公共管理學(xué)原理（修訂版）課件 第1章 導(dǎo)論；第2章 公共組織

公共管理學(xué)原理

（修訂版）

陳振明等著公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材

第1章導(dǎo)論1.1公共管理及其相關(guān)概念1.2西方公共管理學(xué)的范式變化1.3中國(guó)公共管理學(xué)的研究現(xiàn)狀1.4為公共管理學(xué)的學(xué)科劃界1.5公共管理學(xué)科發(fā)展前瞻1.1公共管理及其相關(guān)概念

1.1.1“公共管理”與“公共行政”1.1.2“公共部門”和“公共物品”1.1.3“公共管理”與“私人管理”1.1.4“治理”和“善治”1.1.1“公共管理”與“公共行政”

行政（administration）與管理（management）的區(qū)別“公共行政”與“公共管理”的含義“公共行政”是政府特別是執(zhí)行機(jī)關(guān)為公眾提供服務(wù)的活動(dòng)，行政官員或行政人員在這種活動(dòng)中主要是執(zhí)行由別人(政治家)所制定的政策和法律，關(guān)注的焦點(diǎn)是過(guò)程、程序以及將政策轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際的行動(dòng)，并以內(nèi)部定向，關(guān)心機(jī)構(gòu)和人員以及辦公室的管理(傳統(tǒng)的公共行政學(xué)以及公共行政學(xué)院主要是培養(yǎng)政府的職業(yè)文官的學(xué)科及機(jī)構(gòu))?！肮补芾怼笔枪步M織提供公共物品和服務(wù)的活動(dòng)，它主要關(guān)注的不是過(guò)程、程序和遵照別人的指示辦事以及內(nèi)部取向，而更多的是關(guān)注取得結(jié)果和對(duì)結(jié)果的獲得負(fù)個(gè)人責(zé)任。1.1.2“公共部門”和“公共物品”“公共部門”的定義：“公共部門”是公共事務(wù)的管理者和公共服務(wù)的提供者，廣義上的公共部門包括政府機(jī)構(gòu)、公用事業(yè)、公共事業(yè)、非政府公共機(jī)構(gòu)等部門以及各種不同組織的公共層面；狹義上的公共部門僅包括政府機(jī)構(gòu)以及依據(jù)政府決策產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)和部門，是最純粹的公共部門。政府以公共利益為導(dǎo)向，其職能是對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理，無(wú)償占有社會(huì)公共資源，并為社會(huì)提供公共物品和公共服務(wù)?！肮参锲贰钡亩x：“公共物品”是指具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性、自然壟斷性以及收費(fèi)困難等特征的物品；與公共物品相對(duì)應(yīng)是的私人物品（privategoods),即具有消費(fèi)上的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性等特征的物品?？蓜澐譃榧児参锲泛蜏?zhǔn)公共物品以及有形的公共物品和無(wú)形的公共物品。1.1.3“公共管理”與“私人管理”沃爾多在《公共行政學(xué)研究》中歸納的“公共”的三個(gè)方面的含義：

一是從哲學(xué)、法學(xué)和政治理論層次上即從國(guó)家或政府的角度下定義；二是從經(jīng)驗(yàn)層次上，即從公共職能和公共活動(dòng)的范圍上來(lái)界定；三是從政府執(zhí)行活動(dòng)或職能的角度來(lái)下定義。

公共管理與私人管理的差別：第一，公共管理與私人管理的使命不同。第二，與私人管理相比，公共管理的效率意識(shí)不強(qiáng)。第三，與私人管理相比，公共部門尤其是政府管理更強(qiáng)調(diào)責(zé)任。第四，就人事管理方面而言，公共組織尤其是政府中的人事管理系統(tǒng)比私人組織中的人事管理系統(tǒng)要復(fù)雜和嚴(yán)格得多。1.1.4“治理”和“善治”“治理”及“善治”日益成為公共管理的核心概念。治理問(wèn)題是20世紀(jì)90年代以來(lái)國(guó)際社會(huì)科學(xué)界尤其是公共管理界研究的熱點(diǎn)之一。全球治理委員會(huì)也認(rèn)為：“治理是或公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程。”治理概念的定義繁多，可泛指任何一種活動(dòng)的協(xié)調(diào)方式。有最小國(guó)家的治理、公司治理、新公共管理、善治、社會(huì)—控制系統(tǒng)和自組織網(wǎng)絡(luò)等六種不同的用法。20世紀(jì)90年代后，世界銀行提出了“善治”的口號(hào)，合法、法治、負(fù)責(zé)、透明、有效的政府構(gòu)成了善治的基本要素，成為規(guī)范政治權(quán)力的主要標(biāo)準(zhǔn)。1.2西方公共管理學(xué)的范式變化

