《國土空間城市更新規(guī)劃編制指南》編制說明

《國土空間城市更新規(guī)劃編制指南》

（征求意見稿）

編制說明

標準起草組

二〇二三年十二月

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一、工作簡況

1、任務(wù)來源

《國土空間城市更新規(guī)劃編制指南》（以下簡稱《指南》）的國家標準制定任

務(wù)，由中華人民共和國自然資源部提出，由全國自然資源與國土空間規(guī)劃標準化

技術(shù)委員會（SAC/TC93）歸口。2021年4月30日，本文件列入國家標準化管理

委員會《2021年第一批推薦性國家標準計劃及相關(guān)標準外文版計劃》，名稱為《城

市更新空間單元規(guī)劃編制技術(shù)導則》，計劃號為20211155-T-334。

2、協(xié)作單位及主要起草人

本《指南》參編協(xié)作單位包括：自然資源部國土空間規(guī)劃局、深圳市城市規(guī)

劃設(shè)計研究院股份有限公司、同濟大學、北京市城市規(guī)劃設(shè)計研究院、上海市城

市規(guī)劃設(shè)計研究院、自然資源部國土空間規(guī)劃研究中心、中國國土勘測規(guī)劃院、

廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院、南京市城市規(guī)劃編制研究中心、成都市規(guī)劃設(shè)

計研究院、武漢市自然資源保護利用中心、上海同濟城市規(guī)劃設(shè)計研究院有限公

司。

主要起草人包括：（暫略）。

3、制定背景

為落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于城市更新工作的要求，順應(yīng)我國經(jīng)濟由高速增長

階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的發(fā)展需求，踐行新發(fā)展理念，堅持“以人民為中心”

的發(fā)展思想，自然資源主管部門持續(xù)在城市更新中履行規(guī)劃和土地管理職責，以

“高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高效能治理”為目標，組織編制《指南》，以國土

空間規(guī)劃為引領(lǐng)，強化規(guī)劃統(tǒng)籌，明確城市更新的規(guī)劃導向，將城市更新工作融

入國土空間“五級三類”規(guī)劃體系，為城市更新行動、歷史文化遺產(chǎn)保護、轉(zhuǎn)變

超大特大城市發(fā)展方式等提供依據(jù)。

4、起草過程

（1）2019年12月至2020年4月，梳理總結(jié)國內(nèi)外城市更新規(guī)劃研究與實

踐經(jīng)驗，對北京、上海、深圳、成都等多個城市開展調(diào)研工作，形成了前期研究

基礎(chǔ)。

2

（2）2021年5月8日，自然資源部空間規(guī)劃局組織視頻會，召開編制工作

啟動會，明確工作重點。

（3）2021年8月18日，形成草案。

（4）2021年11月20日，自然資源部空間規(guī)劃組織北京線下討論會，完善

內(nèi)容，明確近期工作安排。

（5）2022年1-2月，組織北京、廣州、深圳、成都自然資源主管部門及專

家團隊開展線上研討會，形成初步成果，與參會單位和有關(guān)專家進行交流討論，

提出完善意見。

（6）2022年3-4月，形成工作組草案，向9個地級以上城市自然資源主管

部門及11位專家書面征求意見。

（7）2022年5月至8月，對廣州、福州、武漢、青島、昆明、西安、金華、

中山、銅陵、昆山等城市更新工作進行補充調(diào)研。

（8）2022年9月-12月，將《城市更新空間單元規(guī)劃編制技術(shù)導則》的內(nèi)

容進行補充完善并將原《導則》名稱調(diào)整為《國土空間城市更新規(guī)劃編制指南》，

在修改完善標準的內(nèi)容框架基礎(chǔ)上，形成征求意見稿。

（9）2023年1月-2023年4月，結(jié)合國土空間規(guī)劃要求與城市更新需求，

充實標準編制工作組，組織同濟大學、深圳、北京、上海、廣州、南京、成都、

武漢等各地規(guī)劃設(shè)計院或研究中心共同參與《指南》編制，討論當?shù)爻鞘懈乱?guī)

劃政策、編制、審批、實施等全流程做法，形成《指南》修改稿。

（10）2023年4月27-28日，自然資源部空間規(guī)劃局組織工作組線下集中

工作會。

（11）2023年5月-8月，工作組按會議意見進行修改完善。

（12）2023年8月17-18日，自然資源部空間規(guī)劃局組織第二輪工作組線

下集中工作會，討論進一步修改完善方案。

（13）2023年9月-11月工作組進一步修改完善《指南》，再次形成征求意

見稿。

二、標準編制原則、主要內(nèi)容及其確定依據(jù)

1、編制原則

（1）通用性

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針對國土空間規(guī)劃中的城市更新工作提出指引。依據(jù)通用性原則，《指南》

