公共行政學(xué)（第五版）課件 第2章 西方公共行政學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展

公共行政學(xué)（第五版）彭和平編著公共行政學(xué)產(chǎn)生的歷史條件公共行政學(xué)產(chǎn)生的社會(huì)背景第2章西方公共行政學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展重點(diǎn)問(wèn)題2.1.1公共行政學(xué)產(chǎn)生的條件公共行政學(xué)產(chǎn)生的歷史背景和社會(huì)條件可以歸結(jié)為下列幾方面：2.1公共行政學(xué)產(chǎn)生的歷史條件和社會(huì)背景第一，“行政國(guó)家”的出現(xiàn)。第二，“文官制度”改革運(yùn)動(dòng)的發(fā)展。第三，多種學(xué)科的形成和發(fā)展。第四，專業(yè)教育和職業(yè)教育的發(fā)展。2.1.2公共行政學(xué)發(fā)展時(shí)期的劃分方法對(duì)公共行政學(xué)的發(fā)展階段有多種劃分方式：創(chuàng)立、成長(zhǎng)和科學(xué)化三個(gè)時(shí)期；傳統(tǒng)理論、行為科學(xué)和系統(tǒng)理論三個(gè)時(shí)期；傳統(tǒng)管理、行為科學(xué)、決策理論、系統(tǒng)科學(xué)四個(gè)時(shí)期；按年代劃分為不同時(shí)期，最高的可分至九個(gè)時(shí)期以上。雖然許多專家學(xué)者在劃分方法或劃分依據(jù)方面有所不同，但他們實(shí)際要闡明的問(wèn)題和發(fā)展脈絡(luò)基本上是一致的。2.1公共行政學(xué)產(chǎn)生的歷史條件和社會(huì)背景2.2.1政治—行政二分法的提出政治—行政二分法起源于美國(guó)19世紀(jì)80年代的文官改革運(yùn)動(dòng)，這個(gè)運(yùn)動(dòng)導(dǎo)致了1883年《彭德爾頓法》的頒布，其實(shí)質(zhì)在于將傳統(tǒng)的政黨政治和一般政策制定過(guò)程相分離。古德諾在1900年出版的著作《政治與行政》一書中，對(duì)政治—行政二分法進(jìn)行了認(rèn)真的論證。他認(rèn)為，在所有政府體制中存在著兩種性質(zhì)截然不同的職能，即“政治”和“行政”的職能，前者是國(guó)家意志的表達(dá)職能，后者是國(guó)家意志的執(zhí)行職能。2.2早期研究時(shí)期(19世紀(jì)末—20世紀(jì)初)2.2.2傳統(tǒng)的管理理論的推動(dòng)作用19世紀(jì)末至20世紀(jì)初工業(yè)領(lǐng)域中的科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)對(duì)公共行政學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展也有很深遠(yuǎn)的影響。其代表人物弗雷德里克·W·泰羅在公共行政學(xué)史上是不可缺少的人物。

泰羅最先發(fā)展了工時(shí)研究和動(dòng)作研究,努力通過(guò)減少疲勞、科學(xué)的選擇、使工人的能力適合工作的需要以及刺激性的工資制度和獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃等實(shí)現(xiàn)最大限度的個(gè)人發(fā)展和最高的報(bào)酬，從而最大限度地提高工作效率。2.2早期研究時(shí)期(19世紀(jì)末—20世紀(jì)初)2.2.2傳統(tǒng)的管理理論的推動(dòng)作用