1.2.1傳統(tǒng)的公共行政學(xué)1.2.2“新公共行政學(xué)”與政策科學(xué)范式1.2.3“新公共管理”范式1.2.1傳統(tǒng)的公共行政學(xué)

公共行政學(xué)科學(xué)管理學(xué)派影響科層制理論政治-行政二分法奠基傳統(tǒng)的公共行政學(xué)主要以狹義政府（行政機(jī)關(guān)）及其行政管理活動(dòng)作為研究對(duì)象。公共行政學(xué)的傳統(tǒng)或“范式”的特征有以下幾個(gè)方面：第一，公共行政學(xué)研究對(duì)象及主題涉及組織原理、官僚體制、人事行政、財(cái)務(wù)行政、行政法規(guī)、行政職能、行政原則、行政方法、行政效率等主題。第二，公共行政學(xué)主要采用制度或法理的研究方法或途徑，并以正式的政府組織（官僚體制）作為研究的主要領(lǐng)域。第三，就其理論基礎(chǔ)來(lái)說(shuō)，傳統(tǒng)行政學(xué)堅(jiān)持政治—行政二分法觀點(diǎn)，國(guó)家或政府的職能及過(guò)程被一分為二第四，公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)以效率原則作為最高標(biāo)準(zhǔn)。1.2.2“新公共行政學(xué)”與政策科學(xué)范式傳統(tǒng)公共行政學(xué)的缺陷：

它采取一種形式主義的或靜態(tài)的研究方法，只注重對(duì)官僚體制（正式政府組織機(jī)構(gòu)）的分析，忽視了對(duì)非正式組織和行政管理過(guò)程的研究；它將政治與行政截然分開(kāi)，忽視了政治因素對(duì)管理過(guò)程的影響；它將豐富多彩的行政管理現(xiàn)象或活動(dòng)僅僅抽象為若干的原理及原則；效率的標(biāo)準(zhǔn)則被不恰當(dāng)?shù)剡^(guò)分推崇（價(jià)值因素如公平標(biāo)準(zhǔn)則被忽視）受到批判：政治學(xué)行為主義的批判取代傳統(tǒng)的嘗試：

1：以弗雷德里克森(HGFrederickson)等人為代表的“新公共行政學(xué)”2：政策分析(PolicyAnalysis）或政策科學(xué)（PublicSciences)1.2.3“新公共管理”范式“新公共管理”范式的發(fā)展：1：20世紀(jì)70年代開(kāi)始在美國(guó)大學(xué)的公共政策學(xué)院和商學(xué)院中發(fā)展起來(lái)2：經(jīng)過(guò)20世紀(jì)七八十年代的孕育和發(fā)展，公共管理的P途徑和B途徑逐漸匯合，形成公共管理的新范式

3：在美國(guó)舉行第一次全美公共管理研討會(huì)(TheNationalPublicManagementResearchConference),這可以說(shuō)是公共管理新范式誕生的象征性標(biāo)志4:20世紀(jì)末，“新公共管理”與公共行政學(xué)派、政策分析學(xué)派已取得并駕齊驅(qū)的地位。1.3中國(guó)公共管理學(xué)的研究現(xiàn)狀成果：1：學(xué)科發(fā)展的機(jī)遇2：學(xué)術(shù)研究的進(jìn)展3：學(xué)科社會(huì)建制的成熟4：成果應(yīng)用的加強(qiáng)不足：1：學(xué)科研究范式的不成熟2：嚴(yán)謹(jǐn)研究方法的缺乏3：理論建構(gòu)及學(xué)術(shù)創(chuàng)新不足4：學(xué)科的本土化有待加強(qiáng)

