公共管理學(xué)原理 課件 第一章 導(dǎo)論；第二章 公共組織

公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材公共管理學(xué)原理

（修訂版）

陳振明等著第1章導(dǎo)論本章重點(diǎn)·公共管理的概念·公共管理學(xué)的范式變化·公共管理的學(xué)科定位與學(xué)科發(fā)展公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1.1公共管理及其相關(guān)概念1.1.1“公共管理”與“公共行政”公共行政公共行政”是政府特別是執(zhí)行機(jī)關(guān)為公眾提供服務(wù)的活動(dòng)，行政官員或行政人員在這種活動(dòng)中主要是執(zhí)行由別人(政治家)所制定的政策和法律，關(guān)注的焦點(diǎn)是過程、程序以及將政策轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際的行動(dòng)，并以內(nèi)部定向，關(guān)心機(jī)構(gòu)和人員以及辦公室的管理。公共管理公共管理是公共組織提供公共物品和服務(wù)的活動(dòng)，它主要關(guān)注的不是過程、程序和遵照別人的指示辦事以及內(nèi)部取向，而更多的是關(guān)注取得結(jié)果和對(duì)結(jié)果的獲得負(fù)個(gè)人責(zé)任。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1.1公共管理及其相關(guān)概念1.1.2“公共部門”和“公共物品”公共部門公共部門是公共事務(wù)的管理者和公共服務(wù)的提供者，廣義上的公共部門包括政府機(jī)構(gòu)、公用事業(yè)、公共事業(yè)、非政府公共機(jī)構(gòu)等部門以及各種不同組織的公共層面；狹義上的公共部門僅包括政府機(jī)構(gòu)以及依據(jù)政府決策產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)和部門，是最純粹的公共部門。第三部門第三部門主要是一些從事公益事業(yè)的組織，第三部門市場(chǎng)化程度較低或非市場(chǎng)化，第三部門為社會(huì)提供的產(chǎn)品也往往是一種公共物品或“準(zhǔn)”公共物品，投資主體或提供資源的主體也主要是政府。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1.1公共管理及其相關(guān)概念1.1.2“公共部門”和“公共物品”將政府的基本職能概括為提供公共物品（publicgoods），這幾乎成為當(dāng)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家的共識(shí)。公共物品的界定：1.“任何由集體或社會(huì)集團(tuán)決定，為了任何原因，通過集體組織提供的物品或服務(wù)?！薄伎材?.“與來自純粹的私有物品的效益不同，來自公共物品的效益牽涉到對(duì)一個(gè)人以上的不可分割的外部消費(fèi)效果。相比之下，如果一種物品能夠加以分割，因而每一部分能夠分別按競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格賣給不同的個(gè)人，而且對(duì)其他人沒有產(chǎn)生外部效果的話，那么，這種物品就是私人物品。公共物品常常要求集體行動(dòng)，而私有物品則可以通過市場(chǎng)被有效率地提供出來。”——《經(jīng)濟(jì)學(xué)》（薩繆爾森）公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1.1公共管理及其相關(guān)概念1.1.2“公共部門”和“公共物品”3.“公共物品是指非競(jìng)爭(zhēng)性的和排他性的物品。非競(jìng)爭(zhēng)性是指一個(gè)使用者對(duì)該物品的消費(fèi)并不減少它對(duì)其他使用者的供應(yīng)，非排他性是指使用者不能被排除在對(duì)該物品的消費(fèi)之外。這些特征使得對(duì)公共物品的消費(fèi)進(jìn)行收費(fèi)是不可能的，因而私人提供者就沒有提供這種物品的積極性?！薄?997年世界發(fā)展報(bào)告：變革世界中的政府》

由此可見，公共物品是指具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性、自然壟斷性以及收費(fèi)困難等特征的物品。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1.1公共管理及其相關(guān)概念1.1.2“公共部門”和“公共物品”公共物品可以從不同的角度來加以劃分。1.分為純公共物品和準(zhǔn)公共物品。凡是能嚴(yán)格滿足消費(fèi)上的非排他性等特征的物品都是純公共物品。凡是不能嚴(yán)格滿足消費(fèi)上的非排他性等特征的物品都是準(zhǔn)公共物品。2.分為有形的公共物品（硬公共物品）和無形的公共物品（軟公共物品）。有形的或“硬”的公共物品是指看得見、摸得著的公共物品，無形的或“軟”的公共物品主要是指政府所提供的法律、政策和制度一類的服務(wù)。3.分為全國(guó)性的公共物品和地方性的公共物品。全國(guó)性的公共物品是指由國(guó)家或中央政府提供的物品和服務(wù)，地方性的公共物品是指由地方政府所提供的物品或服務(wù)。