泰羅的“作業(yè)分解法”后來(lái)被行政學(xué)者們運(yùn)用于行政管理研究中，成為“行政目標(biāo)分解法”。在公共行政學(xué)家當(dāng)中，德懷特·沃爾多、盧瑟·古利克和林德爾·厄威克等人的理論受泰羅著作的影響最大，有的學(xué)者認(rèn)為，20世紀(jì)30年代流行的“行政原理”運(yùn)動(dòng)和科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)有直接關(guān)系。2.2早期研究時(shí)期(19世紀(jì)末—20世紀(jì)初)2.3.1公共行政學(xué)的誕生時(shí)期馬克斯·韋伯關(guān)于官僚制的論述是這一時(shí)期最早提出的理論懷特1926年出版的《公共行政學(xué)研究導(dǎo)論》被公認(rèn)是第一本公共行政學(xué)的教科書，并認(rèn)為該書使公共行政學(xué)成為一個(gè)單獨(dú)的研究領(lǐng)域，標(biāo)志著這門學(xué)科的基本形成W·F·威洛比出版了《行政學(xué)原理》(1927)，該書也是美國(guó)最早流行的教科書之一。他認(rèn)為，公共行政學(xué)帶有普遍性，可以運(yùn)用于所有政府部門。他的影響主要體現(xiàn)在預(yù)算改革的論著方面。2.3兩次世界大戰(zhàn)期間的研究(1917—1945)2.3.2傳統(tǒng)管理理論的繼續(xù)發(fā)展與轉(zhuǎn)折瑪麗·帕克·福萊特，她的基本觀點(diǎn)不同于傳統(tǒng)的管理理論和組織理論，而與人際關(guān)系學(xué)派有相通之處。瑟·古利克與其英國(guó)同事林德爾·厄威克于1937年共同編輯出版的《行政科學(xué)論文集》被認(rèn)為達(dá)到了這一“正統(tǒng)時(shí)期的頂峰”，“成為行政科學(xué)達(dá)到一定高度的標(biāo)志，并在其后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)存在著相當(dāng)大的影響”。切斯特·巴納德的管理思想受到霍桑實(shí)驗(yàn)的積極影響，也是處在由傳統(tǒng)的管理理論向行為科學(xué)的管理理論過(guò)渡過(guò)程中的一個(gè)有影響的人。2.3兩次世界大戰(zhàn)期間的研究(1917—1945)2.3.3行為科學(xué)理論的兩次沖擊第一次沖擊，是1927年到1932年美國(guó)哈佛大學(xué)教授埃爾頓·梅奧、羅特利斯伯格等人在芝加哥西屋電氣公司的霍桑工廠所進(jìn)行的研究，即著名的霍桑實(shí)驗(yàn)。第二次沖擊來(lái)自美國(guó)人本主義心理學(xué)家A·H·馬斯洛的需要層次論。2.3兩次世界大戰(zhàn)期間的研究(1917—1945)2.4.1對(duì)傳統(tǒng)的管理理論的批評(píng)和新的理論的形成赫伯特·西蒙(HerbertSimon)在公共行政學(xué)的發(fā)展史上具有舉足輕重的地位。在《行政行為》一書中，西蒙主張研究行政管理的行為問(wèn)題，并主要對(duì)決策行為進(jìn)行了研究。從1945年起，約翰·高斯在亞拉巴馬大學(xué)一系列著名的講座中詳盡闡述了如何運(yùn)用生態(tài)學(xué)的方法研究公共行政學(xué)的問(wèn)題。保羅·阿普爾比的理論以對(duì)政治—行政二分法的批評(píng)著稱。德懷特·沃爾多在《行政國(guó)家》（1948）一書中，把矛頭指向受到傳統(tǒng)的管理理論推崇的“效率準(zhǔn)則”。諾頓·E·朗對(duì)公共行政學(xué)研究的影響主要體現(xiàn)在他對(duì)行政權(quán)力的深刻分析方面。2.4第二次世界大戰(zhàn)戰(zhàn)后時(shí)期的研究(1946—1959)2.4.2多元化趨勢(shì)的進(jìn)一步發(fā)展C·諾斯科特·帕金森是在對(duì)公共行政部門的管理現(xiàn)狀進(jìn)行統(tǒng)計(jì)調(diào)查的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。格拉斯·M·麥格雷戈提出的X理論和Y理論促進(jìn)了對(duì)人事管理及不同的管理方式的深入研究。查爾斯·E·林德布洛姆1959年在《公共行政評(píng)論》雜志上發(fā)表的論文《“竭力對(duì)付”的科學(xué)》(有人譯為《“湊合對(duì)付”的科學(xué)》或《“應(yīng)付”科學(xué)》）被認(rèn)為是漸進(jìn)主義的決策理論的代表作。2.4第二次世界大戰(zhàn)戰(zhàn)后時(shí)期的研究(1946—1959)2.4.2多元化趨勢(shì)的進(jìn)一步發(fā)展在這段時(shí)期內(nèi)，從總的趨勢(shì)上看，公共行政學(xué)的發(fā)展是以對(duì)傳統(tǒng)的管理理論的批評(píng)為推動(dòng)力的。這種批評(píng)往往和心理學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)、人類學(xué)、行為科學(xué)、計(jì)算機(jī)科學(xué)、運(yùn)籌學(xué)、系統(tǒng)論、控制論、信息論等各個(gè)學(xué)科的新的發(fā)展交織在一起。因此它所涉及的范圍非常廣泛，同時(shí)也使公共行政學(xué)的研究更顯出跨學(xué)科的性質(zhì)。2.4第二次世界大戰(zhàn)戰(zhàn)后時(shí)期的研究(1946—1959)2.5.120世紀(jì)60年代至70年代的研究成果