1.4為公共管理學(xué)的學(xué)科劃界

1.4.1對(duì)作為一個(gè)學(xué)科的公共管理學(xué)的三種不同理解1.4.2公共管理學(xué)的對(duì)象與性質(zhì)1.4.3公共管理學(xué)的主題范圍1.4.4公共管理學(xué)的研究途徑1.4.1對(duì)作為一個(gè)學(xué)科的公共管理學(xué)的三種不同理解三種看法：1：一是將“公共管理學(xué)”等同于“公共行政學(xué)”2：二是把公共管理學(xué)當(dāng)作公共行政學(xué)的一個(gè)分支學(xué)科，是關(guān)于公共行政的項(xiàng)目設(shè)計(jì)、組織結(jié)構(gòu)化、政策和管理計(jì)劃，經(jīng)由預(yù)算系統(tǒng)的資源配置、財(cái)政管理、人力資源管理、項(xiàng)目評(píng)估和審計(jì)的應(yīng)用方法論方面的總的看法。3：三是將公共管理學(xué)看作一種不同于傳統(tǒng)的公共行政學(xué)和政策分析的一種新途徑、新范式或新的學(xué)科框架。1.4.2公共管理學(xué)的對(duì)象與性質(zhì)公共管理的對(duì)象：公共管理學(xué)的研究對(duì)象是公共事務(wù)管理，即國(guó)家治理或治國(guó)理政的實(shí)踐，它是一種客觀的社會(huì)活動(dòng)及過(guò)程。如果說(shuō)傳統(tǒng)公共行政學(xué)把抽象的官僚制行為與結(jié)構(gòu)作為研究焦點(diǎn)的話，公共管理學(xué)則把關(guān)注點(diǎn)放在滿足公眾的服務(wù)需求上，尋求有效的公共管理方式來(lái)提供廣泛而優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。公共管理的性質(zhì)：第一，就研究對(duì)象與范圍來(lái)說(shuō)公共管理學(xué)把研究對(duì)象擴(kuò)大到其他政府機(jī)關(guān)(立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān))和非營(yíng)利組織或第三部門甚至私人部門的公共的方面。第二，公共管理學(xué)更具跨學(xué)科、綜合性的特點(diǎn)。第三，公共管理學(xué)將研究焦點(diǎn)由傳統(tǒng)公共行政學(xué)的“內(nèi)部取向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴獠咳∠颉保芍匾暀C(jī)構(gòu)、過(guò)程和程序研究轉(zhuǎn)到重視項(xiàng)目、結(jié)果與績(jī)效的研究第四，公共管理學(xué)也涉及大量的公共行政學(xué)沒(méi)有涉及的其他主題第五，公共管理學(xué)既是實(shí)證的，又是規(guī)范的。因此，案例分析成為公共管理的一種核心研究方法第六，公共管理學(xué)將自身建立在實(shí)踐基礎(chǔ)上，更具現(xiàn)實(shí)性。1.4.3公共管理學(xué)的主題范圍筆者主張將公共管理劃分為公共組織理論、政府改革與治理、公共政策分析、財(cái)政預(yù)算與管理、公共部門人力資源管理、公共部門戰(zhàn)略管理、公共部門績(jī)效管理、公共部門管理倫理、非營(yíng)利（第三部門）管理、領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)、危機(jī)管理（應(yīng)急管理）、社會(huì)管理（社會(huì)政策）、公共服務(wù)管理、公共管理與法律、比較和國(guó)際公共行政、數(shù)據(jù)管理與研究方法、政府間關(guān)系、政府工具、司法行政、政治管理等相對(duì)獨(dú)立的主題領(lǐng)域或分支。1.4.4公共管理學(xué)的研究途徑主要研究途徑：

1：管理學(xué)途徑：把公共行政視作一種管理行為，與民營(yíng)部門的運(yùn)作相類似

2：政治學(xué)途徑：強(qiáng)調(diào)公共行政的公共性，從而關(guān)注其政治的層面

3：法學(xué)途徑：將公共行政視為一種法律事務(wù)重要途徑：:

經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑：采用經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論假定、概念框架、分析方法及技術(shù)來(lái)看待公共管理問(wèn)題。其他途徑：

1：公共選擇理論：公共選擇理論假定：政治行動(dòng)者個(gè)人（不管是決策者還是投票者）都被自利的動(dòng)機(jī)所引導(dǎo)而選擇一項(xiàng)對(duì)其最有利的行動(dòng)方案。