以全國城市更新的普遍問題和需求為基礎(chǔ)，同時兼顧各地實踐經(jīng)驗，提煉通用的

底線管控內(nèi)容和正向引導指引。

（2）指導性

鑒于全國城市發(fā)展階段和更新需求差異較大，突出《指南》的指導性。針對

各級各類國土空間規(guī)劃提出適應(yīng)城市更新的工作要求，對國土空間規(guī)劃的用途管

制和工作方法提出導向性的工作指引，利于指導各地根據(jù)自身的實際情況開展城

市更新的規(guī)劃工作。

（3）可擴展性

鑒于全國城市更新工作尚在探索實踐階段，本《指南》編制兼顧了可擴展性。

今后在各地充分實踐的基礎(chǔ)上，本《指南》可進一步補充修訂和完善。

2、主要內(nèi)容說明

本《指南》的主要內(nèi)容分為7章，即范圍、規(guī)范性引用文件、術(shù)語和定義、

總則、規(guī)劃體系、用途管制、工作方法以及附錄、參考文獻。

第一章范圍

本章明確了《指南》的主要內(nèi)容包括國土空間規(guī)劃中城市更新的總體目標、

基本原則、編制內(nèi)容和工作方法。并明確《指南》重點針對城區(qū)范圍，同時也適

用于國土空間全域其他建成或基本建成地區(qū)。

第二章規(guī)范性引用文件

本文件沒有規(guī)范性引用文件。

第三章術(shù)語與定義

3.1節(jié)城市更新UrbanRegeneration

城市發(fā)展是一個不斷新陳代謝過程，城市更新作為城市發(fā)展的調(diào)節(jié)機制和動

力機制始終存在于城市新陳代謝的進程當中。一直以來，城市更新一詞并沒有統(tǒng)

一的概念。一方面，城市更新具有多學科交叉的屬性，涉及到包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、城

市設(shè)計、建筑學、地理學、社會學、經(jīng)濟學、環(huán)境科學等不同的學科；另一方面，

城市更新具有鮮明的政策性、地域性，處于不同發(fā)展階段的城市也面臨不同的更

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新問題。因時代和側(cè)重點的不同，城市更新有多種形式的表述，其中比較常見的

包括城市更新、城市重建、城市復(fù)蘇、城市修復(fù)、城市再開發(fā)、城市再生以及城

市復(fù)興等。與之相關(guān)的詞語還包括舊區(qū)改建、舊城整治、舊城改造等。狹義的城

市更新特指20世紀中葉以來為解決內(nèi)城衰退問題而采取的城市發(fā)展策略，主要

是通過優(yōu)化地區(qū)的土地利用形態(tài)，對居住、環(huán)境、交通、景觀、公共服務(wù)和公共

空間等方面進行改善提升活動。

城市更新具有復(fù)雜性、多元性、系統(tǒng)性和政策性等特征屬性。從政策層面，

城市更新是一種針對城市問題的綜合解決方式，涉及到經(jīng)濟、社會、文化、政治

與物質(zhì)環(huán)境等方面。伴隨著社會、經(jīng)濟、政策環(huán)境的變化及學術(shù)研究的發(fā)展，我

國城市更新的目標原則與內(nèi)在機制均發(fā)生著深刻的轉(zhuǎn)變，城市更新進入了“以人

民為中心”和高質(zhì)量發(fā)展時期，不斷地融入城市公共政策，涉及到人居環(huán)境、產(chǎn)

業(yè)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)保護、土地利用、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、公眾參與和文化傳承等諸

多的領(lǐng)域。

我國“十四五”規(guī)劃《綱要》及發(fā)改部門對城市更新的闡釋具體表達為：“對

舊城區(qū)內(nèi)功能偏離需求、利用效率低下、環(huán)境品質(zhì)不高的存量片區(qū)進行功能性改

造，打造成為新型生產(chǎn)生活空間，以推進老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)、城中

村等“三老一村”改造為主要內(nèi)容?！?/p>

3.2節(jié)更新對象UrbanRegenerationObjectsandAreas

城市更新對象類型多樣、規(guī)模不一，既可以是單個的物質(zhì)對象（object）,

包括建筑物、街道、綠地場地、市政管線和設(shè)施等；也可以指一個片區(qū)（area），

包括街坊、街區(qū)、廠區(qū)、園區(qū)或地段、地區(qū)等。

3.3節(jié)更新規(guī)劃單元UrbanRegenerationPlanningUnit

更新規(guī)劃單元的規(guī)模因城市規(guī)模和格局的不同一般可在1-5平方公里左右。

更新規(guī)劃單元的劃定宜優(yōu)先考慮對接行政管理范圍，并兼顧特殊功能單元。可以

根據(jù)更新對象的規(guī)?；蚣鄱?，將現(xiàn)有的控制性詳細規(guī)劃單元確定為更新規(guī)劃單

元,也可以在現(xiàn)有控制性詳細規(guī)劃單元的基礎(chǔ)上因地制宜地另行劃定。

3.4節(jié)更新實施單元UrbanRegenerationImplementationUnit

更新實施單元沒有固定規(guī)模，其范圍以更新對象的土地權(quán)屬界線為基礎(chǔ)，宜

結(jié)合更新實施計劃并充分考慮市場參與和更新行動的輻射與撬動效應(yīng)進行劃定。

特殊情況下，根據(jù)實施城市更新的需要，一個更新實施單元也可以跨多個更新規(guī)

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劃單元進行規(guī)劃統(tǒng)籌。

圖1更新規(guī)劃單元與更新實施單元關(guān)系示意圖

第四章總則

4.1節(jié)總體目標

國土空間規(guī)劃應(yīng)以宜居、人文、綠色、韌性、智慧為導向，構(gòu)建城市更新的

多維目標體系。通過城市功能和空間布局的持續(xù)優(yōu)化，實現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空

