公共管理學(xué)原理 課件 第十一章 戰(zhàn)略管理；第十二章 績效管理

公共管理學(xué)原理

（修訂版）

陳振明等著公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第11章戰(zhàn)略管理11.1私人部門的戰(zhàn)略管理11.2公共部門戰(zhàn)略管理的興起11.3公共部門戰(zhàn)略管理的范圍公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材11.1私人部門的戰(zhàn)略管理11.1.1私人部門戰(zhàn)略管理的演進我們將分四個階段來描述私人部門戰(zhàn)略管理途徑的發(fā)展歷程：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材預(yù)算與財務(wù)控制階段在20世紀(jì)50年代以前，私人部門流行的計劃形式是預(yù)算與財務(wù)控制，它在50年代發(fā)展為資本預(yù)算和目標(biāo)管理。長期計劃階段戰(zhàn)略規(guī)劃階段長期計劃理論是戰(zhàn)略管理理論的雛形。在這一時期，企業(yè)長期規(guī)劃的主要活動集中于通過合并實行企業(yè)經(jīng)營多樣化、跨國經(jīng)營、一體化發(fā)展等戰(zhàn)略措施。戰(zhàn)略規(guī)劃強調(diào)通過一個有清晰步驟的、受控的、有意識的正式規(guī)劃過程來產(chǎn)生戰(zhàn)略，其側(cè)重點在于戰(zhàn)略的制定和行動方案的形成。戰(zhàn)略管理階段由于戰(zhàn)略規(guī)劃忽視戰(zhàn)略實施的這一致命缺陷，從20世紀(jì)80年代初起，戰(zhàn)略規(guī)劃衰落，逐漸被戰(zhàn)略管理所代替。11.1私人部門的戰(zhàn)略管理11.1.2私人部門戰(zhàn)略管理研究的十大學(xué)派1．第一階段：理性分析階段（20世紀(jì)60年代初至80年代中期）這一階段主要有設(shè)計學(xué)派、計劃學(xué)派以及定位學(xué)派。2．第二階段：非理性階段（20世紀(jì)80年代中期至90年代初）企業(yè)家學(xué)派、認(rèn)識學(xué)派、學(xué)習(xí)學(xué)派、權(quán)力學(xué)派、文化學(xué)派、環(huán)境學(xué)派等六大學(xué)派，都屬于這個階段。3．第三階段：整合階段整合階段主要產(chǎn)生一個學(xué)派，即綜合學(xué)派或結(jié)構(gòu)學(xué)派?？傊?，隨著戰(zhàn)略管理的實踐的發(fā)展，戰(zhàn)略管理的理論也在不斷演變，逐步由靜態(tài)轉(zhuǎn)為動態(tài)，由戰(zhàn)略制定與實施相分離轉(zhuǎn)為相結(jié)合，由注重理性分析轉(zhuǎn)變到重視行為和非理性因素，由單一轉(zhuǎn)向綜合。但這個學(xué)科尚沒有統(tǒng)一的范式，還處于不斷發(fā)展和完善之中。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材11.1私人部門的戰(zhàn)略管理11.1.3對十大學(xué)派的綜合分析我們引入“戰(zhàn)略坐標(biāo)”這個概念，對十大學(xué)派在共同坐標(biāo)中的定位進行比較分析。（1）環(huán)境假設(shè)；（2）控制問題；（3）戰(zhàn)略家；（4）戰(zhàn)略創(chuàng)新；（5）戰(zhàn)略選擇；（6）戰(zhàn)略思考。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材11.2公共部門戰(zhàn)略管理的興起11.2.1公共部門戰(zhàn)略管理興起的背景導(dǎo)致公共部門引入戰(zhàn)略管理的內(nèi)外部因素主要有：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1．復(fù)雜的不確定環(huán)境的挑戰(zhàn)。它表現(xiàn)為以下幾個特點：（1）不確定性。（2）相互關(guān)聯(lián)性。（3）限制性。2．政府改革。3．新公共管理主義的推動。4．私人部門戰(zhàn)略管理的示范性影響。11.2公共部門戰(zhàn)略管理的興起11.2.2公共部門戰(zhàn)略管理的形成戰(zhàn)略計劃在公共部門的運用，是在20世紀(jì)80年代，它落后于私人部門十幾年；而戰(zhàn)略管理的引入，卻是在20世紀(jì)80年代后期，只比私人部門晚了幾年。1．戰(zhàn)略規(guī)劃階段（20世紀(jì)80年代初至90年代）戰(zhàn)略規(guī)劃的引入對公共部門是具有重要意義的。它可以促進溝通與參與，協(xié)調(diào)利益與價值差異，推動有序決策的制定和開展。