2：新制度主義或新制度學(xué)派：它強(qiáng)調(diào)制度在政治生活中的決定性作用3：治理網(wǎng)絡(luò)或政策網(wǎng)絡(luò)：治理網(wǎng)絡(luò)或政策網(wǎng)絡(luò)被視為一種新的國(guó)家治理模式——“一種與科層制、市場(chǎng)相對(duì)應(yīng)的治理模式”1.5公共管理學(xué)科發(fā)展前瞻

1.5.1為公共管理學(xué)“劃界”1.5.2引入多樣化的研究方法1.5.3推動(dòng)公共管理的理論創(chuàng)新1.5.4促進(jìn)公共管理的知識(shí)應(yīng)用1.5.1為公共管理學(xué)“劃界”公共管理學(xué)或公共行政學(xué)是一個(gè)跨學(xué)科而又分散的知識(shí)領(lǐng)域，許多學(xué)科為其發(fā)展做出貢獻(xiàn)。它自身要成為一個(gè)真正獨(dú)立的學(xué)科而不是政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科的附庸，需要發(fā)展出自己的嚴(yán)謹(jǐn)?shù)难芯糠绞?。為此，必須弄清公共管理學(xué)與相近學(xué)科的關(guān)系，聚焦本學(xué)科的核心問(wèn)題，梳理出基本的研究領(lǐng)域或分支學(xué)科，并提出值得研究的學(xué)科問(wèn)題。有兩個(gè)核心議題貫穿公共行政學(xué)發(fā)展歷史的始終：一是公私部門的異同以及公共行政區(qū)別于工商管理的特點(diǎn)；二是政治—行政的分界。1.5.2引入多樣化的研究方法研究方法的差距是造成公共行政學(xué)的知識(shí)及其應(yīng)用與其他學(xué)科存在顯著差距的根本原因公共行政的研究不僅需要定性方法，也非常需要批判性的、以歷史為基礎(chǔ)的研究學(xué)界應(yīng)該加強(qiáng)公共管理研究方法論的探索，引入多樣化的研究方法和分析技術(shù)，這包括從問(wèn)題或假說(shuō)的提出到理論的形成、檢驗(yàn)和發(fā)展的整個(gè)研究過(guò)程所使用的基本方法及技術(shù)要特別關(guān)注大數(shù)據(jù)和智能化時(shí)代來(lái)臨及其所引起的思維方式與認(rèn)知方式的革命性變化1.5.3推動(dòng)公共管理的理論創(chuàng)新三種主要的研究模式(知識(shí)增長(zhǎng)的途徑)解釋性（實(shí)證性）研究、詮釋性（歷史—解釋）研究批判性（辯證—批判）研究中國(guó)之路中國(guó)公共管理的學(xué)科發(fā)展及理論構(gòu)建需要世界眼光，既要突出本土化及其傳統(tǒng)，采取中國(guó)立場(chǎng)，解決中國(guó)問(wèn)題，發(fā)出中國(guó)聲音；又要具有全球視野，面向世界、開(kāi)放包容、兼容并蓄、海納百川，彰顯中國(guó)特色。1.5.4促進(jìn)公共管理的知識(shí)應(yīng)用處于國(guó)家治理轉(zhuǎn)型時(shí)代的中國(guó)公共管理學(xué)科有大量的理論與實(shí)踐問(wèn)題需要研究與解決,迫切需要公共管理理論的指導(dǎo)及其知識(shí)的更廣泛應(yīng)用必須順應(yīng)當(dāng)代社會(huì)科學(xué)及管理科學(xué)的發(fā)展趨勢(shì)和我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，推動(dòng)我國(guó)公共管理學(xué)科的進(jìn)一步發(fā)展。第2章公共組織公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材

第二章公共組織2.1了解公共組織2.2公共組織的結(jié)構(gòu)與體制2.3公共組織的過(guò)程與行為2.4公共組織的環(huán)境與變革2.1了解公共組織2.1.1公共組織的特征2.1.2公共組織的類型2.1.3公共組織理論概觀2.1.1公共組織的特征

