公共管理學(xué)原理 課件 第三章 政府改革與治理

公共管理學(xué)原理

（修訂版）陳振明等著公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第3章政府改革與治理3.1治理理論3.2當(dāng)代國外的政府改革3.3我國的行政體制改革公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材3.1治理理論3.1.1治理理論的研究途徑治理理論體系有著不同的研究途徑，主要有如下三個(gè)：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1．“政府管理”的途徑：這一途徑將治理等同于政府管理，側(cè)重從政府部門的角度來理解市場化條件下的公共管理改革，主要包括“最小國家治理”“新公共管理”“善治”等用法。2．“公民社會(huì)”的途徑：與將治理等同于“政府管理”的用法不同，在“公民社會(huì)”途徑看來，治理是公民社會(huì)的“自組織網(wǎng)絡(luò)”。3．合作網(wǎng)絡(luò)的途徑：這一途徑試圖在“網(wǎng)絡(luò)管理”的框架內(nèi)整合上述兩種研究途徑。它認(rèn)為，非政府部門與政府部門聯(lián)結(jié)起相互依存的合作關(guān)系（即網(wǎng)絡(luò)關(guān)系），就共同關(guān)心的問題采取集體行動(dòng)。3.1治理理論3.1.1治理理論的研究途徑網(wǎng)絡(luò)治理的新特征有以下幾個(gè)方面：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（1）多中心的公共行動(dòng)體系（2）反思理性的“復(fù)雜人”（4）共同學(xué)習(xí)的政策過程（3）合作互惠的行動(dòng)策略3.1治理理論3.1.2網(wǎng)絡(luò)治理的實(shí)踐類型按照網(wǎng)絡(luò)涉及的對(duì)象和作用的范圍，網(wǎng)絡(luò)治理可以分為以下幾種基本的類型：1．全球治理全球治理是對(duì)國際合作網(wǎng)絡(luò)的管理。詹姆斯·N.羅澤瑙將全球治理看作“沒有政府的治理”，認(rèn)為這是“一種缺乏中央權(quán)威卻仍能在全球范圍內(nèi)強(qiáng)制實(shí)施某些決定的秩序”，它具有以下特點(diǎn)：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（1）治理的主體是世界范圍的公共行動(dòng)者。（2）治理的客體是正在影響或有可能影響全人類的跨國性問題，包括公益問題和公害問題。（3）治理的機(jī)制是一系列用以解決跨國性問題和管理全球公共事務(wù)的制度安排。3.1治理理論3.1.2網(wǎng)絡(luò)治理的實(shí)踐類型2．民族國家的治理這里特指在民族國家的范圍內(nèi)對(duì)政府主導(dǎo)的公共物品供給過程的管理。政府部門與各種參與公共物品供給的非政府行動(dòng)者形成了相互依存的合作關(guān)系，政府的任務(wù)在于借助合作網(wǎng)絡(luò)來“保證服務(wù)提供得以實(shí)現(xiàn)”。這些合作網(wǎng)絡(luò)主要有三種表現(xiàn)形式：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（1）政府間合作網(wǎng)絡(luò)。公共事務(wù)的管理就需要多個(gè)轄區(qū)政府的共同努力和聯(lián)合行動(dòng)。（2）政府項(xiàng)目執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)。政府并不一定要通過科層制來親自提供產(chǎn)品，而可以通過服務(wù)網(wǎng)絡(luò)來執(zhí)行供給項(xiàng)目。（3）公私合伙網(wǎng)絡(luò)。這主要是指政府通過吸納社會(huì)力量和民間資源來共同從事公共基礎(chǔ)建設(shè)，一起承擔(dān)公共事業(yè)責(zé)任。3.1治理理論3.1.2網(wǎng)絡(luò)治理的實(shí)踐類型3．社區(qū)治理社區(qū)治理是對(duì)社區(qū)合作網(wǎng)絡(luò)的管理。社區(qū)部門是相對(duì)自治的，是一種源自社區(qū)群體內(nèi)的合作需要而產(chǎn)生的以自助為基本特征的組織。社區(qū)部門經(jīng)常通過以下幾種方式來提供公共服務(wù)，促成公民與政府合作：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材一是志愿服務(wù)，即由社區(qū)發(fā)動(dòng)公眾參與公共物品和服務(wù)的供給。