戰(zhàn)略規(guī)劃在實踐中的表現(xiàn)也并不理想。正如休斯指出的，公共部門初期的戰(zhàn)略規(guī)劃過程的唯一產(chǎn)物是制定正式的文件，它使組織陷入繁雜的正式文件之中，反而在突變的環(huán)境中迷失方向。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材11.2公共部門戰(zhàn)略管理的興起11.2.2公共部門戰(zhàn)略管理的形成2．戰(zhàn)略管理階段（20世紀(jì)80年代末至今）波茲曼和斯特勞斯曼認(rèn)為戰(zhàn)略管理分為四個層次：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（3）認(rèn)識到戰(zhàn)略管理與戰(zhàn)略計劃不會自行貫徹。（1）關(guān)注長遠(yuǎn)。（2）目標(biāo)與組織內(nèi)的等級制整合在一起。（4）強調(diào)一種外向性的觀點，不是去適應(yīng)環(huán)境而是要改變環(huán)境。戰(zhàn)略管理11.2公共部門戰(zhàn)略管理的興起11.2.2公共部門戰(zhàn)略管理的形成2．戰(zhàn)略管理階段（20世紀(jì)80年代末至今）從戰(zhàn)略規(guī)劃到戰(zhàn)略管理的演進，絕不只是術(shù)語的改變或時尚的追求，而是一種管理模式和框架的全面變遷。這種變遷表現(xiàn)為以下幾個方面：（1）從線性假設(shè)到非連續(xù)假設(shè)。（2）從以方案為焦點到以行動為焦點。（3）從過程取向到結(jié)果取向。（4）從集中化到分散化。（5）從正式計劃到應(yīng)急戰(zhàn)略。（6）從理性到非理性。（7）從關(guān)注外部環(huán)境到關(guān)注內(nèi)部因素。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材11.2公共部門戰(zhàn)略管理的興起11.2.3公共部門戰(zhàn)略管理的評價在當(dāng)前我國，借鑒西方公共部門戰(zhàn)略管理具有重要的理論和實踐意義。1．公共部門戰(zhàn)略管理的成就布賴森從四個方面闡述了戰(zhàn)略規(guī)劃給公共部門與非營利組織帶來的好處：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第三，提高組織責(zé)任和績效。第一，對戰(zhàn)略性思考與行動的推進。第二，提高決策制定。第四，戰(zhàn)略規(guī)劃還能直接給組織成員帶來好處。戰(zhàn)略規(guī)劃11.2公共部門戰(zhàn)略管理的興起11.2.3公共部門戰(zhàn)略管理的評價2．對公共部門戰(zhàn)略管理及戰(zhàn)略規(guī)劃的批評歐文·E休斯在《公共管理導(dǎo)論》中將之歸納為七種：（1）正式的戰(zhàn)略規(guī)劃過程被描述為比它的實際情況或所能做到的更具邏輯性和分析性。（2）正式的戰(zhàn)略規(guī)劃過程過于呆板，因此面對要求做出快速反應(yīng)的迅速變化和動蕩不安的外部環(huán)境時，顯得過于遲鈍。（3）正式的過程與創(chuàng)造性和革新相違背。（4）將戰(zhàn)略概念應(yīng)用到與私人部門差異很大的公共部門可能產(chǎn)生嚴(yán)重問題。（5）戰(zhàn)略由組織制定，會造成政治控制困難，產(chǎn)生責(zé)任問題。（6）公共部門的組織目標(biāo)含混不清，戰(zhàn)略考慮毫無意義。（7）公共部門的時間觀念過于短暫（主要指官員的任期問題）。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材11.3公共部門戰(zhàn)略管理的范圍11.3.1公共部門戰(zhàn)略管理的特征戰(zhàn)略管理是具有如下四個基本特征的管理：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（1）關(guān)注長期；（2）將長期目標(biāo)和近期目標(biāo)整合成一個連貫的層級；（3）認(rèn)識到戰(zhàn)略管理和計劃并不是自行貫徹的；（4）采取一種外部觀點，強調(diào)不是去適應(yīng)環(huán)境，而是期待和塑造組織的變遷（這一點是最重要的）。戰(zhàn)略管理必須充分認(rèn)識到政治權(quán)威的影響。11.3公共部門戰(zhàn)略管理的范圍11.3.2公共部門戰(zhàn)略管理的過程公共部門戰(zhàn)略管理也是一個功能活動過程，主要包含戰(zhàn)略規(guī)劃、戰(zhàn)略實施和戰(zhàn)略評價三個階段或環(huán)節(jié)。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1．