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1.1公共管理及其相關(guān)概念1.1.3“公共管理”與“私人管理”公共管理在許多重要的方面是與私人管理存在著差別的。按照西方學(xué)者的概括，這些差別主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第一，公共管理與私人管理的使命不同。第二，公共管理的效率意識(shí)不強(qiáng)。第三，公共部門尤其是政府管理更強(qiáng)調(diào)責(zé)任。第四，公共部門的人事管理系統(tǒng)更復(fù)雜和嚴(yán)格。第五，公共部門具有明顯的政治性或公共性。1.1公共管理及其相關(guān)概念1.1.4“治理”和“善治”“治理”及“善治”日益成為公共管理的核心概念。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材治理問題是20世紀(jì)90年代以來國(guó)際社會(huì)科學(xué)界尤其是公共管理界研究的熱點(diǎn)之一。治理可泛指任何一種活動(dòng)的協(xié)調(diào)方式。有最小國(guó)家的治理、公司治理、新公共管理、善治、社會(huì)—控制系統(tǒng)和自組織網(wǎng)絡(luò)等六種不同的用法。20世紀(jì)90年代后，世界銀行提出了“善治”的口號(hào)，合法、法治、負(fù)責(zé)、透明、有效的政府構(gòu)成了善治的基本要素，成為規(guī)范政治權(quán)力的主要標(biāo)準(zhǔn)。1.2西方公共管理學(xué)的范式變化在百余年的發(fā)展歷程中，西方公共部門尤其是政府管理研究領(lǐng)域經(jīng)歷了多次“范式”的變化——從傳統(tǒng)的公共行政學(xué)到“新公共行政學(xué)”與政策科學(xué)再到“新公共管理”以及公共治理的轉(zhuǎn)換。1.2.1傳統(tǒng)的公共行政學(xué)西方公共行政學(xué)的思想基礎(chǔ)則是由伍德羅·威爾遜和馬克斯·韋伯(MaxWeber)等人所奠定的。威爾遜的行政學(xué)思想是建立在政治與行政劃分的基礎(chǔ)上的。馬克斯·韋伯的官僚制（科層制）理論構(gòu)成西方公共行政學(xué)的另一個(gè)思想基礎(chǔ)。此外，公共行政學(xué)的形成也受到了（工商）管理學(xué)的強(qiáng)烈影響，即受到20世紀(jì)一二十年代的科學(xué)管理學(xué)派的示范性影響。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1.2西方公共管理學(xué)的范式變化1.2.1傳統(tǒng)的公共行政學(xué)傳統(tǒng)的公共行政學(xué)主要以狹義政府（行政機(jī)關(guān)）及其行政管理活動(dòng)作為研究對(duì)象。公共行政學(xué)的傳統(tǒng)或“范式”的特征有以下幾個(gè)方面：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第一，公共行政學(xué)研究對(duì)象及主題涉及組織原理、官僚體制、人事行政、財(cái)務(wù)行政、行政法規(guī)、行政職能、行政原則、行政方法、行政效率等主題。第二，公共行政學(xué)主要采用制度或法理的研究方法或途徑，并以正式的政府組織（官僚體制）作為研究的主要領(lǐng)域。第三，就其理論基礎(chǔ)來說，傳統(tǒng)行政學(xué)堅(jiān)持政治—行政二分法觀點(diǎn)，國(guó)家或政府的職能及過程被一分為二。第四，公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)以效率原則作為最高標(biāo)準(zhǔn)。1.2西方公共管理學(xué)的范式變化1.2.2“新公共行政學(xué)”與政策科學(xué)范式

20世紀(jì)60年代中期以后，出現(xiàn)了兩種取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的嘗試：一種是以弗雷德里克森(HGFrederickson)等人為代表的“新公共行政學(xué)”(NewPublicAdministration)，它強(qiáng)調(diào)一種民主取向的公共行政學(xué)。另一種是政策分析(PolicyAnalysis）或政策科學(xué)（PublicSciences)。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1.2西方公共管理學(xué)的范式變化1.2.3“新公共管理”范式

自20世紀(jì)70年代開始，西方公共管理的理論與實(shí)踐發(fā)生了深刻的變化，特別是出現(xiàn)了聲勢(shì)浩大的公共部門改革或政府改革浪潮（“新公共管理”“管理主義”“重塑政府”或“企業(yè)化政府”運(yùn)動(dòng)）。在過去的一二十年，公共管理的實(shí)踐進(jìn)入了所謂“后新公共管理”的時(shí)代。在這種背景下，發(fā)端于20世紀(jì)末的“公共治理”“新治理”“網(wǎng)絡(luò)治理”和“新公共服務(wù)”一類的理論及研究視角或途徑流行起來，以至于可以說出現(xiàn)了“公共治理”及“公共服務(wù)”的新范式。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材學(xué)科發(fā)展的機(jī)遇巨大的現(xiàn)實(shí)與理論需求促進(jìn)了我國(guó)公共管理學(xué)科的迅速發(fā)展。學(xué)術(shù)研究的進(jìn)展學(xué)科社會(huì)建制的成熟近10年來，本領(lǐng)域發(fā)表的論文和其他研究成果數(shù)量有了顯著增加。