公共行政學史 課件 第9章 重組：治理理論與公共行政的多元主體；第10章 解構：后現代公共行政

公共管理創(chuàng)新系列教材

公共行政學史

何艷玲

著

公共行政學史第9章重組：治理理論與公共行政的多元主體

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章導言

在公共行政學界針對自身“身份危機”爭論不休之際，“治理”作為新興概念迅速流行，并成為當代公共行政學的標志之一。在此之前，眾多理論流派雖然觀點不一，但仍然以政府及科層制為公共行政本體，而治理則擴張和重組了公共行政本體，使得行政行為不僅是政府的特有活動，市場組織也可參與其中，同時，其對公民自主與社區(qū)活力的強調，又使得公共行政學中原本關注公民權利的那些流派深感認同。治理理論并沒有統一公共行政學內的分歧，或真正解決公共行政的合法性危機，但其最大的特性是充滿活力與彈性，各種不同的理論都可以在此框架中找到相應著力點。治理成為各種理論的黏合劑。

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章重點治理理論的產生背景1治理理論的興起2治理理論的兩大路徑34治理的具體實踐

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公共管理創(chuàng)新系列教材9.1治理理論的產生背景0102傳統政府結構與全球化的緊張關系世界政治風潮的變化治理理論的流行在一定程度上是由現實原因造成的。20世紀90年代以來，在多種因素的影響下，“公共問題已跳出公共機構邊界”，甚至呈現全球性特點，超出了傳統的政府行政能力和邊界。在屢屢出現政府失靈的狀況下，以國家、地區(qū)等為邊界解決公共問題的方法越來越難以奏效，迫切需要尋求新的解決路徑。20世紀八九十年代的全球新自由主義改革的潮流，由里根、撒切爾夫人等一系列政治家推上高潮。在新自由主義的意識形態(tài)中，政府被視為問題本身，而不是解決問題的手段。同時，解制、民營化、公共服務削減、公共部門管理主義及政府再造運動使得許多部門獲得半獨立的地位，不再完全受制于傳統的命令服從架構。

因此，治理理論既具有非常策略性的政治手段的面向，又具有抽象學科本體論變化的學術關懷。

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公共管理創(chuàng)新系列教材9.2治理理論的興起

治理的傳統含義指的是在特定范圍內行使權威。羅茨（RAWRhodes）將治理概括為兩條路徑：國家中心（statecentric）和社會中心（societycentric）從國家中心論出發(fā)，治理是政府通過伙伴關系，把社會中其他行動者吸納到公共事務管理中。這種路徑強調政府權力對伙伴關系的主導與規(guī)制作用，政府是公共利益的最佳代言人。從社會中心論出發(fā)，治理強調依靠社會各行動者之間的自主協商，政府與其他非政府部門一樣，是普通的參與者，而不是依靠權力對這種公私合作關系進行主導。

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簡單而言，治理可以看成是一種政府與社會共同管理的理想類型（idealtype）。斯托克（GerryStorck）總結了治理理論的主要特征，包括：第一，治理主體的多元化。治理主體是出自政府但又不局限于政府的一套社會公共機構和行為者。第二，主體間責任界限的模糊性。治理理論意味著在為社會和經濟問題尋求解答的過程中，存在著界限和責任方面的模糊，意味著不再依據某一個組織和某一個集體來解決問題。

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第三，主體間權力的相互依賴性和互動性。在治理過程中，涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在權力依賴。第四，自主自治的網絡體系的建立。治理理論認為，當前社會利益分化朝著多元化和集體化方向發(fā)展。第五，政府作用范圍及方式的重新界定。治理理論強調多樣化的治理手段，不再局限于傳統以政治手段為主的治理方式。

