謂全體一致規(guī)則(unanimityrule),是指所有投票人都對某項公共選擇的方案投贊成票，一致同意的規(guī)則。如聯(lián)合國安理會常任理事國形成決議時，一個基本條件就是要中、美、俄、英、法五國一致同意。

2．特征。全體一致規(guī)則主要有以下特征：(１)決策人形式上都平等地享有決策權(quán)，任何一個否決行動都對決策方案能否最終通過具有決定性的意義；(２)全體一致性規(guī)則肯定導(dǎo)向達到“帕累托最優(yōu)”，所有決策人都能用自己的投票行為而獲益，或者可以說，決策人中至少沒有人因此而利益受損。

3．優(yōu)劣。全體一致規(guī)則盡管蘊含著導(dǎo)向“帕累托最優(yōu)”的誘人之處，但這并不是應(yīng)用最為廣泛的方式，主要是因為在全體一致條件下會產(chǎn)生“討價還價難題”。人們?yōu)檫_到某一方案在時間、精力、甚至金錢上的損失也許要遠遠超出他們從該方案中所