學(xué)科社會(huì)建制即學(xué)科的制度化建設(shè)。成果應(yīng)用的加強(qiáng)目前，我國(guó)公共管理研究機(jī)構(gòu)以及學(xué)者活躍在黨和政府決策的各個(gè)領(lǐng)域，1.3中國(guó)公共管理學(xué)的研究現(xiàn)狀公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1.3中國(guó)公共管理學(xué)的研究現(xiàn)狀目前我國(guó)公共管理學(xué)科的教學(xué)與研究較為突出的問題包括：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第三，理論建構(gòu)及學(xué)術(shù)創(chuàng)新不足。第一，學(xué)科研究范式的不成熟。第二，嚴(yán)謹(jǐn)研究方法的缺乏。第四，學(xué)科的本土化有待加強(qiáng)。問題1.4為公共管理學(xué)的學(xué)科劃界1.4.1對(duì)作為一個(gè)學(xué)科的公共管理學(xué)的三種不同理解公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材一是將“公共管理學(xué)”等同于“公共行政學(xué)”，這種用法常見于日常公共部門管理活動(dòng)中，也來自堅(jiān)持傳統(tǒng)的公共行政范式或途徑的學(xué)者們。二是把公共管理學(xué)當(dāng)作公共行政學(xué)的一個(gè)分支學(xué)科。三是將公共管理學(xué)看作一種不同于傳統(tǒng)的公共行政學(xué)和政策分析的一種新途徑、新范式或新的學(xué)科框架。1.4為公共管理學(xué)的學(xué)科劃界1.4.2公共管理學(xué)的對(duì)象與性質(zhì)公共管理學(xué)可以被界定為一門綜合地運(yùn)用各種科學(xué)知識(shí)和方法來研究公共事務(wù)管理，即公共組織和公共管理過程及其規(guī)律性的學(xué)科。公共管理的目標(biāo)是促使公共組織尤其是政府組織更有效地提供公共服務(wù)。公共管理學(xué)的學(xué)科性質(zhì)可以歸納為：第一，就研究對(duì)象與范圍來說，公共管理學(xué)把研究對(duì)象擴(kuò)大到其他政府機(jī)關(guān)(立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān))和非營(yíng)利組織或第三部門甚至私人部門的公共的方面。第二，公共管理學(xué)更具跨學(xué)科、綜合性的特點(diǎn)。第三，公共管理學(xué)將研究焦點(diǎn)由傳統(tǒng)公共行政學(xué)的“內(nèi)部取向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴獠咳∠颉?。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1.4為公共管理學(xué)的學(xué)科劃界第四，公共管理學(xué)也涉及大量的公共行政學(xué)沒有涉及的其他主題。第五，公共管理學(xué)既是實(shí)證的(重視經(jīng)驗(yàn)研究，從經(jīng)驗(yàn)中汲取知識(shí))，又是規(guī)范的(提倡研究“應(yīng)該不應(yīng)該”的問題，用以規(guī)范公共管理行為)。第六，公共管理學(xué)將自身建立在當(dāng)代公共部門管理的實(shí)踐尤其是國(guó)家或政府治理變革的實(shí)踐基礎(chǔ)上，是從這種實(shí)踐中產(chǎn)生的新理論范式，反過來成為指導(dǎo)這種實(shí)踐的模式。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1.4為公共管理學(xué)的學(xué)科劃界1.4.3公共管理學(xué)的主題范圍從二級(jí)學(xué)科或?qū)I(yè)設(shè)置的角度，1996年公布的我國(guó)公共管理一級(jí)學(xué)科下設(shè)行政管理、社會(huì)保障、教育經(jīng)濟(jì)與管理、社會(huì)醫(yī)學(xué)與衛(wèi)生事業(yè)管理、土地資源管理五個(gè)二級(jí)學(xué)科或?qū)I(yè)。筆者主張將公共管理劃分為公共組織理論、政府改革與治理、公共政策分析、財(cái)政預(yù)算與管理、公共部門人力資源管理、公共部門戰(zhàn)略管理、公共部門績(jī)效管理、公共部門管理倫理、非營(yíng)利（第三部門）管理、領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)、危機(jī)管理（應(yīng)急管理）、社會(huì)管理（社會(huì)政策）、公共服務(wù)管理、公共管理與法律、比較和國(guó)際公共行政、數(shù)據(jù)管理與研究方法、政府間關(guān)系、政府工具、司法行政、政治管理等相對(duì)獨(dú)立的主題領(lǐng)域或分支。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1.4為公共管理學(xué)的學(xué)科劃界1.4.4公共管理學(xué)的研究途徑公共行政學(xué)在其發(fā)展的不同階段，采取了不同的研究途徑或研究方法。公共管理學(xué)是一個(gè)跨學(xué)科、綜合性的研究領(lǐng)域，它可以有不同的研究途徑、方法或觀點(diǎn)。美國(guó)學(xué)者戴維·Ｈ.