國外反洗錢的法律框架及制度

國外反洗錢的法律框架及制度20世紀中期以來，洗錢活動迅猛發(fā)展，并逐步發(fā)展成為一個專門性的、復雜的犯罪領(lǐng)域，嚴重威脅國家安全，危及全球經(jīng)濟發(fā)展。據(jù)國際貨幣基金組織估計，全球每年非法洗錢的總數(shù)額相當于全世界國內(nèi)生產(chǎn)總值的2%至5%。各國及國際社會為有效打擊洗錢，遏制洗錢的進一步泛濫，紛紛制定相關(guān)法律及制度予以懲治。一、洗錢的途徑和方式最早的“洗錢”并無貶義，就是把已被弄臟污的金屬鑄幣清洗干凈的意思?，F(xiàn)代“洗錢”（MoneyLaundering）的概念已遠遠超出這個范圍。它不僅僅是指把錢幣表面臟污清洗干凈的意思，而且已引申為貨幣資金或財產(chǎn)的來源和性質(zhì)“不干凈”而進行清洗，通過“清洗”而使黑錢、贓錢、犯罪收入合法化。目前，關(guān)于“洗錢”的概念，在國際組織、不同國家或地區(qū)的法律中的表述有一定的差異。洗錢過程十分復雜，手段眾多，犯罪分子既可以利用金融法規(guī)的缺陷使黑錢存入銀行而無需申報，也可以利用走私現(xiàn)金出境的手段使黑錢的轉(zhuǎn)移不留痕跡。選用何種手段，主要由當時、當?shù)氐姆?、金融狀況及洗錢的最終目的決定。通常情況下，洗錢一般要經(jīng)過處置、離析、歸并三個過程或稱其為三個階段。一是處置階段，這是洗錢鏈條的第一個環(huán)節(jié)。即把黑錢投入清洗系統(tǒng)，對犯罪收入或贓款進行初步的加工和處理，使犯罪收入或贓款與其它合法收入混同起來。該階段主要是將來自犯罪活動的現(xiàn)金改變成便于控制以及減少懷疑的形式。如將黑錢從犯罪取得地移走，將小額的現(xiàn)鈔換成大額現(xiàn)鈔，將現(xiàn)金隱藏起來或存入銀行等等。所有這些行為都是為了掩飾黑錢的非法性質(zhì)、非法來源，以不使警方注意。二是離析階段，這是洗錢鏈條的第二個環(huán)節(jié)。主要是通過比較復雜的多層次的金融交易，如以假名或受托人的名義開立銀行賬戶，虛擬貿(mào)易收支或買賣無記名證券等，以此來掩蓋犯罪收益的非法性質(zhì)和來源。三是歸并階段，這是洗錢鏈條中的最后一個環(huán)節(jié)。犯罪分子將經(jīng)過離析之后，已經(jīng)難以察覺其非法性質(zhì)和來源的資金重新集中起來，并轉(zhuǎn)移至與犯罪組織或個人無明顯聯(lián)系的合法組織或個人的賬戶之中，再以合法資金的名義投放到所謂正當?shù)慕?jīng)濟活動中去，從而實現(xiàn)犯罪資金的合法化。二、國際反洗錢體制的現(xiàn)狀和發(fā)展（一）國際反洗錢制度的構(gòu)建1.反洗錢立法。美國先開始。1970年，美國國會通過《銀行保密法》，對銀行及其他金融機構(gòu)施加了報告金融交易，保存記錄等一系列義務(wù)，違者將被處以民事或者刑事處罰；1986年，美國國會通過著名的《洗錢控制法》，規(guī)定洗錢犯罪是一個綜合性的罪名，其中包括3個具體罪名：非法金融交易罪，非法金融轉(zhuǎn)移罪，以非法所得進行金融交易罪。許多國家也先后制定了反洗錢法律。如澳大利亞的《犯罪收入法》、英國的《反販毒法》、《反恐怖主義法》、瑞士的《反洗錢詐騙法》、日本的《毒品資金洗凈防止法》和《反洗錢法》、德國的《洗錢法》、俄羅斯的《反洗錢法》。