二是利用各種非營利組織或私營機(jī)構(gòu)來整合社區(qū)的公共服務(wù)資源。三是消費(fèi)者控制。當(dāng)政府統(tǒng)一提供的公共服務(wù)難以滿足不同社群的不同需求時(shí)，這些社群就可能自己組織起來，自行尋找有效的供給方式。三種方式3.1私人部門與公共部門3.1.1私人部門的含義1.私人部門的概念私人部門,即私人領(lǐng)域的行動(dòng)主體,是指參加市場交換活動(dòng)的各種組織和個(gè)人。具體地講,私人部門包括各類企業(yè)組織以及家庭和個(gè)人。2.私人部門的特征（1）行動(dòng)主體的自主性。（2）行動(dòng)主體的平等性。（3）私人行為的互惠性。（4）市場交易的競爭性。（5）私人行為的契約性。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材3.1私人部門與公共部門3.1.2私人部門的優(yōu)勢(shì)私人部門一般可以分為三種類型:商品生產(chǎn)者、消費(fèi)者以及為買賣提供服務(wù)的中介人。私人部門的分散決策能夠較快地實(shí)現(xiàn)供需平衡。市場價(jià)格的信息傳導(dǎo)機(jī)制有利于提高資源配置的有效性。市場主體的利益驅(qū)動(dòng)有利于激勵(lì)創(chuàng)新。優(yōu)勢(shì)公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材3.1私人部門與公共部門3.1.3網(wǎng)絡(luò)治理的多重困境治理的困境表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材可治理問題合法性問題并非任何社會(huì)問題都可以通過合作網(wǎng)絡(luò)來解決，在市場和政府起不了作用的地方，合作網(wǎng)絡(luò)也不一定能有效地發(fā)揮作用。這就向合作網(wǎng)絡(luò)提出了可治理性問題。這主要是指在相互依賴的環(huán)境下，社會(huì)公眾對(duì)民主政治的認(rèn)同危機(jī)。哈貝馬斯認(rèn)為，合法性危機(jī)是一種直接的認(rèn)同危機(jī)，它是由于“履行政府計(jì)劃的各項(xiàng)任務(wù)使公共領(lǐng)域失去政治意義的結(jié)構(gòu)受到懷疑，從而使確保生產(chǎn)資料私人占有的形式民主受到質(zhì)疑”。3.1私人部門與公共部門3.1.3網(wǎng)絡(luò)治理的多重困境治理的困境表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材有效性問題責(zé)任性問題治理能力與治理需求之間的差距是產(chǎn)生有效性問題的直接原因。提升合作網(wǎng)絡(luò)的有效性，只能是一個(gè)動(dòng)態(tài)、長期的過程。由于合作網(wǎng)絡(luò)建立在政府部門與非政府部門共享權(quán)力、分擔(dān)責(zé)任的機(jī)制上，帶來了公私界限模糊、責(zé)任認(rèn)定困難的問題，這為公共行動(dòng)者互相推諉、轉(zhuǎn)嫁責(zé)任提供了可能。這可以從以下幾個(gè)方面來強(qiáng)化：第一，加強(qiáng)行政倫理建設(shè)，重塑職業(yè)主義精神。第二，完善公共責(zé)任制度，確保公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。第三，在合作網(wǎng)絡(luò)中，政府也有特殊的責(zé)任定位。3.2當(dāng)代國外的政府改革3.2.1全球性的政府治理變革浪潮1．全球性政府治理變革的動(dòng)因公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材一是經(jīng)濟(jì)和政治因素在將改革提上議事日程的過程中起決定性作用。二是經(jīng)濟(jì)全球化的出現(xiàn)是當(dāng)代政府治理變革的一個(gè)推動(dòng)力。三是新技術(shù)革命尤其是信息革命是政府治理變革的一種催化劑。四是傳統(tǒng)的官僚體制（科層制）的失效以及商業(yè)管理模式的示范性影響。五是公民對(duì)政府的信任危機(jī)以及對(duì)更好生活的期望。3.2當(dāng)代國外的政府改革3.2.1全球性的政府治理變革浪潮2．政府改革與治理的不同類型或模式當(dāng)代全球性的政府改革與治理有不同類型或模式。