間的和諧共存和品質(zhì)提升，整體提升城市的競爭力和吸引力。

國土空間規(guī)劃應(yīng)著力完善住房和公共服務(wù)設(shè)施配套體系，改善人居環(huán)境品質(zhì)，

提升城市公共服務(wù)水平，保障民生；著力加強歷史文化保護和活化傳承利用，塑

造城市特色風貌，持續(xù)提升城市文化軟實力和城市魅力；著力提高基礎(chǔ)設(shè)施承載

力和韌性，保障城市風險防控和安全運行；著力推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提高城市能

級和核心競爭力；著力優(yōu)化公共活動中心體系和提升公共空間品質(zhì)，激發(fā)城市活

力，增強城市吸引力；著力保護自然生態(tài)，綠色低碳發(fā)展，推進人與自然的和諧

共生。

4.2節(jié)基本原則

應(yīng)在國土空間規(guī)劃中納入城市更新內(nèi)容，將城市更新要求融入國土空間規(guī)劃

體系，堅持規(guī)劃統(tǒng)籌，堅持底線管控和正向引領(lǐng)。應(yīng)在城市更新中堅持節(jié)約集約

利用土地，通過各種方式高效利用土地。應(yīng)在城市更新過程中堅持多方參與，堅

持因地制宜，充分調(diào)動各方參與城市更新的意愿和積極性，因地施策，高質(zhì)量實

施城市更新。

第五章規(guī)劃體系

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城市更新是國土空間規(guī)劃的重要工作內(nèi)容，貫穿于國土空間規(guī)劃“五級三類”

全過程。國土空間規(guī)劃需要以適應(yīng)存量時代城市更新的特點和要求為目標，完善

規(guī)劃編制內(nèi)容體系、規(guī)劃管控方法和規(guī)劃許可規(guī)則,在城市更新中強化國土空間

規(guī)劃的法定性，實事求是、適應(yīng)需求、有法可依，為城市更新提供規(guī)劃保障。

圖2市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）城市更新融入國土空間規(guī)劃體系的主要內(nèi)容與節(jié)點示

意圖

5.1節(jié)國土空間總體規(guī)劃

在開展問題和資源調(diào)查評估的基礎(chǔ)上，國土空間總體規(guī)劃層面城市更新的主

要內(nèi)容是根據(jù)城市發(fā)展階段與總體空間規(guī)劃布局，以優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)為重點，

通過統(tǒng)籌增量空間與存量空間并有效盤活低效存量用地，在人居環(huán)境改善、歷史

文化傳承、生態(tài)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、功能結(jié)構(gòu)優(yōu)化、空間品質(zhì)活力提升、基礎(chǔ)設(shè)施

改善和安全韌性保障等方面提出城市更新的規(guī)劃目標、工作重點和空間安排。

a）市/縣域?qū)用妫?/p>

（1）在國土空間底圖底數(shù)的基礎(chǔ)上，按照全域全要素管控要求，結(jié)合城市

發(fā)展階段，明確適用全市/縣域的更新對象的識別原則；

（2）圍繞城市發(fā)展戰(zhàn)略，提出城市更新的規(guī)劃總目標和更新原則，明確城

市更新區(qū)域；

（3）根據(jù)更新對象的不同特點，明確老舊小區(qū)改造、低效用地再開發(fā)、城

中村改造等城市更新的工作重點，明確城市更新的空間安排。

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b）城區(qū)層面：

（1）根據(jù)更新對象的識別原則，在城區(qū)范圍內(nèi)開展具體的更新對象識別工

作，明確各類更新對象的規(guī)模和空間分布；

（2）根據(jù)更新對象的空間分布特征和集聚程度，結(jié)合空間規(guī)劃結(jié)構(gòu)，因地

制宜地確定城市更新的工作任務(wù)，進一步擬定城市更新的用地規(guī)模；

（3）提出更新規(guī)劃單元的劃定原則，劃定城市更新規(guī)劃單元，進一步針對

不同的更新對象提出更新方式等引導性內(nèi)容。

地級市以上等級的城市，其市域范圍內(nèi)縣級市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)城區(qū)/鎮(zhèn)區(qū)層面城市更

新的規(guī)劃工作內(nèi)容宜在縣級市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃中進行落實。超大城市根

據(jù)需要，通過在中心城區(qū)和周邊城區(qū)劃分不同層級范圍的方式，確定城區(qū)層面城

市更新的規(guī)劃工作內(nèi)容和深度。

c）近期行動計劃：

通過近期行動計劃明確近期重點推進的更新區(qū)域和重大更新項目將城市更

新分階段落實國土空間規(guī)劃中，充分做好時間安排和空間部署，提出城市更新近

期實施目標與重點任務(wù)。同時可在近期行動計劃中明確分期城市更新規(guī)模指標和

更新對象的更新方式，編制重大城市更新項目清單，提出實施保障措施。

5.2節(jié)國土空間詳細規(guī)劃

通過國土空間詳細規(guī)劃落實國土空間總體規(guī)劃制定的戰(zhàn)略目標，向上承接總

體規(guī)劃傳導的城市更新任務(wù)，向下對接更新實施項目的實施管理。鑒于城市更新

的復(fù)雜性，國土空間詳細規(guī)劃需要探索建立面向城市更新的分層編制、分層管控

的編管體系，通過“更新規(guī)劃單元”和“更新實施單元”兩個層次的詳細規(guī)劃，

分層次確定規(guī)劃管控的內(nèi)容和要求。

a）城市更新規(guī)劃單元詳細規(guī)劃

更新規(guī)劃單元詳細規(guī)劃的基本任務(wù)是對總體規(guī)劃確定的底線約束、建設(shè)容量、

用地布局結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)設(shè)施配套等內(nèi)容在更新規(guī)劃單元中進行落實，具體內(nèi)容