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與治理理論同時興起的是善治既然治理理論提出改變公共行政學本體，那么伴隨著新的本體論就自然需要有新的規(guī)范標準，善治就是治理的標準。按照聯合國亞太經濟社會委員會的定義，善治的內涵包括以下八點：（1）參與。參與既可以是直接的，也可以通過代表機構間接進行。參與需要被組織起來，這就意味著，一方面有組織和表達的自由，另一方面這種表達是有秩序的。

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公共管理創(chuàng)新系列教材（2）法治。好的治理要求存在可以被公正執(zhí)行的法律規(guī)則。它要保護人類的利益，尤其是保障少數群體的利益。公平、公正地執(zhí)行法律要求有獨立的法官及公平、不貪污的警察體系。（3）透明。透明意味著決策的制定和執(zhí)行是在規(guī)章制度的規(guī)范下進行的，也意味著那些受到政策制定和執(zhí)行影響的群體可以獲得此類信息，且大眾可以通過媒體很容易地理解這類信息。（4）回應。好的治理要求在一個合理的時間軸內安排制度與進程，以回應利益相關者。

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公共管理創(chuàng)新系列教材（5）共識。傳統民主模式通常以多數決定的形式進行公共決定，主要關注持不同意見的人數的多寡，而非持不同意見的人群間的意見交流與互動。（6）平等。社會的良好運作建立在社會中的所有成員對其有歸屬感的基礎之上。（7）效能。好的治理意味著能夠在滿足社會需求的同時，最大限度地利用好其可支配的資源。（8）問責。責任是好的治理的關鍵。除了政府機構，私人部門和志愿組織也要對公眾及其利益負責。

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治理理論內部雖然紛繁復雜，但基本都認同以下三個觀點：第一，由于大量不同類型的組織加入到治理過程中，傳統的國家和公民社會，或者政府和市場的界限已經不如傳統體制中那么清晰。在治理過程中，網絡在事實上已經存在了。第二，治理本身可以形成一種穩(wěn)定的結構并符合一定的社會邏輯。治理不僅僅是政府臨時的策略性讓步，或者是為了緩解一時的財政周轉不靈的救急措施。治理本身是結構穩(wěn)定的，是符合理性行動并有內在行動邏輯的體制。治理理論往往與制度主義聯系在一起。9.3治理理論的兩大路徑

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公共管理創(chuàng)新系列教材第三，治理結構并不是一時一地、某一種文化或地域所專有的行政模式。因此，治理理論熱衷于總結好的治理模式和特征，其隱含的假設是，無論是哪里的政府，要達到治理的良好效果，就需要滿足一些特定的社會結構，乃至符合一些特定的結構特征。

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公共管理創(chuàng)新系列教材網絡治理元治理網絡治理主要關注新自由主義改革的制度遺產。

網絡治理視角中的行政世界是一個網絡,在這個網絡中，國家權力或者說公共權力并不是被政府完全壟斷的，而是不同程度地分散在大量網絡之中，并由網絡中大量的相關公共、私人和非政府組織所共同影響和推動的。元治理同樣認為治理的本體從科層制轉移到了市場或網絡，但它不認同使用網絡就要削弱國家權威，而是仍然將政府作為治理中的重要部分和一員（而非網絡或市場的對立面）。協同治理是元治理的一個理論面向。

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公共管理創(chuàng)新系列教材政策網絡

政策網絡是由于資源相互依賴而聯系在一起的一群組織或者若干群組織的聯合體。在治理視角下，政策網絡被認為是公共與私人部門行動者橫向協調的集體行動，尤其強調政策過程中的組織間關系。政策網絡具有三個顯著特征：第一，主體之間相互依賴。政策網絡主體必須依賴其他主體，以獲得實現自己目標的手段。第二，政策網絡是一個過程。政策網絡由各種具有一定資源和不同利益與目標的主體構成，其中沒有任何一種主體具備足夠的駕馭能力來主導其他主體的戰(zhàn)略性活動。第三，政策網絡的活動受到制度制約。