羅森布魯姆認(rèn)為，公共行政學(xué)的研究有三種主要的研究途徑：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材管理途徑法律途徑政治途徑1.5公共管理學(xué)科發(fā)展前瞻1.5.1為公共管理學(xué)“劃界”公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材為公共管理學(xué)“劃界”就是要弄清公共管理的學(xué)科性質(zhì)，限定研究范圍，梳理核心的研究領(lǐng)域和提煉重要主題。公共管理學(xué)或公共行政學(xué)是一個(gè)跨學(xué)科而又分散的知識(shí)領(lǐng)域，許多學(xué)科為其發(fā)展做出貢獻(xiàn)。有學(xué)者認(rèn)為，有兩個(gè)核心議題貫穿公共行政學(xué)發(fā)展歷史的始終：一是公私部門的異同以及公共行政區(qū)別于工商管理的特點(diǎn)；二是政治—行政的分界。1.5公共管理學(xué)科發(fā)展前瞻1.5.2引入多樣化的研究方法公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材針對(duì)缺乏嚴(yán)謹(jǐn)研究方法的問題，學(xué)界應(yīng)該加強(qiáng)公共管理研究方法論的探索，引入多樣化的研究方法和分析技術(shù)，這包括從問題或假說的提出到理論的形成、檢驗(yàn)和發(fā)展的整個(gè)研究過程所使用的基本方法及技術(shù)。當(dāng)前，要特別關(guān)注大數(shù)據(jù)和智能化時(shí)代來臨及其所引起的思維方式與認(rèn)知方式的革命性變化。大數(shù)據(jù)時(shí)代人類行為的可預(yù)測(cè)性大大增強(qiáng)。這對(duì)以人類集體行動(dòng)以及決策與管理行為作為研究對(duì)象的公共管理學(xué)將產(chǎn)生極為深刻的影響。1.5公共管理學(xué)科發(fā)展前瞻1.5.3推動(dòng)公共管理的理論創(chuàng)新公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材中國(guó)公共管理學(xué)應(yīng)立足于我國(guó)及當(dāng)代世界的公共管理實(shí)踐的研究，著力進(jìn)行理論建構(gòu)和學(xué)術(shù)創(chuàng)新，形成中國(guó)學(xué)派與中國(guó)風(fēng)格，促進(jìn)公共管理知識(shí)的增長(zhǎng)和積累，進(jìn)而形成有中國(guó)特色的公共管理學(xué)。一般認(rèn)為，當(dāng)代公共管理研究有三種主要的研究模式或知識(shí)增長(zhǎng)的途徑——解釋性（實(shí)證性）研究、詮釋性（歷史—解釋）研究和批判性（辯證—批判）研究。公共管理是一個(gè)典型的跨學(xué)科、交叉學(xué)科和綜合性的專業(yè)領(lǐng)域，必須關(guān)注后學(xué)科時(shí)代的人文社會(huì)科學(xué)發(fā)展的這一新趨勢(shì)。1.5公共管理學(xué)科發(fā)展前瞻1.5.4促進(jìn)公共管理的知識(shí)應(yīng)用公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材全面深化改革，國(guó)家治理現(xiàn)代化，依法治國(guó)，建設(shè)法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)，決策的科學(xué)化民主化等，都迫切需要公共管理理論的指導(dǎo)及其知識(shí)的更廣泛應(yīng)用。必須順應(yīng)當(dāng)代社會(huì)科學(xué)及管理科學(xué)的發(fā)展趨勢(shì)和我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，推動(dòng)我國(guó)公共管理學(xué)科的進(jìn)一步發(fā)展。Thanks!公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材

公共管理學(xué)原理

（修訂版）陳振明等著公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第2章公共組織本章重點(diǎn)·公共組織的內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)、組織過程與行為·組織環(huán)境與組織變革公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材2.1了解公共組織2.1.1公共組織的特征1．組織與公共組織的內(nèi)涵在公共管理學(xué)研究中，組織被定義為，“追求一定目標(biāo)的人的集合體”或“為了實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)分配工作的任何結(jié)構(gòu)和過程”。通過對(duì)各種組織的研究，人們發(fā)現(xiàn)它們都具有一定的共性：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（1）組織是人們?cè)谙嗷ソ煌行纬傻囊欢ㄐ袨殛P(guān)系的集合；（2）組織有著某種特定的目標(biāo)；（3）組織有一定的結(jié)構(gòu)和行為方式；（4）組織有其內(nèi)在的精神意識(shí)，最終系統(tǒng)化為組織文化；（5）組織是一個(gè)開放系統(tǒng)，隨著組織環(huán)境的變化而有機(jī)發(fā)展。