意大利、奧地利、匈牙利、保加利亞、新加坡、韓國、中國的香港等也制定了反洗錢法規(guī)。國際社會的反洗錢立法主要體現(xiàn)在幾個較有影響的國際文件中。（1）1988年12月19日，聯(lián)合國制定《聯(lián)合國禁止非法販運麻醉藥品和精神藥物公約》（簡稱《聯(lián)合國禁毒公約》，又稱《維也納公約》），迄今已有100多個國家在公約上簽字。該公約最具意義的內(nèi)容是賦予締約國一項條約義務(wù)，即要求它們通過本國立法使洗錢構(gòu)成犯罪。1995年，聯(lián)合國公布《聯(lián)合國禁毒總署關(guān)于洗錢和沒收與販毒有關(guān)的財產(chǎn)的示范法》，與《聯(lián)合國禁毒公約》相比，該法有相當大的發(fā)展。一是打擊的鋒芒已經(jīng)擴展到非毒贓范圍，二是相當程度地細化了反洗錢規(guī)則，三是在對毒贓洗錢犯罪的構(gòu)成要件方面有所發(fā)展。（2）巴塞爾委員會于1988年12月發(fā)布《關(guān)于防止犯罪分子利用銀行系統(tǒng)洗錢的原則聲明》，并對金融機構(gòu)提出四項建議：一是驗明客戶身份，二是遵守法律，三是與執(zhí)法機關(guān)合作，四是進行職員培訓。（3）1989年7月，七國集團首腦峰會決定成立金融行動小組，專門處理洗錢問題。金融行動小組于1990年2月6日正式發(fā)布《關(guān)于洗錢問題的建議》，呼吁各國全面執(zhí)行《維也納公約》，盡早完成公約的批準程序，進一步增進有關(guān)洗錢案件的多邊合作與司法協(xié)助。（4）1990年11月8日，歐洲理事會制定《歐洲理事會關(guān)于清洗、追查、扣押和沒收犯罪收益的公約》（簡稱《歐洲反洗錢公約》），該公約在全面貫徹《聯(lián)合國禁毒公約》原則精神的基礎(chǔ)上，將反洗錢的視角投向毒品犯罪收益以外的領(lǐng)域，從而為在更廣泛的領(lǐng)域內(nèi)建立反洗錢的國際合作機制奠定了法律基礎(chǔ)。1991年6月10日歐共體通過《歐共體理事會關(guān)于防止洗錢者利用銀行系統(tǒng)的指令》（簡稱《歐盟反洗錢指令》），該指令要求各成員國完成國內(nèi)法律的制定或者修改，將清洗毒品犯罪和某些特定的犯罪收益的行為確立為犯罪行為；要求各成員國建立一套機制，以確保金融機構(gòu)通過保存適當?shù)目梢山灰椎挠涗?，并允許該記錄為國內(nèi)主管機關(guān)獲取，以有助于主管機關(guān)和司法機關(guān)對于洗錢案的調(diào)查。（5）1992年3月，美洲國家組織通過《美洲國家組織關(guān)于非法毒品交易與相關(guān)犯罪的示范法規(guī)》（簡稱《美洲反洗錢示范法》）。該法規(guī)對反洗錢規(guī)范的創(chuàng)新，主要表現(xiàn)在對洗錢犯罪的概念與構(gòu)成。一是增設(shè)了過失洗錢犯罪構(gòu)成，二是增設(shè)了法人洗錢犯罪構(gòu)成，三是增設(shè)了洗錢新罪，四是擴大了洗錢罪的對象范圍。在1999年6月通過的新《美洲反洗錢示范法》中，將洗錢罪的對象范圍擴大到包括毒品犯罪以及其他嚴重犯罪的收益。2.反洗錢機構(gòu)。反洗錢機構(gòu)按其性質(zhì)可以分為專門、兼職兩種形式；按其組織形式可分為國際性、地區(qū)性和一國等幾種形式。