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公共管理創(chuàng)新系列教材9.3.3協同治理

簡單而言，協同治理就是公民通過自由平等的對話、討論、審議等方式參與公共決策和政治生活，其本質在于“對話與共識”。從治理到協同治理，更加強調主體的多元性和共識經由協商達成，即公私利益相關者集合到共同討論中，公共部門和私人部門一起做出基于共識的決策。研究者們提出了一些協作過程的關鍵性因素，包括面對面對話、信任的建立、承諾的建立、理解共識等。

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公共管理創(chuàng)新系列教材9.4治理的具體實踐

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公共管理創(chuàng)新系列教材征求意見稿、民意調查、公聽會、公開調查、部門開放、真實規(guī)劃社區(qū)可視技術、參與式劇院、基于特定身份的信息搜集論壇、常設公民小組、焦點團體、請愿，公民的觀點表達與輿情搜集協商創(chuàng)新平臺、審議平臺、政府與多元主體合作機制、公民直接參與平臺、基于信息技術的公民參與。治理實踐的具體類型首先，公共價值被認為存在于包容性對話和審慎討論之中。其次，公共行政學不僅關注低效行政，也關注社會不公、政府虛化、公民權受損等問題。再次，公民不只是被視為選民或客戶，同時也是重要的問題解決者和公共價值的創(chuàng)造者。最后，公共價值并不機械地以效率為中心，而是以對公民關切事項的表達乃至妥善處理為核心。公共價值

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由于治理是一個理論與實踐并重的概念，而且在這個概念興起和推動的過程中，大量的地方性實驗發(fā)揮了重要的作用,因此，對治理理論的理解必須結合實踐本身。

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公共管理創(chuàng)新系列教材0102公民的觀點表達與輿情搜集治理實踐的具體類型征求意見稿、民意調查、公聽會、公開調查、部門開放、真實規(guī)劃社區(qū)可視技術、參與式劇院、基于特定身份的信息搜集論壇、常設公民小組、焦點團體、請愿。協商創(chuàng)新平臺、審議平臺、政府與多元主體合作機制、公民直接參與平臺、基于信息技術的公民參與。

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章小結

如果說新公共管理理論試圖在政府的內部尋求變革，以促進政府的轉型和發(fā)展，治理理論則是在政府之外進行突破，走向共同管理架構，其主要是效仿政治社會學轉向采用公民社會途徑，強調公民參與，建立公共領域。治理是個人與機構、公共部門與私人部門管理共同事務的所有方式的總和。它是一個容納沖突和利益分歧、采取合作行動的持續(xù)過程。它既包括擁有強制性權力的正式機構和政府，即相關正式制度安排,也包括個人和機構為了自己的利益而同意或接受的非正式制度安排。政策網絡和協同治理是治理理論回應真實世界的著力點。

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何艷玲

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公共行政學史第10章解構：后現代公共行政

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章導言

在公共行政學一百多年的發(fā)展歷程中，從學科初創(chuàng)到原則確立，從共識瓦解到“身份危機”，從知識再整合到批判性反思漸起，這門學科不斷演繹著思想的更新，也不斷深化著對既有認知的探討。公共行政研究離不開其所賴以產生與發(fā)展的恢宏的思想文化的變遷。

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20世紀六七十年代，伴隨著西方國家在經濟、科技、社會、政治、文化諸方面所形成的新的社會文化思潮和思維方式，后現代主義異軍突起，并旗幟鮮明地引領著對傳統思想的批判和反思。文化思潮的更迭直接且深刻地影響了公共行政學的知識體系和研究方法，使其出現了全新轉向，在后現代哲學認識論的基礎上形成了公共行政學的新的研究思路。這既是學科自我創(chuàng)新的又一次展現，也回應了之前公共行政學整合過程中表現出來的種種困境，它的出現是理論和實踐的必然。

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章重點后現代主義思潮1現代性在公共行政學中的悖論2公共行政研究中的“唯實證主義”傾向34后現代公共行政的代表性觀點