戰(zhàn)略規(guī)劃。公共部門戰(zhàn)略規(guī)劃包括戰(zhàn)略分析和戰(zhàn)略選擇兩個功能活動環(huán)節(jié)。戰(zhàn)略分析：一是分析組織的歷史背景，確定組織的最終目的。二是PEST分析。三是SWOT分析。戰(zhàn)略選擇：第一，信息輸入。第二，匹配。第三，決策。2.戰(zhàn)略實施。戰(zhàn)略實施主要是制定出具體措施來實現(xiàn)戰(zhàn)略。一是利益相關(guān)者管理。二是組織職能結(jié)構(gòu)管理。三是資源管理。3.戰(zhàn)略評價。依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對戰(zhàn)略實施的效益、效率、效果及價值進行判斷的一種行政行為，目的在于取得有關(guān)這些方面的信息，并將其作為決定戰(zhàn)略變革、戰(zhàn)略改進和制定新戰(zhàn)略的依據(jù)。11.3公共部門戰(zhàn)略管理的范圍11.3.3公共部門戰(zhàn)略管理的學(xué)科輪廓陳振明主編：《公共部門戰(zhàn)略管理》一書，結(jié)合我國的實際，并借鑒國外公共部門的戰(zhàn)略管理以及一般戰(zhàn)略管理（公司戰(zhàn)略管理）的理論框架及主題內(nèi)容，并主要從公共部門的戰(zhàn)略管理系統(tǒng)及其運行（戰(zhàn)略過程）的角度，來組織該書的理論主題及內(nèi)容。

全書的內(nèi)容包括公共部門戰(zhàn)略管理途徑的興起、公共部門戰(zhàn)略管理的概念基礎(chǔ)、公共部門戰(zhàn)略管理系統(tǒng)、公共部門戰(zhàn)略管理過程、公共部門戰(zhàn)略規(guī)劃、公共部門戰(zhàn)略實施、公共部門戰(zhàn)略評價、公共部門戰(zhàn)略變革、公共管理的戰(zhàn)略思維、公共部門戰(zhàn)略管理的未來。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材11.3公共部門戰(zhàn)略管理的范圍11.3.4公共部門戰(zhàn)略管理的現(xiàn)實價值公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材就公共管理的教學(xué)與人才培養(yǎng)方面來說，引入公共部門戰(zhàn)略管理課程，對于改善我國公共管理本科生和研究生教育以及公務(wù)員培訓(xùn)的課程結(jié)構(gòu)，提高未來（或在職）公共管理者的管理知識和技能具有重要的意義。就實踐意義來說，作為一種新的管理實踐模式及思維方式，戰(zhàn)略管理為公共部門管理者提供了一個應(yīng)當(dāng)如何思考和行動的框架，因而日益受到公共部門管理者的重視?？傊?，公共部門戰(zhàn)略管理對于我國公共部門管理尤其是政府管理職能與方式的轉(zhuǎn)變，對于我國公共管理的知識體系和課程體系的更新以及公共管理人才的培養(yǎng)有著重要的現(xiàn)實意義。Thanks!公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材

公共管理學(xué)原理

（修訂版）

陳振明等著公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第12章績效管理12.1公共部門績效管理概述12.2公共部門績效評估的要素12.3公共部門績效評估的程序與方法和技術(shù)12.4公共部門績效評估的改革與發(fā)展公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材12.1公共部門績效管理概述12.1.1公共部門績效管理的興起西方公共部門績效管理萌芽于20世紀(jì)初，起步于20世紀(jì)中期，但到20世紀(jì)70年代，公共部門績效管理與評估才開始全面推行。美國是世界上最早推行績效評估的國家。我們可以將美國公共部門績效管理的發(fā)展過程劃分為五個主要階段，依次強調(diào)效率、預(yù)算、管理、民營化和政府再造。根據(jù)經(jīng)合組織的統(tǒng)計，20世紀(jì)90年代以來，除了美國和英國外，公共部門績效評估在加拿大、丹麥、芬蘭、挪威、德國、法國、新西蘭、荷蘭、澳大利亞等國都得到了廣泛應(yīng)用。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材12.1公共部門績效管理概述12.1.1公共部門績效管理的興起公共部門績效管理的興起與發(fā)展和社會的發(fā)展密切相關(guān)?？冃Ч芾碓诶碚摵蛯嵺`上受到廣泛研究與推行，與多種因素有關(guān)：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第一，公共部門績效管理的興起與社會科學(xué)的發(fā)展緊密相關(guān)。