2.1了解公共組織2.1.1公共組織的特征根據(jù)上述特征，我們可以將組織定義為：我們可以將公共組織界定為：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材組織組織是指在一定的社會(huì)環(huán)境中，人們通過相互交往而形成的具有共同心理意識(shí)，并為了實(shí)現(xiàn)某一特定目標(biāo)而按一定的方式聯(lián)合起來的有機(jī)整體。公共組織公共組織是以管理社會(huì)公共事務(wù)、協(xié)調(diào)社會(huì)公共利益關(guān)系為目的的組織，主要指國(guó)家或政府組織（廣義的公共組織包含第三部門組織）。2.1了解公共組織2.1.1公共組織的特征2.公共組織與私人組織的關(guān)系關(guān)于公共組織和私人組織的關(guān)系，大致有三種基本觀點(diǎn)：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第一種觀點(diǎn)認(rèn)為公共組織與私人組織都屬于組織，它們之間沒有本質(zhì)的差別。第二種認(rèn)為公共組織與私人組織之間有本質(zhì)差別，“它們?cè)诖我姆矫媸窍嗨频模谥匾姆矫媸遣煌摹?；第三種觀點(diǎn)，認(rèn)為這兩種組織有同有異，難以截然分開。三種觀點(diǎn)2.1了解公共組織2.1.1公共組織的特征3.公共組織的構(gòu)成因素公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材公共組織的構(gòu)成因素主要包括以下12個(gè)方面：組織人員權(quán)責(zé)劃分組織目標(biāo)規(guī)章制度職能范圍團(tuán)體意識(shí)機(jī)構(gòu)設(shè)置組織設(shè)計(jì)職位設(shè)置支持硬件權(quán)力與職權(quán)技術(shù)和信息2.1了解公共組織2.1.2公共組織的類型公共組織是一個(gè)多樣化的組織系統(tǒng)，依據(jù)不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，可以劃分出多種類型。1．按財(cái)務(wù)—會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)分類對(duì)公共組織按財(cái)務(wù)—會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)分類，有利于加強(qiáng)審計(jì)和對(duì)公共組織的監(jiān)督。

總體上，公共組織大體可分為六種類型：政府機(jī)構(gòu)、教育組織、健康和福利組織、宗教組織、慈善組織、基金會(huì)。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材2.1了解公共組織2.1.2公共組織的類型2．按公共權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)分類按照公共權(quán)力的強(qiáng)制性大小，公共組織可分為三種類型：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（1）強(qiáng)制型公共組織。這類公共組織主要是指政府部門。強(qiáng)制型公共組織的主要特點(diǎn)之一就是根據(jù)憲法和法律的授權(quán)，依靠公共權(quán)力對(duì)公共事務(wù)實(shí)行強(qiáng)制性管理。（2）半強(qiáng)制型公共組織。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府管理是“有限管理”，即在市場(chǎng)失靈的一定范圍內(nèi)實(shí)施管理。（3）非強(qiáng)制型公共組織。這類公共組織的最大特點(diǎn)是非強(qiáng)制性和服務(wù)性，其中多數(shù)是非營(yíng)利組織。2.1了解公共組織2.1.2公共組織的類型3．按權(quán)威與等級(jí)結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)分類公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材古典模型古典模型建立在行政管理等古典組織理論的基礎(chǔ)上，這一理論在20世紀(jì)30年代進(jìn)入鼎盛時(shí)期。官僚模型第三部門行政模型官僚模型的理論基礎(chǔ)是馬克斯·韋伯創(chuàng)立的官僚理論。韋伯認(rèn)為，官僚模型是最適合復(fù)雜組織的形式。第三部門行政模型向古典模型和官僚模型提出了挑戰(zhàn)，系統(tǒng)方法和權(quán)變方法在組織理論中的應(yīng)用則支持了這種挑戰(zhàn)。2.1了解公共組織2.1.3公共組織理論概觀目前，公共組織領(lǐng)域需要研究的若干理論問題包括以下幾個(gè)方面：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（3）公共部門人力資源管理研究（2）公共部門戰(zhàn)略管理研究（6）公共組織領(lǐng)導(dǎo)行為的研究（1）公共組織的特征、類型及其與私人組織的關(guān)系（4）公共部門的績(jī)效管理研究理論問題（5）公共組織的變異和權(quán)力制約研究2.2公共組織的結(jié)構(gòu)與體制2.2.1公共組織結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材橫向差異：部門化和專業(yè)化組織結(jié)構(gòu)的橫向差異是指一個(gè)組織內(nèi)成員之間受教育和培訓(xùn)的差異程度，專業(yè)方向和技能、工作的性質(zhì)和任務(wù)等方面的差異程度，以及由此而產(chǎn)生的組織內(nèi)部部門與部門之間或單位與單位之間的差異程度。