國際性和地區(qū)性的反洗錢機構(gòu)主要有聯(lián)合國禁毒署、國際刑警組織、巴塞爾銀行監(jiān)管委員會、金融行動特別工作組、歐洲理事會、美洲國家組織、亞太地區(qū)反洗錢委員會等。各國涉及反洗錢的機構(gòu)或部門一般都有較為明確的職責分工，根據(jù)其職責和作用來劃分，主要有立法部門、執(zhí)法部門和情報部門。（1）美國反洗錢的執(zhí)法機關(guān)是財政部、司法部、稅務(wù)總署、海關(guān)總署、聯(lián)邦調(diào)查局和美國郵政總局。財政部是法律授權(quán)負責全面執(zhí)行和實施《銀行保密法》的國家執(zhí)法機關(guān)。美國財政部所屬的金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)（FINCEN，成立于1990年）是執(zhí)行該法的部門之一。該網(wǎng)絡(luò)在全美開展洗錢信息的收集、傳遞工作。美國稅務(wù)總署的刑事調(diào)查局負責調(diào)查違反金融交易報告義務(wù)的案件，然后移交給司法部提出刑事起訴或處以民事罰款。美國海關(guān)總署只負責調(diào)查與走私或者意圖逃避貨幣或金融票據(jù)轉(zhuǎn)移報告義務(wù)的洗錢犯罪。美國聯(lián)邦調(diào)查局擁有跨部門、跨行業(yè)調(diào)查洗錢案件的權(quán)力。在通常情況下，聯(lián)邦調(diào)查局負責偵查美國國內(nèi)跨州或者跨國犯罪案件。美國郵政總局負責在有關(guān)法律授權(quán)范圍內(nèi)，財產(chǎn)在郵政總局的保管、占有之下，或者財產(chǎn)屬于郵政總局所有，或者利用郵政或者其他郵政犯罪所產(chǎn)生的財產(chǎn)的洗錢案件。美國毒品管制局負責調(diào)查與毒品犯罪有關(guān)聯(lián)的清洗毒錢的案件。美國司法部在法律授權(quán)范圍內(nèi)，負責起訴洗錢犯罪案件和執(zhí)行民事罰款。（2）澳大利亞反洗錢的職能部門主要由兩個層面的不同部門組成。第一個層面是反洗錢查處機關(guān)，又分為聯(lián)邦和各州兩個層次。在聯(lián)邦這一層次上，有國家犯罪局、澳大利亞聯(lián)邦警察、海關(guān)總署、稅務(wù)總署和澳大利亞檢察機關(guān)等。在各州這一層次上，有各州的警察，某些州設(shè)立的特別調(diào)查機關(guān)，如州廉政公署。第二個層面即1989年澳大利亞司法部依照1988年的《金融交易報告法》設(shè)立的“澳大利亞可疑交易報告分析中心”（AUSTRAC），負責收集、審核與分析各銀行、金融機構(gòu)以及現(xiàn)金交易商向其提供的報告，然后將有用的信息作為聯(lián)邦調(diào)查的線索或證據(jù)。（3）西班牙反洗錢執(zhí)法機關(guān)有三個：全國反毒計劃政府代表小組、預防洗錢委員會和預防與鎮(zhèn)壓非法毒品交易特別辦公室。（4）法國反洗錢執(zhí)法機關(guān)包括經(jīng)濟財政工業(yè)部內(nèi)的打擊非法金融流動行動和情報處理機構(gòu)“特拉克凡”（TRACFIN）、海關(guān)和檢察機關(guān)?！疤乩朔病笔且粋€行政管理部門，隸屬經(jīng)濟財政工業(yè)部。3.反洗錢控制制度。