1．組織與公共組織的內(nèi)涵組織是指在一定的社會(huì)環(huán)境中，人們通過(guò)相互交往而形成的具有共同心理意識(shí)，并為了實(shí)現(xiàn)某一特定目標(biāo)而按一定的方式聯(lián)合起來(lái)的有機(jī)整體。在組織的若干特征中，組織目標(biāo)與行為是組織的本質(zhì)性特征我們可以將公共組織界定為以管理社會(huì)公共事務(wù)、協(xié)調(diào)社會(huì)公共利益關(guān)系為目的的組織，主要指國(guó)家或政府組織（廣義的公共組織包含第三部門組織）。一是公共組織以追求公共利益為其價(jià)值取向；二是公共組織的活動(dòng)受法律法規(guī)的限制并具有強(qiáng)制性；三是公共組織受到高度的公共監(jiān)督；四是公共組織具有明顯的政治性；五是公共組織的目標(biāo)大多模糊不清且不易測(cè)量；六是公共組織具有獨(dú)占性或非競(jìng)爭(zhēng)性。2．公共組織與私人組織的關(guān)系三種基本觀點(diǎn)：一種認(rèn)為公共組織與私人組織都屬于組織，它們之間沒(méi)有本質(zhì)的差別，因此工商管理的“最佳實(shí)踐”同樣適用于公共組織的管理與改革。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共組織與私人組織之間有本質(zhì)差別，“它們?cè)诖我姆矫媸窍嗨频?，在重要的方面是不同的?還有第三種觀點(diǎn)，認(rèn)為這兩種組織有同有異，難以截然分開(kāi)。公共組織、第三部門與私人組織的差異表21公共組織組織人員組織目標(biāo)職能范圍職位設(shè)置權(quán)責(zé)劃分規(guī)章制度團(tuán)體意識(shí)組織設(shè)計(jì)支持硬件技術(shù)和信息權(quán)力與職權(quán)機(jī)構(gòu)設(shè)置3．公共組織的構(gòu)成因素2.1.2公共組織的類型1．按財(cái)務(wù)—會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)分類2．按公共權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)分類（1）強(qiáng)制型公共組織（2）半強(qiáng)制型公共組織（3）非強(qiáng)制型公共組織3．按權(quán)威與等級(jí)結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)分類（1）古典模型（2）官僚模型（3）第三部門行政模型2.1.3公共組織理論概觀公共管理理論的發(fā)展1:傳統(tǒng)公共組織（行政組織）理論源于20世紀(jì)初期的韋伯和FW泰勒等人的著作，它們以“官僚制”（科層制）為核心2:20世紀(jì)60年代末70年代初，喬治·弗雷德里克森等人提出了“新公共行政學(xué)”研究范式，把“政府的目的從政體價(jià)值的保護(hù)范圍擴(kuò)大到所有的公民”3:從20世紀(jì)70年代開(kāi)始，經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇的“理性人假設(shè)”“交換范式”“公共選擇”等概念逐步融入了公共行政的話語(yǔ)體系，將公共行政的組織理論引向了公共管理的組織觀。4:經(jīng)過(guò)一個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展演變，傳統(tǒng)狹義的行政組織管理已經(jīng)向更為廣泛的公共部門組織管理發(fā)展，它的理論與實(shí)踐呈現(xiàn)出系統(tǒng)化的公共部門組織變革、重視公共組織的績(jī)效和文化、基于公共服務(wù)的組織再造和公共組織研究途徑的多元化等方面的特征。目前公共組織領(lǐng)域需要研究的若干理論問(wèn)題：（1）公共組織的特征、類型及其與私人組織的關(guān)系（2）公共部門戰(zhàn)略管理研究（3）公共部門人力資源管理研究（4）公共部門的績(jī)效管理研究。（5）公共組織的變異和權(quán)力制約研究（6）公共組織領(lǐng)導(dǎo)行為的研究

(7)此外，需要研究公共部門改革的系統(tǒng)配套，特別是研究構(gòu)建和諧社會(huì)和建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家視野中的公共組織（主要是政府）改革的系統(tǒng)戰(zhàn)略設(shè)計(jì)2.2公共組織的結(jié)構(gòu)與體制2.2.1公共組織結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性2.2.2公共組織的結(jié)構(gòu)形式2.2.3我國(guó)政府組織的結(jié)構(gòu)2.2.4行政組織體制的基本類型2.2.1公共組織結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性