可包括更新規(guī)劃單元的發(fā)展定位、主導功能、總建筑規(guī)模、總?cè)丝谝?guī)模、公共服

務(wù)設(shè)施配套及布局等強制性內(nèi)容，以及更新對象的更新方式、更新對策和實施時

序等引導性內(nèi)容。

b）城市更新實施單元詳細規(guī)劃

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城市更新實施單元詳細規(guī)劃的基本任務(wù)是確定更新項目地塊的各項規(guī)劃

管控指標和引導要求，為更新項目提供規(guī)劃設(shè)計條件，具體內(nèi)容可包括確定更

新實施單元主導功能、按土地權(quán)屬邊界和不同管控要求劃分地塊、確定地塊土

地用途、容積率、建筑高度、不同功能建筑的規(guī)模等規(guī)劃指標，提出公共服務(wù)

設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、道路交通、地下空間、歷史文化保護、公共空間、街道

界面等規(guī)劃要求等規(guī)劃管控和空間引導要求。同時可根據(jù)需要制定實施計劃和

實施機制，研究適配的規(guī)劃和土地政策，明確分期開發(fā)、供地方式等實施安排。

城市更新的實施往往涉及復(fù)雜多元的利益群體，更新實施單元詳細規(guī)劃需

結(jié)合具體情況差異化制定各更新地塊的規(guī)劃管控和引導要求。同時，城市更新

實施單元詳細規(guī)劃宜與更新項目實施時序充分結(jié)合，在實施主體明確后、實施

條件比較清晰的情況下開展。

更新對象在更新規(guī)劃單元以內(nèi)的以更新規(guī)劃單元規(guī)劃為依據(jù)編制更新實施

單元詳細規(guī)劃，在更新規(guī)劃單元以外的零散更新對象可依據(jù)其所在的詳細規(guī)劃單

元統(tǒng)籌編制更新實施單元詳細規(guī)劃，集中連片的更新項目宜作為一個整體編制更

新實施單元詳細規(guī)劃。

c）詳細規(guī)劃的動態(tài)維護

為提高對城市更新項目規(guī)劃管控的精準性和合理性，應(yīng)對在城市更新實施過

程中各種變化因素，可根據(jù)更新項目實施方案對國土空間詳細規(guī)劃進行動態(tài)維護。

在不涉及突破總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃強制性管控要求的前提下，動態(tài)維護一般包括

定期對各類技術(shù)性進行修正以及適時對規(guī)劃指標、布局、設(shè)施等進行優(yōu)化調(diào)整兩

大類。

以下情形可考慮作為技術(shù)修正：

（1）因產(chǎn)權(quán)地界確認或變更等因素帶來的地塊邊界調(diào)整和地塊拆分與合并，

因各類邊界確認和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)原因在保持藍線、綠線、黃線等重要規(guī)劃控制線等級、

走向基本不變和總量不減少的前提下對控制線進行微調(diào)；

（2）不降低道路等級、不減少車行道數(shù)的前提下，微調(diào)道路線形、寬度、

豎向；

（3）增加交通、市政以及公共性地面、空中、地下連接體等特定建（構(gòu)）

筑物。

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在滿足技術(shù)標準規(guī)范和設(shè)施承載力的前提下，以下情形可考慮作為優(yōu)化調(diào)整：

（1）對更新地塊進行設(shè)定條件下的建筑規(guī)模、建筑高度和建筑功能比例調(diào)

整和空間布局優(yōu)化調(diào)整；

（2）增加獨立占地的公共服務(wù)設(shè)施和公共空間（綠地），居住用地、商業(yè)服

務(wù)業(yè)用地、工業(yè)用地、物流倉儲用地調(diào)整為公共管理與服務(wù)設(shè)施用地、交通設(shè)施

用地、公用設(shè)施用地、公共綠地以及公共住房用地；

（3）在不對周邊環(huán)境造成額外干擾、污染或安全隱患的情況下，工業(yè)用地

和物流倉儲用地之間的相互調(diào)整；

（4）對重點和特殊地區(qū)的城市設(shè)計和歷史風貌保護等要求進行完善優(yōu)化，

調(diào)整或增加對地下空間開發(fā)利用的要求。

5.3節(jié)專項規(guī)劃

各類專項規(guī)劃的建設(shè)用地和規(guī)劃指標應(yīng)充分考慮城市更新中存量空間的具

體條件，鼓勵各專項的行業(yè)部門制定適應(yīng)城市更新特點的建設(shè)標準和技術(shù)規(guī)范。

第六章用途管制

6.1節(jié)復(fù)合利用土地

土地復(fù)合利用有益于促進產(chǎn)城融合、提升城市活力、節(jié)約集約利用土地和優(yōu)