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公共管理創(chuàng)新系列教材10.1.1幾種認識論的比較

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公共管理創(chuàng)新系列教材010203邏輯實證主義解釋主義后現代主義

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公共管理創(chuàng)新系列教材VS在傳統社會中，知識采用敘述性（narrative）形式進行傳遞，通過這樣的方式，社會聯系被建構出來。這些敘事給予并維持制度的合法性。但現代社會改變了這種知識獲得方式，取而代之的是科學。在科學話語下，知識的來源是實證邏輯而不是敘事。在公共行政領域，現代性影響突出表現為技術理性的霸權和對社會問題表達方式的限制。一切不符合科學規(guī)范的社會訴求，都以違反科學的罪名被拒絕納入公共議程?，F代性后現代性他們認為科學只是另一種形式的敘事，所有知識在本質上都是文字游戲，只是這種文字游戲組成了社會規(guī)則，并使其在特定語境下表達一定的意義。因此，盡管后現代內部并沒有統一觀點或意識形態(tài)，但卻都秉持對語言、觀念和敘事的重視。更重要的是，后現代認為現代敘事模式必須改變，否則難以獲得真正的知識。10.1.2現代性與后現代性的比較

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公共管理創(chuàng)新系列教材10.2現代性在公共行政學中的悖論

要理解后現代公共行政學，需要先理解現代公共行政學有什么問題。按照韋伯的總結，現代政府是在科層制、理性精神、效率原則、科學思維、賦予主觀世界價值等觀念中建構出來的。鮑曼（ZygmuntBauman）在《現代性與大屠殺》中將這種觀念總結為“園藝式國家管理”，即“將它所統治的社會看作設計、培育植物并噴殺雜草等活動的對象”。因此，“人類的問題是錯誤政策的結果，而一旦政策正確了就可以消滅這種問題”。

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現代性以及在公共行政中的科層制文化和理性思維“促使我們將社會視為管理的一個對象，視為許多亟待解決的‘問題’的一個集合，視為需要被‘控制’‘掌握’并加以‘改進’或者‘重塑’的一種‘性質’，視為‘社會工程’的一個合法目標，總的來說就是視為一個需要設計和用武力保持其設計形態(tài)的花園，這種園藝形態(tài)將植物劃分成需要被照料的‘人工培育植物’和應當被刈除的雜草”這種現代性的觀點，在現實世界的運行中卻遇到了問題。公共行政的現代性問題來自兩組悖論。

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公共管理創(chuàng)新系列教材10.2.1第一組悖論

一方面，現代性將人類理性預設為一個超然的邏輯，將行政行為視為一個存在的對象，并期望用理性來理解、分析和設計行政的運作，從而達到更好的行政效果。在這個過程中，理性觀念與公共行政實踐本身是相互獨立的，人們具有獨立分析判斷的能力。另一方面，按照現代性觀念建構起來的現代社會卻有著自身的推力，并在現實中影響乃至扭曲現實行政行為。例如，當社會被按照功能拆分成一個個細小的模塊，然后按照功能組合起來，人們卻無法看到行動的結果，人類本能的道德就會沉默。

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公共管理創(chuàng)新系列教材對一個普通人來說，在無辜受害者面前為一個歹徒磨刀、準備行兇的工具都是一件在道德上讓人難受的事情。但對一個兵工廠的工人來說，工廠獲得一個大訂單卻是振奮人心的事情，而不會考慮這個訂單中生產的軍火最終在世界的哪個地方造成多少無辜平民傷亡，其被害方式有多殘酷、多血腥。當人的行為及組織的功能都成為大機器中的小模塊之后，道德就會沉默，人們將看不到行為的結果，也就抹殺了行為的道德意義。

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公共管理創(chuàng)新系列教材10.2.1第二組悖論