1．橫向差異：部門化和專業(yè)化組織結(jié)構(gòu)的橫向差異是指一個(gè)組織內(nèi)成員之間受教育和培訓(xùn)的差異程度，專業(yè)方向和技能、工作的性質(zhì)和任務(wù)等方面的差異程度，以及由此而產(chǎn)生的組織內(nèi)部部門與部門之間或單位與單位之間的差異程度。組織成員間的上述差異以及組織活動(dòng)的復(fù)雜性必然會(huì)影響組織內(nèi)的部門化和專業(yè)化。部門化，實(shí)際上就是按照工作的性質(zhì)分設(shè)部門，從而將繁雜的工作分別歸類到各個(gè)部門，并使各部門皆有明確的職責(zé)及權(quán)限關(guān)系。專業(yè)化就是指一個(gè)組織把它的總?cè)蝿?wù)分成最小而又有機(jī)相連的部分，并據(jù)此形成專業(yè)化系統(tǒng)或部門專業(yè)分工越細(xì)，專業(yè)化程度越高，部門化就越廣泛，其協(xié)調(diào)功能就越重要。公共組織的專業(yè)分工越細(xì)，部門就會(huì)越多，同時(shí)對(duì)部門之間進(jìn)行協(xié)調(diào)的難度也就越大，其組織結(jié)構(gòu)中的橫向復(fù)雜性程度自然也就增加2．縱向差異：管理層次和管理幅度組織結(jié)構(gòu)的縱向差異是指組織結(jié)構(gòu)中縱向垂直管理的層級(jí)數(shù)及層級(jí)之間的差異程度，這就是管理層次和管理幅度及其關(guān)系。管理層次是指公共組織內(nèi)部縱向劃分的等級(jí)數(shù)。管理幅度是指一名上級(jí)管理者或一個(gè)組織有效管理的下級(jí)人員單位或部門的數(shù)量。研究表明，管理層次與管理幅度在一定規(guī)模的組織內(nèi)成反比例關(guān)系。管理層次越多，管理幅度越小；管理層次越少，管理幅度越大。管理層次多、管理幅度小的組織結(jié)構(gòu)，其形態(tài)金字塔，因此這種形態(tài)的組織結(jié)構(gòu)被稱為“尖形結(jié)構(gòu)”。管理層次少、管理幅度大的組織結(jié)構(gòu)，其形態(tài)扁平，因此被稱為“扁形結(jié)構(gòu)”。2.2.2公共組織的結(jié)構(gòu)形式1．直線結(jié)構(gòu)直線結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是單一垂直領(lǐng)導(dǎo)，其結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系明確，結(jié)構(gòu)中每一個(gè)層級(jí)的個(gè)人或組織只有一個(gè)直接領(lǐng)導(dǎo)，不與相鄰個(gè)人或組織及其領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生任何命令與服從關(guān)系。圖21直線結(jié)構(gòu)圖式2:職能結(jié)構(gòu)職能結(jié)構(gòu)是相關(guān)部門在水平方向依職能不同進(jìn)行分工，再分別對(duì)下級(jí)部門實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)構(gòu)。在職能結(jié)構(gòu)中，每個(gè)上級(jí)部門并沒(méi)有單一服從自己的下級(jí)部門，同樣，每個(gè)下級(jí)部門也不只服從一個(gè)上級(jí)部門圖22職能結(jié)構(gòu)圖式3．直線—職能結(jié)構(gòu)直線—職能結(jié)構(gòu)是在綜合直線結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上形成的一種組織結(jié)構(gòu)形式。各級(jí)部門間既有垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，又有水平領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系圖23直線—職能結(jié)構(gòu)圖式4．矩陣結(jié)構(gòu)矩陣結(jié)構(gòu)是以完成某項(xiàng)工作為核心，從有關(guān)部門抽調(diào)人員組成臨時(shí)機(jī)構(gòu)來(lái)履行工作任務(wù)的結(jié)構(gòu)。與直線—職能結(jié)構(gòu)不同的是，矩陣結(jié)構(gòu)中垂直領(lǐng)導(dǎo)與水平領(lǐng)導(dǎo)是并重的。其結(jié)構(gòu)如圖24所示。圖24矩陣結(jié)構(gòu)圖直線結(jié)構(gòu)矩陣結(jié)構(gòu)直線—職能結(jié)構(gòu)職能結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)1：信息傳遞途徑單一2：傳遞速度快1：保持了組織成員構(gòu)成的穩(wěn)定性，2：有助于充分發(fā)揮組織成員的綜合優(yōu)勢(shì)，3：更高效更加靈活，適應(yīng)能力更強(qiáng)1：有助于克服政出多門2：有助于決策科學(xué)化、民主化1：拓展了各層管理事務(wù)的范圍，適宜于相對(duì)較復(fù)雜的管理工作缺點(diǎn)1:基層自主性小2:由于各職位工作程序固定，容易導(dǎo)致僵化1：對(duì)工作有一定影響。2：?jiǎn)T工面臨雙重的職權(quán)關(guān)系，容易產(chǎn)生無(wú)所適從和混亂3：耗費(fèi)時(shí)間1：垂直領(lǐng)導(dǎo)有可能排斥水平領(lǐng)導(dǎo)，部門之間的關(guān)系更加復(fù)雜1：容易出現(xiàn)政出多門的情況，2：領(lǐng)導(dǎo)部門如果相互缺乏協(xié)調(diào)，會(huì)造成執(zhí)行混亂的局面2.2.3我國(guó)政府組織的結(jié)構(gòu)1．縱向結(jié)構(gòu)縱向結(jié)構(gòu)也被稱為層次結(jié)構(gòu)，它反映了行政組織內(nèi)若干層次中特別是上下層次之間的領(lǐng)導(dǎo)與服從關(guān)系?？v向結(jié)構(gòu)有宏觀與微觀之分。宏觀上的縱向結(jié)構(gòu)是指各級(jí)行政組織間的層級(jí)關(guān)系，我國(guó)的行政組織可分為中央行政組織和地方行政組織兩大層次。微觀上的縱向結(jié)構(gòu)是指行政組織內(nèi)部的工作層次關(guān)系2．橫向結(jié)構(gòu)