化功能布局。土地和建筑的復(fù)合利用應(yīng)符合功能兼容性正負面清單的要求，需在

詳細規(guī)劃中根據(jù)整體功能布局對復(fù)合功能用地中不同功能提出空間布局的引導。

復(fù)合功能土地中不同功能的比例區(qū)間應(yīng)根據(jù)規(guī)劃要求確定，同一類復(fù)合功能用地

在不同區(qū)位和不同規(guī)劃要求下可采用不同的功能比例區(qū)間。

深圳市允許軌道交通用地與商業(yè)用地、二類居住用地混合使用，立體利用軌道上蓋

空間，建設(shè)商業(yè)、辦公、旅館、住宅與配套設(shè)施等綜合功能體，用地性質(zhì)表達為軌道交

通用地+商業(yè)用地（S3+C1）、軌道交通用地+二類居住用地（S3+R2）。河北雄安新區(qū)容

東片區(qū)詳細規(guī)劃中普遍運用功能復(fù)合方式，住宅用地（R1）保障不少于87%的建筑量用

于住宅建設(shè)，13%左右的建筑量用于商務(wù)辦公、日常商業(yè)和其他公共服務(wù)設(shè)施；商業(yè)用

地（B1）保障約75%建筑量用于商業(yè)設(shè)施建設(shè)，約25%建筑量用于商務(wù)辦公及其他服務(wù)

設(shè)施；商務(wù)辦公用地（B2）保障約90%的建筑量用于商務(wù)辦公服務(wù)設(shè)施，10%左右的建筑

量用于商業(yè)、文化、管理等其他服務(wù)設(shè)施，并規(guī)定了復(fù)合功能中商業(yè)服務(wù)、公共服務(wù)等

開放性功能的布局位置，形成了良好的街道和公共空間氛圍。同時在中心地區(qū)采用復(fù)合

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用地類型（F），其中居住復(fù)合商業(yè)、產(chǎn)業(yè)用地（F1）保障不少于80%的建筑量用于住宅

建設(shè)，20%左右的建筑量用于商業(yè)、商務(wù)辦公和其他公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)；綜合發(fā)展用地

（F22）以商業(yè)、商務(wù)辦公及服務(wù)設(shè)施為主，可以建設(shè)住宅和公寓，具體各類功能的建

筑面積比例在開發(fā)建設(shè)前期根據(jù)功能定位研究和開發(fā)建設(shè)需求進行確定。

《國土資源部、發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、商務(wù)部

關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》（國土資規(guī)〔2015〕5

號2015年9月17日，有效期8年）（十二）引導土地用途兼容復(fù)合利用中規(guī)定，“城

鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門在符合控制性詳細規(guī)劃的前提下，按照用途相近、功能兼容、互無干擾、

基礎(chǔ)設(shè)施共享的原則，會同發(fā)展改革、國土資源主管部門，根據(jù)當?shù)貙嶋H，研究制定有

助于新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展的兼容性地類和相關(guān)控制指標。”《北京市城市更新條例》第

四十八條規(guī)定，“本市探索實施建筑用途轉(zhuǎn)換、土地用途兼容。市規(guī)劃自然資源部門應(yīng)

當制定具體規(guī)則，明確用途轉(zhuǎn)換和兼容使用的正負面清單、比例管控等政策要求和技術(shù)

標準?！薄秶鴦?wù)院關(guān)于深化北京市新一輪服務(wù)業(yè)擴大開放綜合試點建設(shè)國家服務(wù)業(yè)擴

大開放綜合示范區(qū)工作方案的批復(fù)（國函〔2020〕123號）》中提出，“在符合國土空

間規(guī)劃和用途管制要求前提下，推動不同產(chǎn)業(yè)用地類型合理轉(zhuǎn)換。探索實施綜合用地模

式，在用途、功能不沖突前提下，明確可兼容的用地類型和比例，實現(xiàn)一宗地塊具有多

種土地用途、建筑功能復(fù)合設(shè)置（住宅用途除外）?！?/p>

注重在城市更新中綜合開發(fā)、復(fù)合利用地下空間，在地下空間建設(shè)中加強橫

向豎向互聯(lián)互通、功能復(fù)合、分層利用。以公益優(yōu)先為地下空間利用導向，重點

補充完善街區(qū)服務(wù)功能、靜態(tài)交通設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施等公益性設(shè)施，提升地下

空間的公共價值。

《產(chǎn)業(yè)用地政策實施工作指引（2019年版）》（自然資辦發(fā)〔2019〕31號）規(guī)定，

“對新建建筑充分利用地下空間，超過停車配建標準建設(shè)地下停車場，并作為公共停車

場向社會開放的超配部分，符合規(guī)劃的，可不計收土地價款?！蔽錆h市允許公園綠地、

防護綠地在征得園林部門同意的情況下，可以地下空間復(fù)合利用的方式有條件兼容公共

汽電車首末站(S41)、社會停車場用地(S42)、開閉所或配電房(U12)、雨水或污水泵站

(U21)、垃圾轉(zhuǎn)運站或公廁(U22)。

6.2節(jié)容積率核定

以激勵公益貢獻為導向，針對城市更新中公益性項目和政策鼓勵業(yè)態(tài)面臨的

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建筑增量指標約束、市場主體缺少實施動力等問題，鼓勵在國土空間詳細規(guī)劃中