首先，在正式法律文件中對金融機構(gòu)在反洗錢中所承擔的責任和義務(wù)、對金融機構(gòu)的法律保護等重要問題確定原則、規(guī)則和制度；其次，逐步完善反洗錢法規(guī)的配套措施；再次，采取有效措施確保各項金融控制制度在反洗錢中能得到貫徹執(zhí)行。各國預防和控制洗錢所采取的措施主要有：“知道你的客戶的原則”；規(guī)定客戶身份核實程序；提供有關(guān)客戶交易的記錄；建立交易記錄保存制度；報告可疑的金融交易；規(guī)定金融機構(gòu)的責任。4.反洗錢國際合作方式。主要有政府間合作和政府機構(gòu)間合作。政府間合作的主要內(nèi)容：有關(guān)各國政府所認可的洗錢的定義應(yīng)該具有兼容性，這樣在一個國家被認為是洗錢的行為在另一個國家也會被認為是洗錢。在這一進程中金融行動小組的四十條建議以及1988年的《維也納公約》起了巨大的推動作用，使得各國政府通過雙邊談判、多邊條約或多邊協(xié)議，要求在洗錢案件上提供國際援助變得容易；尤其是有關(guān)的司法互助決定，包括追蹤財產(chǎn)、凍結(jié)和沒收財產(chǎn)、提供證據(jù)、問詢證人等方面，對于實施跨國調(diào)查是一個很有價值的工具。政府機構(gòu)間合作是在建立統(tǒng)一的反洗錢法律規(guī)定以及國際司法互助網(wǎng)絡(luò)后，一國機構(gòu)與他國機構(gòu)最為經(jīng)常性的合作，能夠以正式或非正式的形式發(fā)展。通過訂立國際協(xié)議實施信息交換通常是以正式渠道來完成的，往往涉及在司法部和檢察機關(guān)內(nèi)部設(shè)立的中央信息處理當局；通過調(diào)查當局和監(jiān)管當局間的直接聯(lián)系，信息交換功能可以得到強化，并加快其交換速度。反洗錢國際合作的具體內(nèi)容主要有三個方面，即警務(wù)合作；刑事司法協(xié)助；引渡等。（二）國際反洗錢體制的演變趨勢1.修訂和完善反洗錢法律，反洗錢法可操作性增強。各國尤其重視對金融機構(gòu)和金融行業(yè)預防洗錢活動的發(fā)生進行規(guī)制，并對金融機構(gòu)和金融行業(yè)施加全面而廣泛的預防洗錢犯罪的法定義務(wù)。美國的《2000年度洗錢法案》，明確將走私現(xiàn)金作為一種犯罪行為，同時以法律條款等形式允許美國海關(guān)官員對有嫌疑走私現(xiàn)金的國際郵件進行檢查；于“9·11”事件之后頒布的《愛國者法案》共10個部分，其中第三部分《2001年國際洗錢消除及反恐怖主義分子金融法案》涉及金融反恐，即切斷恐怖主義者的資金供給。一些國家在刑法、銀行法、保險法等法規(guī)中規(guī)定反洗錢條款；一些國家則直接制定金融機構(gòu)反洗錢法，如法國的《金融機構(gòu)參與反販毒洗錢法》；澳大利亞的《現(xiàn)金交易報告法》；美國銀行業(yè)協(xié)會發(fā)布的反洗錢工作指引規(guī)定了50多種識別可疑資金的情況；英國在制定《1993年反洗錢條例》后，金融監(jiān)管局又制定和實施了《反洗錢監(jiān)管細則》，作為對它的補充。此外，許多國家的相關(guān)機構(gòu)，如海關(guān)、稅務(wù)等都制定了行政性法規(guī)，加大打擊洗錢的力度。2.對洗錢犯罪行為的界定逐步擴大，打擊洗錢渠道有所拓展。一些國家在立法中，對有關(guān)洗錢的新罪名逐步增多；一些國家在有關(guān)洗錢罪中的“上游犯罪”范圍的規(guī)定中，采取了較為靈活而富有彈性的做法。