就區(qū)域而言，當(dāng)代西方形成了如下幾種有典型意義的政府改革與治理模式：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材一是英國或英聯(lián)邦國家模式，即英國、新西蘭和澳大利亞等國的“新公共管理”運(yùn)動(dòng)；二是北美模式，主要包括美國的“企業(yè)化政府”或“政府再造”運(yùn)動(dòng)和加拿大的公共服務(wù)改革；三是歐洲大陸模式，德國、法國、意大利、西班牙等國的行政現(xiàn)代化運(yùn)動(dòng)；四是北歐模式，斯堪的納維亞各國的政府改革，尤其是福利國家及社會(huì)保障制度改革等。3.2當(dāng)代國外的政府改革3.2.1全球性的政府治理變革浪潮3．研究國外政府改革與治理實(shí)踐的意義國外政府改革與治理的實(shí)踐為其理論研究提供了豐富的素材，推動(dòng)了政府治理與改革的理論發(fā)展。無論是理論進(jìn)展還是實(shí)踐變遷，國外的公共治理體系和政府改革模式都呈現(xiàn)了多元化的發(fā)展趨勢(shì)，為我國政府改革與治理的實(shí)踐提供了豐富的理論研究素材和實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)借鑒。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材3.2當(dāng)代國外的政府改革3.2.2西方的“新公共管理”運(yùn)動(dòng)1．“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的興起英國是“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的發(fā)源地之一。美國是現(xiàn)代管理科學(xué)的搖籃，20世紀(jì)的美國文化是以信奉管理為特征的。新西蘭、澳大利亞與英國一起被人們視為新公共管理改革最為迅速、系統(tǒng)、全面和激進(jìn)的國家。歐洲大陸各國（德國、法國、荷蘭、瑞典等）的行政改革有所不同，它不具有英、美、新西蘭和澳大利亞等國的行政改革的那種系統(tǒng)、全面、連續(xù)和激進(jìn)的特點(diǎn)。但是歐洲大陸的行政改革同樣帶有明顯的管理主義色彩，或多或少以“新公共管理”為取向。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材3.2當(dāng)代國外的政府改革3.2.2西方的“新公共管理”運(yùn)動(dòng)2．“新公共管理”改革的內(nèi)容及措施公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材概括來說，當(dāng)代西方政府改革的主要內(nèi)容及措施有：（1）政府職能的優(yōu)化。政府從大量社會(huì)事務(wù)中解脫出來，由社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織或中介組織去承擔(dān)，政府則制定法律和規(guī)章制度，監(jiān)督和執(zhí)行法律和法規(guī)。（2）競爭機(jī)制的引入。引入競爭機(jī)制的目的就是確立公眾的顧客選擇權(quán)。（3）分權(quán)及權(quán)力下放。當(dāng)代西方國家行政改革的目標(biāo)之一在于分散政府管理職能，縮小政府行政范圍，因而必然要實(shí)行分權(quán)與權(quán)力下放。（4）采用現(xiàn)代管理技術(shù)。（5）人力資源管理改革。（6）機(jī)構(gòu)的重組。3.2當(dāng)代國外的政府改革3.2.2西方的“新公共管理”運(yùn)動(dòng)3.對(duì)“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的評(píng)價(jià)對(duì)于新模式的有效性，人們也提出了種種批評(píng)。首先，人們批評(píng)“新公共管理”的理論基礎(chǔ)和意識(shí)形態(tài)傾向，其次，人們批評(píng)“新公共管理”改革的市場化和管理主義的總方向，再次，人們還對(duì)“新公共管理”改革的各種具體措施提出批評(píng)，最后，人們還揭示了“新公共管理”模式的內(nèi)在價(jià)值沖突及矛盾。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材3.2當(dāng)代國外的政府改革3.2.3西方政府改革與治理的新進(jìn)展1．推進(jìn)政府內(nèi)部改革，提高政府治理能力公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材(3)提升政府管理能力，增強(qiáng)政府的彈性。（1)建立強(qiáng)有力的政府改革實(shí)施機(jī)構(gòu)，制訂改革計(jì)劃。(2)削減公共支出，減少政府財(cái)政赤字。（4）整合政府職能機(jī)構(gòu)，提高政府運(yùn)行效率。