橫向結(jié)構(gòu)又稱分部結(jié)構(gòu)，它反映的是同級(jí)行政組織之間和各行政組織構(gòu)成部門之間分工協(xié)作的來(lái)往關(guān)系。橫向結(jié)構(gòu)中的各部門都有明確的工作范圍和相應(yīng)的權(quán)責(zé)劃分，各部門之間是一種平行關(guān)系。但是，行政組織活動(dòng)的復(fù)雜性決定了僅僅按職能方式劃分設(shè)置部門是不夠的，還應(yīng)結(jié)合其他方式來(lái)進(jìn)行劃分。

（1）按地區(qū)劃分

（2）按服務(wù)對(duì)象劃分

（3）按行業(yè)和產(chǎn)品類型劃分行政組織的縱向結(jié)構(gòu)與橫向結(jié)構(gòu)并不是相互脫離的，二者相互交織形成行政組織的結(jié)構(gòu)網(wǎng)。在我國(guó)，行政組織中的橫向結(jié)構(gòu)服從于縱向結(jié)構(gòu)。2.2.4行政組織體制的基本類型1．首長(zhǎng)制與委員制2．層級(jí)制與職能制3．集權(quán)制與分權(quán)制4．完整制與分離制2.3公共組織的過(guò)程與行為2.3.1組織權(quán)力及其運(yùn)作2.3.2組織沖突與協(xié)調(diào)2.3.3個(gè)體行為與組織行為2.3.1組織權(quán)力及其運(yùn)作1．權(quán)力的來(lái)源

權(quán)力來(lái)源因所處職位高低而不同。1)組織高層管理者的權(quán)力：（1）正式的職位（2）所控制的資源（3）對(duì)決策前提和信息的控制（4）居于組織中心位置

2)中層領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力：來(lái)源主要取決于組織設(shè)計(jì)時(shí)對(duì)他們的定位