一方面，公共行政學假設真實的行政世界是基于現代性組織起來的，并按照理性原則運作，因此也就“把被想象為其研究對象構成成分的理性行動原則提升為說明自身合理性的標準”。在這樣的情況下，任何與科學、理性的話語不相融的因素都會被排除在研究的體系之外，甚至不承認它們是現實存在的，是需要研究的。另一方面，真實的公共行政實踐又并不完全是理性設計所能涵蓋的，也不完全按理性設計運行，這使得整個公共行政理論建構的現實基礎并不牢固。這既體現在人們日常對公共行政的體驗中，也體現在公共行政學的許多著名辯論之中。

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公共管理創(chuàng)新系列教材例如，在理性科層制下，行政行為的每個環(huán)節(jié)都是按照理性設計的，任何具有相同條件的個人在去政府辦事（比如辦理特定的行政申請）時都將面對同樣的要求，會有同樣的結果。換言之，科層制是非人格化的。但在現實中，但凡對真實行政行為有體驗的人都知道，即使是在完全合理、合法的情況下，行政人員“想幫”申請人和“不想幫”申請人一定會對行政申請結果產生顯著影響。

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公共管理創(chuàng)新系列教材10.3公共行政研究中的“唯實證主義”傾向

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公共管理創(chuàng)新系列教材10.3.110.2.210.3.3公共行政知識的“非歷史”化公共行政話語的“特殊主義”局限公共行政“職業(yè)主義”的失語

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公共管理創(chuàng)新系列教材10.4后現代公共行政的代表性觀點

相比而言，針對同樣的公共行政學危機，新公共行政理論提出了與公共選擇理論不同的思路。新公共行政理論認為，政府失控并不意味著要通過其他組織取代政府職能。政府失控體現的是政府以及政策制定缺乏民意與代表性。因此，政府本身也需要考慮其運作的代表性，使其符合人們的期望。雖然新公共行政學者認為行政與政治的關系糾纏不清，但也主張公共行政學應脫離政治學、管理學及其他學科的陰影，“自創(chuàng)品牌”建構出響亮的“學術識別系統”(academicdisciplineidentitysystem)。

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公共管理創(chuàng)新系列教材新公共行政理論認為，對于科層制所產生的危機，必須采用更積極的方式面對，而非簡單地在公共產品供給領域用私人企業(yè)或社會組織進行替代。使行政成為民主行政(democraticadministration)是新公共行政理論認為的最大使命，如何改造現有的科層制使其民主而可控才是民主行政的根本出路。

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公共管理創(chuàng)新系列教材＆公共事務就是一種公共能量場。在決定論者和或然論者看來，政策是由精英們制定出來的，或是傳達下去讓人們服從或是像誘餌一樣漂浮著，引導人們做出適當行為。然而，福克斯與米勒認為，決定論和或然論都沒有抓住重復性實踐的演變規(guī)律，它們都是建立在“決定”基礎上的（要么是命令，要么是操縱變量），它們都不可能綜合地理解公共行政人員以及其他現實中的參與者對公共政策的執(zhí)行。公共能量場后現代公共行政知識重構法默爾基于后現代思潮的基本特性，將后現代公共行政視為“對現代性之核心思想的否定”，并進而提出了可以引導我們對公共行政理論進行后現代重構的四個工具1.想象2.解構3.非地域化4.他在性

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章小結

后現代主義是在對現代主義進行批判和質疑的立場上發(fā)展起來的，其對公共行政理論局限的闡釋及質疑從以下幾個方面展開：公共行政研究的“唯實證主義”、公共行政知識的“非歷史”化、公共行政話語的“特殊主義”局限、公共行政“職業(yè)主義”的失語。后現代主義嚴格來說并不是一個學派，而是一系列對于公共行政現代性所引申出的社會問題的反思?，F代性把人從傳統社會的神學統治中解放出來，代之以人的理性。但是僅僅通過理性，尤其是