3.2當(dāng)代國外的政府改革3.2.3西方政府改革與治理的新進(jìn)展2．推動(dòng)政府規(guī)制改革，給予市場更大的發(fā)展空間（1）精簡管制法律法規(guī)，減少政府繁文縟節(jié)。（2）簡化管制流程，消除企業(yè)不必要的行政負(fù)擔(dān)。3．強(qiáng)化公共服務(wù)職能，提升公共服務(wù)質(zhì)量（1）簡化公共服務(wù)流程，提供高效服務(wù)。（2）推進(jìn)公共服務(wù)信息化，增強(qiáng)服務(wù)便捷性。（3）實(shí)行公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，提升公共服務(wù)質(zhì)量。（4）建設(shè)電子政務(wù)，提供無縫隙服務(wù)。（5）實(shí)施社會(huì)保護(hù)政策，確?；A(chǔ)性服務(wù)供給。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材3.2當(dāng)代國外的政府改革3.2.3西方政府改革與治理的新進(jìn)展4．增強(qiáng)政府的開放性，鼓勵(lì)社會(huì)主體參與公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（1）促進(jìn)政府信息公開，建立開放透明的政府。（2）創(chuàng)新參與渠道，吸引社會(huì)主體參與。（3）廣泛開展合作，真正實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理。3.3我國的行政體制改革3.3.1歷次機(jī)構(gòu)改革的簡要回顧1．前五次機(jī)構(gòu)改革改革開放以來，我國先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年進(jìn)行了五次政府機(jī)構(gòu)改革（見表33）。2．第六次機(jī)構(gòu)改革進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國對(duì)行政管理體制改革進(jìn)行了新的探索。本輪改革的另一個(gè)著力點(diǎn)是推行“大部制”改革。實(shí)行大部制的本意在于減少政府部門之間由于職能交叉而造成的效率低下，解決“九龍治水”的問題，也是為了能讓我國更好地應(yīng)對(duì)金融、能源、環(huán)保等方面的挑戰(zhàn)，有助于建立統(tǒng)一、精簡、高效的符合市場經(jīng)濟(jì)和民主法治要求的現(xiàn)代化政府體制。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材3.3我國的行政體制改革3.3.2深化行政體制改革的思考綜觀我國行政體制改革的歷程，我們認(rèn)為，深化行政體制改革應(yīng)注意處理好如下幾個(gè)關(guān)系：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1．處理好機(jī)構(gòu)改革與其他配套改革的關(guān)系。三個(gè)關(guān)系2．處理好實(shí)質(zhì)理性（價(jià)值層面改革）和工具理性（工具層面改革）的關(guān)系。3．處理好中央政府改革與地方政府改革以及自上而下改革與自下而上改革的關(guān)系。3.3我國的行政體制改革3.3.3我國政府改革與治理的新趨勢(shì)1．我國政府改革與治理的頂層設(shè)計(jì)指導(dǎo)性文件為我國政府新一輪改革與治理勾畫出路線圖，指明了新方向。（1）全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。（2）中央政府改革是上篇，地方政府改革是下篇，需要整體構(gòu)思、通盤考慮、上下貫通，把政府改革的整篇文章做好。（3）理順政府、市場與社會(huì)關(guān)系。（4）以簡政放權(quán)為著力點(diǎn)，放管結(jié)合，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變。（5）推進(jìn)法治政府建設(shè)。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材3.3我國的行政體制改革3.3.3我國政府改革與治理的新趨勢(shì)2．政府自身的改革黨的十八大報(bào)告與《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對(duì)深化政府機(jī)構(gòu)改革提出了指導(dǎo)性意見：第一，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約