建立適應(yīng)城市更新特點的容積率核定規(guī)則，對不同情形在設(shè)定的條件下給予充分

的鼓勵。

《北京市城市更新條例》第四十七條規(guī)定,“實施城市更新過程中，為了滿足安全、

環(huán)保、無障礙標準等要求，增設(shè)必要的樓梯、風道、無障礙設(shè)施、電梯、外墻保溫等附

屬設(shè)施和室外開敞性公共空間的，增加的建筑規(guī)?？梢圆挥嬋敫鲄^(qū)建筑管控規(guī)模，由各

區(qū)單獨備案統(tǒng)計。為了保障居民基本生活、補齊城市短板，實施市政基礎(chǔ)設(shè)施改造、公

共服務(wù)設(shè)施改造、公共安全設(shè)施改造、危舊樓房成套化改造的，增加的建筑規(guī)模計入各

區(qū)建筑管控規(guī)模，可以由各區(qū)單獨備案統(tǒng)計，進行全區(qū)統(tǒng)籌?！薄渡虾Ｊ谐鞘懈聴l例》

第四十條規(guī)定，“更新區(qū)域內(nèi)項目的用地性質(zhì)、容積率、建筑高度等指標，在保障公共

利益、符合更新目標的前提下，可以按照規(guī)劃予以優(yōu)化。對零星更新項目，在提供公共

服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共空間等公共要素的前提下，可以按照規(guī)定，采取轉(zhuǎn)變用

地性質(zhì)、按比例增加經(jīng)營性物業(yè)建筑量、提高建筑高度等鼓勵措施。舊住房更新可以按

照規(guī)劃增加建筑量；所增加的建筑量在滿足原有住戶安置需求后仍有增量空間的，可以

用于保障性住房、租賃住房和配套設(shè)施用途?！钡谒氖龡l規(guī)定，“城市更新因歷史風

貌保護需要，建筑容積率受到限制的，可以按照規(guī)劃實行異地補償；城市更新項目實施

過程中新增不可移動文物、優(yōu)秀歷史建筑以及需要保留的歷史建筑的，可以給予容積率

獎勵?！?/p>

6.3節(jié)建筑規(guī)模統(tǒng)籌

為滿足保護文化遺產(chǎn)、歷史風貌、山水格局和適應(yīng)優(yōu)化空間布局的需要，需

建立一套基于不同適用條件的建筑規(guī)模指標統(tǒng)籌管控規(guī)則，明確容積率轉(zhuǎn)移的價

值核定方法與標準，使規(guī)劃建筑量在更新規(guī)劃單元內(nèi)或跨單元進行統(tǒng)籌安排。跨

單元轉(zhuǎn)移需進行充分的評估論證，如涉及改變更新規(guī)劃單元強制性管控要求時，

須按程序進行規(guī)劃修改。

廣州、上海等城市針對城市更新實施中因補充公共設(shè)施、改善居住環(huán)境、落實歷史

文化保護等要求而難以實現(xiàn)資金平衡的項目，在不改變更新規(guī)劃單元的規(guī)劃主導功能、

不減少更新規(guī)劃單元的規(guī)劃公共配套設(shè)施、符合城市風貌要求和滿足基礎(chǔ)設(shè)施承載力的

前提下，提出更新項目地塊的規(guī)劃建筑量可在更新規(guī)劃單元內(nèi)統(tǒng)籌布局，或經(jīng)研究論證

與評估測算，容積率可以在同一實施主體、規(guī)劃用途類似的土地上進行異地、等價值轉(zhuǎn)

移的統(tǒng)籌路徑。

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上?！蛾P(guān)于加強容積率管理全面推進土地資源高質(zhì)量利用的實施細則（2020版）》

規(guī)定，“風貌舊改地塊在滿足風貌保護的前提下，兼顧經(jīng)濟平衡因素，經(jīng)城市設(shè)計研究，

允許規(guī)劃開發(fā)規(guī)模進行轉(zhuǎn)移?！薄稄V州市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第四十五條規(guī)定，“政府實行

補償?shù)姆绞桨ㄘ泿叛a償和開發(fā)權(quán)益置換?！_發(fā)權(quán)益置換的，由用地單位申請將

減少的建筑面積等價值置換至用地單位自有產(chǎn)權(quán)、規(guī)劃用途類似的其他地塊。前期投入、

開發(fā)權(quán)益等價值置換應(yīng)當由財政、土地行政管理部門分別委托第三方評估核定?！?/p>

6.4節(jié)負面清單管控

在國土空間詳細規(guī)劃層面可以結(jié)合具體的更新規(guī)劃單元或更新實施單元對

不同單元提出差異化的負面管控清單，如土地用途兼容、建筑功能轉(zhuǎn)換、容積率、

建筑高度、景觀視廊和城市風貌管控以及文化遺產(chǎn)和樹木保護等方面，以有效應(yīng)