如美國《洗錢控制法》規(guī)定洗錢罪的“上游犯罪”包括殺人、拐賣人口、賭博、行賄受賄、毒品交易、淫穢物品交易以及其他能夠獲得收益并進行非法交易的重罪；意大利的立法吸收了《歐洲反洗錢公約》的內(nèi)容，對于清洗、使用任何犯罪的非法所得的行為均予嚴懲；中國臺灣的刑法將洗錢罪的“上游犯罪”限定為最低刑為五年以上有期徒刑的犯罪及特定犯罪；一些國家甚至對洗錢罪中的“上游犯罪”無明確限制，只要能從中獲得非法收益的任何可追訴犯罪即可，如加拿大、瑞士等國；法國議會上議院正在討論一項法案，以使洗錢犯罪的上游犯罪包羅一切重罪和輕罪，甚至可以包括疏忽大意的過失和過于自信的過失犯罪。從國際公約來看，金融行動小組將洗錢罪定義為對一切犯罪所得的清洗；聯(lián)合國于1990年8月通過《反腐敗的實際措施》，1992年發(fā)表《洗錢與相關(guān)的問題：需要國際合作》專題報告，表明聯(lián)合國試圖將反洗錢的矛頭擴展到毒品販運非法收益以外的經(jīng)濟犯罪；2000年通過的《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》明確要求各締約國應(yīng)當尋求將洗錢犯罪的上游犯罪最大化。目前，國際上適當擴大反洗錢范圍也成為當前全面、有效打擊洗錢及其上游犯罪的客觀要求。2000年10月，加拿大皇家騎警和美國海關(guān)共同召開的“太平洋周邊地區(qū)打擊洗錢及金融犯罪會議”，對于什么是洗錢這一問題，表現(xiàn)出這樣的趨勢，即把洗錢犯罪涉及的非法所得來源不斷擴大，并且從把犯罪收益清洗為合法這一模式擴大到：（1）把合法資金洗成黑錢以用于非法用途，如把銀行貸款通過洗錢而用于走私。（2）把一種合法的資金洗成另一種表面也合法的資金，如把國有資產(chǎn)通過洗錢轉(zhuǎn)移到個人賬戶以達到侵占的目的（即洗錢本身就成為犯罪過程）。（3）把合法收入通過洗錢逃避監(jiān)管，如外資企業(yè)把合法收入通過洗錢轉(zhuǎn)移到境外。3.成立反洗錢專門機構(gòu)，加強對洗錢活動的調(diào)查和打擊力度。如美國的“反有組織犯罪調(diào)查委員會”，意大利的“反黑手黨調(diào)查局”，日本的“山口組對策班”和“機械使用對策班”等。這些專門的反洗錢機構(gòu)聯(lián)合計算機、金融、刑偵方面的專家，綜合調(diào)動多方面的力量對洗錢犯罪追蹤和監(jiān)測，加強對洗錢犯罪作案手法及其規(guī)律、特點的研究，有針對性地制定打擊和防范對策，在打擊洗錢上發(fā)揮了很大的作用。4.強調(diào)反洗錢國際合作，注重在國際范圍內(nèi)聯(lián)合打擊洗錢。許多國家相互之間簽訂多個雙邊、多邊協(xié)議，建立雙邊或多邊反洗錢聯(lián)絡(luò)機構(gòu)，加強對洗錢罪犯的引渡，代為調(diào)查取證，代為扣押、返還犯罪資產(chǎn)等方面的刑事司法協(xié)助，以聯(lián)手打擊洗錢犯罪。七國集團反洗錢金融行動小組建議中，強調(diào)要求金融機構(gòu)與反洗錢制度欠完備的國家打交道時采取謹慎措施，并于2000年6月22日公布了被調(diào)查的29個國家和地區(qū)中的15個“問題嚴重”的“黑名單”。它們是：俄羅斯、巴拿馬、以色列、菲律賓、巴哈馬、多米尼加、黎巴嫩、開曼群島、庫克群島、列支敦士登、馬紹爾群島、瑙魯、紐埃、圣基茨和尼