組織成員間的上述差異以及組織活動(dòng)的復(fù)雜性必然會(huì)影響組織內(nèi)的部門化和專業(yè)化。縱向差異：管理層次和管理幅度組織結(jié)構(gòu)的縱向差異是指組織結(jié)構(gòu)中縱向垂直管理的層級(jí)數(shù)及層級(jí)之間的差異程度，這就是管理層次和管理幅度及其關(guān)系。管理層次是指公共組織內(nèi)部縱向劃分的等級(jí)數(shù)。管理幅度是指一名上級(jí)管理者或一個(gè)組織有效管理的下級(jí)人員單位或部門的數(shù)量。2.2公共組織的結(jié)構(gòu)與體制2.2.2公共組織的結(jié)構(gòu)形式公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材3．直線—職能結(jié)構(gòu)：直線—職能結(jié)構(gòu)是在綜合直線結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上形成的一種組織結(jié)構(gòu)形式。1．直線結(jié)構(gòu)：直線結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是單一垂直領(lǐng)導(dǎo)，其結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系明確。2．職能結(jié)構(gòu)：職能結(jié)構(gòu)是相關(guān)部門在水平方向依職能不同進(jìn)行分工，再分別對(duì)下級(jí)部門實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)構(gòu)。4．矩陣結(jié)構(gòu)：矩陣結(jié)構(gòu)是以完成某項(xiàng)工作為核心，從有關(guān)部門抽調(diào)人員組成臨時(shí)機(jī)構(gòu)來履行工作任務(wù)的結(jié)構(gòu)。組織結(jié)構(gòu)2.2公共組織的結(jié)構(gòu)與體制2.2.3我國(guó)政府組織的結(jié)構(gòu)1．縱向結(jié)構(gòu)縱向結(jié)構(gòu)也被稱為層次結(jié)構(gòu)，它反映了行政組織內(nèi)若干層次中特別是上下層次之間的領(lǐng)導(dǎo)與服從關(guān)系。我國(guó)的行政組織可分為中央行政組織和地方行政組織兩大層次。中央層次即指中央人民政府一級(jí)，地方行政組織的層次劃分有三種類型：（1）兩級(jí)制。即直轄市—區(qū)。（2）三級(jí)制。包括四種情況：直轄市—區(qū)—鄉(xiāng)、鎮(zhèn)；直轄市—縣—鄉(xiāng)、鎮(zhèn)；省、自治區(qū)—地級(jí)市—區(qū)；省、自治區(qū)—縣、縣級(jí)市—鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。（3）四級(jí)制。包括四種情況：省、自治區(qū)—地級(jí)市—縣—鄉(xiāng)、鎮(zhèn)；省、自治區(qū)—地級(jí)市—區(qū)—鄉(xiāng)、鎮(zhèn)；省、自治區(qū)—自治州—縣級(jí)市—區(qū)；省、自治區(qū)—自治州—縣、縣級(jí)市—鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材2.2公共組織的結(jié)構(gòu)與體制2.2.3我國(guó)政府組織的結(jié)構(gòu)2．橫向結(jié)構(gòu)橫向結(jié)構(gòu)又稱分部結(jié)構(gòu)，它反映的是同級(jí)行政組織之間和各行政組織構(gòu)成部門之間分工協(xié)作的來往關(guān)系。行政組織活動(dòng)的復(fù)雜性決定了僅僅按職能方式劃分設(shè)置部門是不夠的，還應(yīng)結(jié)合其他方式來進(jìn)行劃分：（1）按地區(qū)劃分。（2）按服務(wù)對(duì)象劃分。（3）按行業(yè)和產(chǎn)品類型劃分（這曾經(jīng)是我國(guó)行政組織的一種劃分方法）公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材2.2公共組織的結(jié)構(gòu)與體制2.2.4行政組織體制的基本類型公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1．首長(zhǎng)制與委員制首長(zhǎng)制又稱一長(zhǎng)制或獨(dú)任制，是指行政組織的法定最高決策權(quán)歸一個(gè)行政首長(zhǎng)執(zhí)掌的組織體制。優(yōu)點(diǎn)：權(quán)力集中，責(zé)任明確，指揮靈敏有力，易于保守秘密，減少不必要的摩擦和損耗，能迅速完成任務(wù)。缺點(diǎn)：由于行政決策大權(quán)由首長(zhǎng)一人獨(dú)攬，容易導(dǎo)致濫用權(quán)力，獨(dú)斷專行，壓制民主，營(yíng)私舞弊而無人牽制監(jiān)督。委員制又稱合議制，是指行政組織的法定最高決策權(quán)由兩個(gè)以上的委員通過委員會(huì)議集體執(zhí)掌的組織體制。