20世紀(jì)60年代至70年代期間，一方面，隨著經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展，公共行政的范圍、職能、機(jī)制、各種制約因素及行政管理的技術(shù)性、復(fù)雜性不斷發(fā)展變化；另一方面，由于社會(huì)問(wèn)題、各種沖突、行政危機(jī)不斷加劇，公共行政學(xué)的研究繼續(xù)沿著多元化、多方向的趨勢(shì)發(fā)展，并且學(xué)術(shù)研究中也充滿了各種各樣的爭(zhēng)論和分歧。2.520世紀(jì)60年代至70年代的研究2.5.2新公共行政學(xué)1968年，在明羅布魯克召開了一次青年公共行政學(xué)者會(huì)議，目的是考慮該領(lǐng)域?qū)?lái)可能的發(fā)展方向。會(huì)議結(jié)果產(chǎn)生了“新公共行政學(xué)”運(yùn)動(dòng)。該學(xué)派致力于把公共行政學(xué)的注意力，從傳統(tǒng)關(guān)心效率、經(jīng)濟(jì)、預(yù)算和科學(xué)的管理技術(shù)轉(zhuǎn)到關(guān)心社會(huì)公平上來(lái)。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)理論把效率和經(jīng)濟(jì)作為兩個(gè)基本原則，而新公共行政學(xué)賴以建立的原則是社會(huì)公平。2.520世紀(jì)60年代至70年代的研究2.6.1經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的介入詹姆斯·M·布坎南和道格拉斯·C·諾思（都是諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者）。布坎南是公共選擇理論的創(chuàng)始人，其學(xué)說(shuō)特點(diǎn)是以經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法研究政治問(wèn)題，這也是公共選擇理論的特點(diǎn)之一。道格拉斯·C·諾思被認(rèn)為是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表人物之一，諾思對(duì)制度與制度變遷問(wèn)題進(jìn)行了開創(chuàng)性的研究，他認(rèn)為制度對(duì)于人們的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和社會(huì)關(guān)系的形成、互動(dòng)具有十分重要的作用。2.620世紀(jì)80年代以來(lái)的研究2.6.2新公共管理和政府再造理論20世紀(jì)80年代以來(lái)，面對(duì)政府管理中暴露的各種弊端和民眾的不滿情緒，英國(guó)、美國(guó)、新西蘭、澳大利亞等許多國(guó)家先后開展了形式多樣的政府改革或政府再造運(yùn)動(dòng)。政府為何出現(xiàn)問(wèn)題，政府如何高效運(yùn)轉(zhuǎn)，如何克服“政府失靈”問(wèn)題，如何進(jìn)行政府變革以及如何推動(dòng)變革，等等，在傳統(tǒng)的公共行政理論無(wú)法解答這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的時(shí)候，公共行政領(lǐng)域出現(xiàn)了一批理論的“探索者”。在此期間，一個(gè)最重要的理論動(dòng)向就是公共管理、新公共管理理論的興起。2.620世紀(jì)80年代以來(lái)的研究2.6.3其他代表性理論

20世紀(jì)80年代以來(lái)，除公共管理和新公共管理理論外，還有其他一些專家學(xué)者從不同角度對(duì)傳統(tǒng)的公共行政理論提出質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，代表公共行政領(lǐng)域理論和實(shí)踐研究不同發(fā)展趨勢(shì)。2.620世紀(jì)80年代以來(lái)的研究戴爾·S·賴特史蒂文·科恩和羅納德·布蘭德帕特里夏·基利史蒂文·梅德林、休·麥克布賴德和勞拉·朗邁爾B·蓋伊·彼得斯20世紀(jì)80年代以來(lái)是一個(gè)世界各國(guó)政府改革或政府再造運(yùn)動(dòng)方興未艾的時(shí)期。與此相聯(lián)系，公共行政學(xué)的研究繼續(xù)呈現(xiàn)多元化的發(fā)展趨勢(shì)，有的偏重于技術(shù)，有的偏重于理論，但總的趨勢(shì)是注重實(shí)踐、注重改革、注重創(chuàng)新。公共行政研究正是在這種背景下跨入了21世紀(jì)，在近百年的發(fā)展過(guò)程中，公共行政學(xué)作為一門獨(dú)立的學(xué)科已經(jīng)確定了它的地位和所要研究的基本領(lǐng)域，但理論體系和研究?jī)?nèi)容仍處于不斷的變化和發(fā)展中。2.721世紀(jì)公共行政研究的新動(dòng)向關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)政治—行政二分法