對城市更新復(fù)雜性和不確定性。同時可針對城市更新的特點制定規(guī)劃監(jiān)督的負面

清單，加強對出現(xiàn)負面清單中情況的及時處置。

《廣州市城市更新專項規(guī)劃（2021-2035年）》中明確了建立全面改造項目的正負

面清單，對原則上不列為全面改造的城市更新項目情形予以明確，包括不符合國土空間

總體規(guī)劃“三區(qū)三線”管控要求、不符合歷史文化名城、歷史文化街區(qū)、歷史風貌區(qū)、

歷史文化名鎮(zhèn)和名村、歷史建筑等保護規(guī)劃，不符合傳統(tǒng)村落保護發(fā)展規(guī)劃及各類自然

保護地規(guī)劃，不符合古樹名木保護管理要求等情形。在詳細規(guī)劃階段，《廣州市規(guī)劃和

自然資源局關(guān)于印發(fā)進一步優(yōu)化審批服務(wù)機制惠企利民促進經(jīng)濟社會發(fā)展若干措施（第

三批）的通知》提出，“城中村改造復(fù)建物業(yè)的綜合產(chǎn)業(yè)用地（M/A/B）的具體準入建

筑功能在國土空間詳細規(guī)劃階段通過負面清單的形式進行管控，并納入建設(shè)用地規(guī)劃條

件?！?/p>

6.5節(jié)規(guī)劃許可

對于城市更新的實施主體，建設(shè)用地規(guī)劃許可和建筑工程規(guī)劃許可是其投資

的基本法律保障。依據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實

施的若干意見》（中發(fā)〔2019〕18號）、《自然資源部關(guān)于積極做好用地用海要素

保障的通知》（自然資發(fā)〔2022〕129號）、《自然資源部關(guān)于深化規(guī)劃用地“多

審合一、多證合一”改革的通知》（自然資發(fā)〔2023〕69號）等文件中關(guān)于深化

“放管服”的要求，鼓勵探索適應(yīng)不同更新情形和權(quán)利人需求的規(guī)劃許可規(guī)則，

以合并、同步、豁免、承諾等方式，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，推動“多

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審合一”、“多證合一”，使城市更新行動有法可依、適應(yīng)需求、保障權(quán)益。

第七章工作方法

城市更新的對象多樣、規(guī)模不一，存在的問題和更新訴求復(fù)雜多元。國土空

間規(guī)劃應(yīng)通過充分的調(diào)查評估，結(jié)合現(xiàn)狀問題和資源特點以及多元主體的更新意

愿和訴求，以問題為導向發(fā)現(xiàn)更新需求，以目標為導向解決存在問題，系統(tǒng)謀劃、

綜合運用不同的更新對策、更新方式和更新措施，研究擬定更新實施計劃。

7.1節(jié)開展針對性的調(diào)查與評估

a）識別更新對象

當下城市更新行動的主要對象包括老舊住區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊商業(yè)區(qū)、城中

村等安全隱患較多、使用功能不完善、配套設(shè)施不齊全的老舊地區(qū)，低效工業(yè)、

商業(yè)、物流等產(chǎn)業(yè)園區(qū)、用地、廠房、樓宇等利用效率低下的存量建設(shè)用地，低

品質(zhì)的綠色空間、濱水空間、街道空間等公共空間，需要補充完善和改造提升的

公共服務(wù)設(shè)施、市政和交通基礎(chǔ)設(shè)施、公共安全設(shè)施等保障型設(shè)施，以及為保護

歷史文化的歷史地區(qū)和為實現(xiàn)地區(qū)發(fā)展新定位的再開發(fā)地區(qū)等。

《北京市城市更新專項規(guī)劃（北京市“十四五”時期城市更新規(guī)劃）》編制時，通

過全市地形數(shù)據(jù)、歷史影像圖、房屋數(shù)據(jù)、經(jīng)濟數(shù)據(jù)、用地數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)、經(jīng)濟數(shù)據(jù)

等數(shù)據(jù)，對各類更新對象進行識別。

b）做實基礎(chǔ)調(diào)查

在國土空間規(guī)劃中應(yīng)加強城市更新的基礎(chǔ)調(diào)查和現(xiàn)狀評估工作，做實更新對

象的基礎(chǔ)信息，根據(jù)城市發(fā)展階段和實際情況，綜合識別需要更新的對象和需要

解決的問題，注重開展前期各類專項評估工作，綜合研判各類風險，為城市更新

的規(guī)劃編制建立可靠的基礎(chǔ)。

c）開展前期評估

城市更新的各類基礎(chǔ)調(diào)查與前期評估的具體內(nèi)容可根據(jù)城市的不同規(guī)模和

各地規(guī)劃編制的要求在國土空間規(guī)劃的不同層面結(jié)合更新對象的特點開展。在總

規(guī)層面需要摸清更新對象的基本情況，在詳規(guī)層面需要了解更新對象的基礎(chǔ)信息，

前期的專項評估工作可根據(jù)更新對象的實際情況在不同層面開展。

7.2節(jié)梳理更新需求和更新意愿

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建立城市更新多方參與、平等協(xié)商的工作機制。充分征詢、合理采納各利益