優(yōu)點(diǎn)：能夠集思廣益，容納多方面的意見，處事考察周全，委員互相牽制，有利于權(quán)力監(jiān)督。缺點(diǎn)：責(zé)任不明確，容易造成爭(zhēng)功諉過的問題，委員間相互協(xié)調(diào)不易，力量難以集中，決策遲緩，并且容易泄露決策機(jī)密。2.2公共組織的結(jié)構(gòu)與體制2.2.4行政組織體制的基本類型公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材2．層級(jí)制與職能制層級(jí)制又稱分級(jí)制，指行政組織縱向分為若干層次，上下層業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，但有隸屬關(guān)系，業(yè)務(wù)范圍由上至下逐層縮小的組織體制。優(yōu)點(diǎn)：組織系統(tǒng)業(yè)務(wù)相通，便于溝通領(lǐng)導(dǎo)；權(quán)力集中，從上到下輻射開來，有助于統(tǒng)一指揮。缺點(diǎn)：上級(jí)任務(wù)繁雜，往往顧此失彼；缺乏專業(yè)分工，工作彈性??；各層級(jí)行政首長(zhǎng)權(quán)力集中，要求下級(jí)對(duì)上級(jí)的絕對(duì)服從，容易造成獨(dú)斷專行。職能制又稱分職制，指行政組織橫向依據(jù)不同的業(yè)務(wù)性質(zhì)、職能而平行劃分若干部門，每個(gè)部門所管業(yè)務(wù)內(nèi)容不同，但所管范圍大小基本相同的組織體制。優(yōu)點(diǎn)：分工明確，有助于工作專業(yè)化，提高行政效率。缺點(diǎn)：分工單位無力進(jìn)行全局協(xié)調(diào)，責(zé)任不明。2.2公共組織的結(jié)構(gòu)與體制2.2.4行政組織體制的基本類型公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材3．集權(quán)制與分權(quán)制集權(quán)制是指行政權(quán)力集中在上級(jí)機(jī)關(guān)，下級(jí)機(jī)關(guān)僅有有限的裁量權(quán)，須依靠上級(jí)機(jī)關(guān)的指令辦事的組織體制。優(yōu)點(diǎn)：政令統(tǒng)一，可在行政組織系統(tǒng)內(nèi)實(shí)行一致標(biāo)準(zhǔn)，便于集中力量，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌兼顧。缺點(diǎn)：層級(jí)節(jié)制過嚴(yán)，下級(jí)的行為帶有被動(dòng)性，積極性得不到發(fā)揮，不能因地制宜。分權(quán)制是指下級(jí)組織在其管轄范圍內(nèi)有較大裁量權(quán)，上級(jí)組織不予干涉的組織體制。優(yōu)點(diǎn)：各級(jí)行政組織可以因地制宜發(fā)揮自己的特長(zhǎng)處理事務(wù)，行政措施緊貼實(shí)際。缺點(diǎn)：權(quán)力過于分散，上級(jí)組織的目標(biāo)、意圖難以實(shí)現(xiàn)，上級(jí)反受下級(jí)牽制。2.2公共組織的結(jié)構(gòu)與體制2.2.4行政組織體制的基本類型公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材4．完整制與分離制完整制又稱集約制或一元統(tǒng)屬制，是指行政組織中同一層級(jí)的各個(gè)機(jī)關(guān)受一個(gè)機(jī)關(guān)或一位行政首長(zhǎng)指揮、監(jiān)督的組織體制。優(yōu)點(diǎn)：權(quán)責(zé)集中分明，組織結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單統(tǒng)一，機(jī)構(gòu)之間分工合作好。缺點(diǎn)：行政首長(zhǎng)權(quán)力過分集中，下屬單位缺乏自主性，容易造成因循守舊的工作作風(fēng)。分離制又稱獨(dú)立制或多元統(tǒng)屬制，是指同一層級(jí)的各機(jī)關(guān)，受兩個(gè)以上的機(jī)關(guān)或行政首長(zhǎng)的指揮、監(jiān)督的組織體制。優(yōu)點(diǎn)：行政機(jī)關(guān)獨(dú)立性大，措施靈活，通過發(fā)揮專業(yè)部門優(yōu)勢(shì)，對(duì)某些局部事務(wù)能夠采取有力的措施。缺點(diǎn)：機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)合作有一定難度，個(gè)別部門的獨(dú)自行動(dòng)可能造成整個(gè)行政組織的工作混亂，降低行政效率。2.3公共組織的過程與行為2.3.1組織權(quán)力及其運(yùn)作1．權(quán)力的來源權(quán)力是一個(gè)組織中的個(gè)人或部門影響他人以達(dá)到預(yù)期結(jié)果的能力。權(quán)力是影響組織中其他成員的潛在力，但其目標(biāo)是達(dá)到權(quán)力擁有者的預(yù)期結(jié)果。對(duì)于組織高層管理者而言，權(quán)力來源主要有四個(gè)方面：（1）正式的職位。（2）所控制的資源。（3）對(duì)決策前提和信息的控制。（4）居于組織中心位置。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材2.3公共組織的過程與行為2.3.1組織權(quán)力及其運(yùn)作2．