第二，財政壓力是公共部門績效管理興起的重要原因。第三，新的管理理念是公共部門績效管理興起的理論基礎(chǔ)。第四，競爭的挑戰(zhàn)是公共部門績效管理興起的一個重要推動力。第五，政府政策的推動和支持也促進了公共部門績效管理的發(fā)展。12.1公共部門績效管理概述12.1.2績效、績效評估與績效管理1．績效政府績效可以分為四個方面：（1）政治績效。（2）經(jīng)濟績效。（3）社會績效。（4）文化績效。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材績效“績效”一詞，一般解釋為成績、成效，含有成績和效益的意思。把“績效”用于對政府行為效果的衡量，反映的是政府績效，其含義更廣一些，包含政府在社會經(jīng)濟管理活動中的業(yè)績、效果和效率，是政府能力的基本體現(xiàn)。12.1公共部門績效管理概述12.1.2績效、績效評估與績效管理2．績效評估我們可以從三個方面來理解政府績效評估的內(nèi)涵：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材績效評估在微觀層面上，績效評估是對個人工作業(yè)績、貢獻的認(rèn)定；在中觀層面上，績效評估便是對政府的各部門，包括事業(yè)單位、非營利組織如何履行其被授權(quán)的職能的測評。在宏觀層面上，績效評估是對整個公共部門尤其是政府績效的測評。12.1公共部門績效管理概述12.1.2績效、績效評估與績效管理3．績效管理公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材績效管理沙夫里茨和盧塞爾認(rèn)為，公共部門績效管理是組織系統(tǒng)整合組織資源達(dá)成其目標(biāo)的行為，公共部門績效管理區(qū)別于其他方面純粹管理之處在于它強調(diào)系統(tǒng)的整合，它包括了全方位控制、監(jiān)測、評估組織所有方面的績效。美國國家績效評估委員會的定義是：公共部門績效管理是利用績效信息協(xié)助設(shè)定同意的績效目標(biāo)，進行資源配置與優(yōu)先順序的安排，以告知管理者維持或者改變既定目標(biāo)計劃，并且報告成功符合目標(biāo)的管理過程。12.1公共部門績效管理概述12.1.3公共部門績效評估的類型公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1．內(nèi)部評估和外部評估。內(nèi)部評估是公共部門內(nèi)部的評估者完成的評估。外部評估是由公共部門外部的評估者完成的評估。2．個人績效評估和組織績效評估。個人績效評估是指基于事實，有組織地、客觀地對公共部門的雇員的特性、資格、能力、業(yè)務(wù)態(tài)度、工作適應(yīng)性及對組織的貢獻所做出的評估。組織績效評估是指對公共部門的產(chǎn)品在多大程度上滿足社會公眾的需要而進行的評估。3．管理與改進型評估、責(zé)任與控制型評估和節(jié)約開支型評估。12.1公共部門績效管理概述12.1.4公共部門績效評估的意義公共部門績效評估的重要理論意義和實踐意義主要表現(xiàn)為：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材3．績效評估有利于政府信譽和形象的提高1．績效評估是公共管理的必要手段2.績效評估是提高公共部門績效的動力機制4.績效評估是一種有效的管理工具意義12.2公共部門績效評估的要素公共部門績效評估的要素包括績效評估的目標(biāo)、途徑、制度安排和信息系統(tǒng)。12.2.1績效評估的目標(biāo)根據(jù)評估的側(cè)重點不同，評估具有以下三種目標(biāo)：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材提高績效增收節(jié)支明確責(zé)任12.2公共部門績效評估的要素12.2.2績效評估的途徑公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材實現(xiàn)績效評估可以自上而下或自下而上進行，也可以激進式推進或漸進式推進。是采用自上而下的途徑還是采用自下而上的途徑的問題涉及績效評估的合法性與評估的有效性之間的折中與平衡。自下而上的評估途徑更多強調(diào)協(xié)調(diào)與合作。評估途徑的選擇與文化和制度因素有關(guān)。12.2公共部門績效評估的要素12.2.3績效評估的制度安排公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材制度安排涉及評估中各部門的地位和角色的安排。一般說來，財政和預(yù)算部門在指導(dǎo)評估的過程中起著重要作用。