3)低層成員的權(quán)力：與個(gè)人資源有關(guān)或與職位資源有關(guān)2．權(quán)力的運(yùn)行自上而下的權(quán)力（六個(gè)方面）：上級(jí)直接或間接監(jiān)督下級(jí)并給予反饋；對(duì)下層單位投入的資源進(jìn)行控制；上級(jí)直接或通過(guò)組織程序、績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)以及技術(shù)、個(gè)體、群體活動(dòng)的結(jié)構(gòu)化對(duì)下級(jí)進(jìn)行行為控制；實(shí)行產(chǎn)出控制即對(duì)組織產(chǎn)出進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估；當(dāng)某種規(guī)范和價(jià)值類型內(nèi)化于組織時(shí)，進(jìn)行選擇與社會(huì)化控制；改變?nèi)蝿?wù)環(huán)境來(lái)進(jìn)行環(huán)境控制。自下而上的權(quán)力：自下而上的權(quán)力運(yùn)行的目的是控制上級(jí)橫向權(quán)力：橫向權(quán)力運(yùn)行的目的是控制處在左右的同級(jí)成員或部門3．組織授權(quán)外部授權(quán)指組織間的授權(quán)，如中央對(duì)地方的授權(quán)、政府通過(guò)合同授權(quán)企業(yè)提供公共產(chǎn)品與服務(wù)等。內(nèi)部授權(quán)指上級(jí)把權(quán)力委派給下屬，讓下屬更加自主地完成任務(wù)。授權(quán)有利于提高組織效能，增強(qiáng)下屬的工作積極性、主動(dòng)性和適應(yīng)性，增進(jìn)組織活力。授權(quán)可以增加組織中的權(quán)力總量，高層授權(quán)的結(jié)果是下級(jí)更好地完成了任務(wù)，這意味著高層權(quán)力的增加。2.3.2組織沖突與協(xié)調(diào)1．組織沖突

（1）目標(biāo)與顧客的沖突（2）功能與領(lǐng)域的沖突（3）目標(biāo)間的沖突2．組織協(xié)調(diào)

（1）水平協(xié)調(diào)主要的方式包括：

一是利益相關(guān)的組織通過(guò)協(xié)商達(dá)成協(xié)議，以明確相互間的邊界；二是在共同參與的領(lǐng)域，成立諸如機(jī)構(gòu)間委員會(huì)這樣的組織進(jìn)行協(xié)調(diào)，推動(dòng)合作；三是根據(jù)組織領(lǐng)導(dǎo)準(zhǔn)則，指定某個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)特定范圍內(nèi)所有組織的活動(dòng)；四是建立一定的決策程序，使利益相關(guān)組織都有機(jī)會(huì)對(duì)其中任何組織的提議進(jìn)行審議（2）垂直協(xié)調(diào)3．組織合作模型組織合作模型的主要特征包括：實(shí)行小團(tuán)體控制；發(fā)展具有高參與性質(zhì)的組織文化；競(jìng)爭(zhēng)以時(shí)間為基礎(chǔ)，是效率的競(jìng)爭(zhēng)；成立自我管理團(tuán)隊(duì)；等等。作用：表22組織合作的益處和沖突帶來(lái)的損失組織合作的益處沖突帶來(lái)的損失1：提高工作效率2：雇員的團(tuán)結(jié)和滿意3：組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)4：創(chuàng)新和適應(yīng)1：精力的分散2：改變了判斷力3：失敗者效應(yīng)4：協(xié)調(diào)不佳2.3.3個(gè)體行為與組織行為1．X理論與Y理論X理論的假設(shè)：第一，人一般生來(lái)厭惡工作，只要有可能就想逃避工作；第二，對(duì)大多數(shù)人必須動(dòng)用懲罰措施進(jìn)行強(qiáng)迫、控制、指揮與威脅，以鞭策他們努力實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)；第三，人一般愿意受人指揮，逃避責(zé)任，相對(duì)而言沒(méi)有進(jìn)取心，安全重于一切。Y理論的假設(shè)第一，工作與休息實(shí)質(zhì)上消耗的體力與腦力是一樣的，一般人并非天生不喜歡工作；第二，外界的控制與懲罰并非導(dǎo)致向組織目標(biāo)努力的唯一手段，人只要做出承諾去完成一件事，他就會(huì)自我控制、自我指揮；第三，對(duì)任務(wù)所做出的承諾和完成任務(wù)后所得到的回報(bào)成正比，這將產(chǎn)生獻(xiàn)身于組織目標(biāo)的努力；第四，人一般都明白，在恰當(dāng)條件下，不僅僅是接受責(zé)任，而且要尋求責(zé)任，逃避責(zé)任、喪失進(jìn)取心、強(qiáng)調(diào)安全感通常是后天經(jīng)驗(yàn)的結(jié)果，并非人的本性；第五，在多數(shù)情況下，解決組織問(wèn)題需要員工相對(duì)較高水平的想象力、發(fā)明和創(chuàng)造能力；第六，在現(xiàn)代工業(yè)生活條件下，一般人的智力潛能只是部分得到了利用2．公共行政人員行為三種基本模型第一種是“成人發(fā)展模型”第二種是“文化行為模型”第三種是“政治行為模型”另一種主要的劃分方式是將行政人員分