權(quán)力的運(yùn)行組織中權(quán)力的運(yùn)行不是單純自上而下的，個(gè)人的權(quán)力可以流向任何方向，因此，可以將權(quán)力劃分為自上而下的權(quán)力、自下而上的權(quán)力和橫向權(quán)力。自上而下的權(quán)力運(yùn)行的目的是控制下屬，主要包括六個(gè)方面。自下而上的權(quán)力運(yùn)行的目的是控制上級(jí)。橫向權(quán)力運(yùn)行的目的是控制處在左右的同級(jí)成員或部門。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材2.3公共組織的過程與行為2.3.1組織權(quán)力及其運(yùn)作3．組織授權(quán)授權(quán)已成為當(dāng)代組織管理的重要趨勢(shì)。組織授權(quán)包括外部授權(quán)和內(nèi)部授權(quán)。外部授權(quán)指組織間的授權(quán)，如中央對(duì)地方的授權(quán)、政府通過合同授權(quán)企業(yè)提供公共產(chǎn)品與服務(wù)等。內(nèi)部授權(quán)指上級(jí)把權(quán)力委派給下屬，讓下屬更加自主地完成任務(wù)。事實(shí)表明，授權(quán)有利于提高組織效能，增強(qiáng)下屬的工作積極性、主動(dòng)性和適應(yīng)性，增進(jìn)組織活力。授權(quán)也面臨著很大的障礙，特別是上級(jí)組織或高層管理者們害怕失去權(quán)力后自己的地位受到影響。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材2.3公共組織的過程與行為2.3.2組織沖突與協(xié)調(diào)1．組織沖突最常見的組織沖突主要有三種形式：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材組織沖突（1）目標(biāo)與顧客的沖突。（2）功能與領(lǐng)域的沖突。（3）目標(biāo)間的沖突。2.3公共組織的過程與行為2.3.2組織沖突與協(xié)調(diào)2．組織協(xié)調(diào)組織協(xié)調(diào)可分為水平協(xié)調(diào)與垂直協(xié)調(diào)兩類。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（1）水平協(xié)調(diào)（2）垂直協(xié)調(diào)垂直協(xié)調(diào)不同于水平協(xié)調(diào)，它依靠組織的等級(jí)權(quán)威來完成協(xié)調(diào)，是上級(jí)對(duì)下級(jí)組織沖突進(jìn)行的協(xié)調(diào)。通常，水平協(xié)調(diào)無法解決的沖突都會(huì)自動(dòng)交給相關(guān)組織的共同上級(jí)來進(jìn)行垂直協(xié)調(diào)。水平協(xié)調(diào)是指組織間水平方向上的合作。主要的方式包括：一是利益相關(guān)的組織通過協(xié)商達(dá)成協(xié)議，以明確相互間的邊界；二是在共同參與的領(lǐng)域；三是根據(jù)組織領(lǐng)導(dǎo)準(zhǔn)則，指定某個(gè)機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)特定范圍內(nèi)所有組織的活動(dòng)；四是建立一定的決策程序。2.3公共組織的過程與行為2.3.2組織沖突與協(xié)調(diào)3．組織合作模型組織合作模型的主要特征包括：實(shí)行小團(tuán)體控制；發(fā)展具有高參與性質(zhì)的組織文化；競(jìng)爭(zhēng)以時(shí)間為基礎(chǔ)，是效率的競(jìng)爭(zhēng)；成立自我管理團(tuán)隊(duì)；等等。組織合作模型可以有效克服沖突導(dǎo)致的精力分散和資源浪費(fèi)，增強(qiáng)組織成員的團(tuán)結(jié)，避免因激烈沖突引起的對(duì)組織問題判斷力的減退，消除不主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任反而積極尋找替罪羊的失敗者效應(yīng)，增進(jìn)組織間協(xié)調(diào)，提高組織的創(chuàng)新能力和適應(yīng)性。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材2.3公共組織的過程與行為2.3.3個(gè)體行為與組織行為公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1．X理論與Y理論根據(jù)人的本性的假定，人們傾向于采取兩種不同的組織管理方式。第一類假定稱為X理論。X理論的假定：第一，人一般生來厭惡工作；第二，對(duì)大多數(shù)人必須動(dòng)用懲罰措施進(jìn)行強(qiáng)迫、控制、指揮與威脅；第三，人一般愿意受人指揮，希望逃避責(zé)任。另一類假定稱作Y理論。Y理論假定：第一，一般人并非天生不喜歡工作；第二，外界的控制與懲罰并非導(dǎo)致向組織目標(biāo)努力的唯一手段；第三，對(duì)任務(wù)所做出的承諾和完成任務(wù)后所得到的回報(bào)成正比；第四，逃避責(zé)任、喪失進(jìn)取心、強(qiáng)調(diào)安全感通常是后天經(jīng)驗(yàn)的結(jié)果；第五，在多數(shù)情況下，解決組織問題需要員工相對(duì)較高水平的想象力、發(fā)明和創(chuàng)造能力；第六，在現(xiàn)代工業(yè)生活條件下，一般人的智力潛能只是部分得到了利用。2.3公共組織的過程與行為2.3.3個(gè)體行為與組織行為