除了財政部門以外，中央其他部門和地方部門也能對與績效相關(guān)的一些事情負(fù)責(zé)任。當(dāng)然也要考慮到，傳統(tǒng)的政府部門并不總是支持績效管理和績效評估。此外，培訓(xùn)員工，獲得員工對績效管理和績效評估的支持，創(chuàng)造以績效為導(dǎo)向的文化氛圍也是有效績效評估和績效管理的重要因素。12.2公共部門績效評估的要素12.2.4績效評估的信息系統(tǒng)公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1．績效評估體系的內(nèi)容?？冃гu估體系的內(nèi)容一般包括產(chǎn)出、效益、財政結(jié)果、預(yù)先制定的衡量內(nèi)容或服務(wù)質(zhì)量、顧客滿意程度等。2．績效評估信息的審核與評價制度。對與績效相關(guān)的信息或資料進行審核是產(chǎn)生有效績效評估的關(guān)鍵步驟。3．績效評估信息的使用機制。對績效進行比較和對結(jié)果進行評價是績效評估的關(guān)鍵步驟，使評估更有意義。12.3公共部門績效評估的程序與方法和技術(shù)12.3.1績效評估的程序1．績效評估的整體規(guī)劃公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（3）制定被評估項目的有效目標(biāo)。（1）確定決策者的需要。（2）明確項目問題的性質(zhì)和范圍。（4）制定全面的考核方法。整體規(guī)劃12.3公共部門績效評估的程序與方法和技術(shù)12.3.1績效評估的程序2.確定有效評估的標(biāo)準(zhǔn)（1）有效性/準(zhǔn)確性。（2）可理解性。（3）時效性。（4）不鼓勵與目標(biāo)相悖的行為的潛在性。（5）唯一性。（6）資料收集的成本。（7）可控制性。（8）廣博性。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材12.3公共部門績效評估的程序與方法和技術(shù)12.3.1績效評估的程序3．績效評估的評價標(biāo)準(zhǔn)和說明性指標(biāo)績效評估中最重要的是建立指標(biāo)體系。有學(xué)者將它們概括為4E標(biāo)準(zhǔn)（1）經(jīng)濟（economic）/成本標(biāo)準(zhǔn)。（2）效益（effectiveness）/質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。（3）效率（efficiency）/生產(chǎn)力（productivity）標(biāo)準(zhǔn)。（4）公平（equity）標(biāo)準(zhǔn)。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材12.3公共部門績效評估的程序與方法和技術(shù)12.3.1績效評估的程序3．績效評估的評價標(biāo)準(zhǔn)和說明性指標(biāo)根據(jù)上述評價標(biāo)準(zhǔn)可設(shè)立如下一些衡量指標(biāo)：（1）工作量完成的指標(biāo)。（2）實際的單位成本與工作標(biāo)準(zhǔn)的比率指標(biāo)。（3）效率衡量和效果、質(zhì)量相結(jié)合的指標(biāo)。（4）資源利用指標(biāo)。（5）生產(chǎn)力指標(biāo)。（6）成本—收益比指標(biāo)。（7）綜合性的績效指標(biāo)。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材12.3公共部門績效評估的程序與方法和技術(shù)12.3.2績效評估的方法和技術(shù)公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1．偽評估模式及其適用的方法和技術(shù)。偽評估是采用描述性方法獲取關(guān)于績效運行結(jié)果方面的可靠而有效信息的一種評估模式。2．正式評估模式及其適用的方法和技術(shù)。采用描述性的方法獲取績效運行結(jié)果方面的可靠而有效的信息，但對結(jié)果的評價是建立在已被正式宣布的目標(biāo)或目的的基礎(chǔ)之上。3．決策理論評估模式及其適用的方法和技術(shù)。決策理論評估同樣也是采用描述性方法獲取績效結(jié)果的可靠而有效的信息，但對這些結(jié)果進行評價的標(biāo)準(zhǔn)不僅僅是被正式宣布的目標(biāo)，其他利益各方的目標(biāo)都應(yīng)考慮在內(nèi)。12.4公共部門績效評估的改革與發(fā)展12.4.1公共部門績效評估面臨的困難具體而言，有如下五個方面的問題：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1．公共部門的產(chǎn)出難