相關(guān)方、專業(yè)人員以及社會公眾的意見，在國土空間規(guī)劃中重點研判更新對象的

住房條件、房屋質(zhì)量、公共服務(wù)、公共空間、道路交通和市政基礎(chǔ)設(shè)施等方面存

在的問題和居民的需求，了解各類權(quán)利主體的更新意愿。

《北京市控制性詳細規(guī)劃編制技術(shù)標準與成果規(guī)范》（2021年十月版）針對存量地

區(qū)特點，以街區(qū)為基本單元，提出體檢評估找問題、多元協(xié)商問需求、整體策劃配政策、

制定計劃推行動的“四步走”，以及問題清單、資源清單、需求清單、愿景清單、策略

清單、政策清單、任務(wù)清單、項目清單的“八清單”控規(guī)編制方法。

7.3節(jié)開展相關(guān)專題研究

開展城市更新專題研究的目的是為了針對更新對象不同的情況、規(guī)劃的要求

和更新實施的需要，對實施城市更新所需要重點解決的問題進行研究，為詳細規(guī)

劃編制提供依據(jù)。比如：涉及產(chǎn)業(yè)功能轉(zhuǎn)型，可開展產(chǎn)業(yè)準入、資源利用效率、

低效用地退出、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、配套功能完善等方面的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級專題研究；

涉及社區(qū)更新，可開展住宅改建、公共環(huán)境整治、配套設(shè)施挖潛、適老化改造等

方面的專題研究；涉及軌道交通站點周邊或其建筑容量提升，需開展軌交站地區(qū)

綜合利用及交通系統(tǒng)綜合提升、停車需求、慢行系統(tǒng)等方面的交通專題研究；位

于歷史文化保護范圍內(nèi)或城市更新范圍內(nèi)涉及具有法定保護要求的不可移動文

物、歷史建筑、古樹名木等歷史風貌保護要素時，應(yīng)開展歷史建筑保護與再利用、

歷史建筑修繕、街道立面風貌、建筑高度等方面的歷史文化保護專題研究；經(jīng)評

估需增加公共服務(wù)設(shè)施或上位規(guī)劃中要求落實公共服務(wù)設(shè)施時，可開展存量挖潛、

復(fù)合分時利用、資源共享、彈性轉(zhuǎn)換等方面的公共服務(wù)設(shè)施專題研究等。同時加

強投資測算、運行收益、收益分配等方面的財務(wù)評估專題研究，研究政府、實施

主體、居民等多元主體的出資參與路徑以及投資成本、收益預(yù)算、增值分配等內(nèi)

容。

7.4節(jié)明確更新重點和更新對策

a）加強生態(tài)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)

落實生態(tài)保護紅線及“藍線”、“綠線”控制要求，充分考慮與區(qū)域生態(tài)網(wǎng)絡(luò)

的關(guān)系，通過城市更新推進對生態(tài)綠地、水系、水域、土壤等生態(tài)系統(tǒng)的保護和

修復(fù)。在城市更新中提高城市生態(tài)空間功能的多樣性，在建成區(qū)及其周邊的生態(tài)

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空間有機融入適宜的服務(wù)功能，為市民提供高品質(zhì)的日常公共活動場所。

b）優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)

城市空間結(jié)構(gòu)是城市可持續(xù)發(fā)展治理及規(guī)劃的重要抓手，在存量發(fā)展時期，

要統(tǒng)籌增量與存量空間要素，開展人居環(huán)境改善、歷史文化傳承、生態(tài)修復(fù)、產(chǎn)

業(yè)功能發(fā)展、空間品質(zhì)活力提升、基礎(chǔ)設(shè)施改善和安全韌性保障等系統(tǒng)性研究，

通過低效用地再開發(fā)、城中村改造等方式，轉(zhuǎn)變土地用途、提高土地利用效率、

優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，促進城市高質(zhì)量發(fā)展。

c）促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

（1）工業(yè)轉(zhuǎn)型。老舊廠區(qū)、低效園區(qū)、廠房的更新改造在保持原地類情況

下應(yīng)積極提升原產(chǎn)業(yè)能級或轉(zhuǎn)型為新產(chǎn)業(yè)，加強低效用地的盤活利用和零星土地

的開發(fā)利用，同時通過用地用途轉(zhuǎn)換等政策機制創(chuàng)新，鼓勵產(chǎn)業(yè)與科研用地相互

轉(zhuǎn)換和新型產(chǎn)業(yè)用地類型探索，促進產(chǎn)業(yè)升級和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。工業(yè)遺產(chǎn)的更新

須同時滿足相關(guān)保護要求。

（2）產(chǎn)城融合。鼓勵各類產(chǎn)業(yè)用地有條件地兼容和復(fù)合利用，強調(diào)空間緊

湊布局，在保障安全、健康、舒適的前提下合理提高開發(fā)強度，通過城市更新合

理增加產(chǎn)業(yè)建筑容量，提升土地利用效率。合理配置保障性租賃住房和服務(wù)設(shè)施，

推動產(chǎn)城融合。

（3）商業(yè)復(fù)興。老舊商業(yè)街區(qū)和傳統(tǒng)商圈等傳統(tǒng)商業(yè)集聚區(qū)的更新應(yīng)以促

進商業(yè)和服務(wù)業(yè)類型和檔次的多樣化為重點，注重完善交通網(wǎng)絡(luò)和交通設(shè)施，優(yōu)

先組織慢行交通，重點提升公共空間和步行空間的環(huán)境品質(zhì)，保持和提升煙火氣

和城市活力，延續(xù)特色風貌。商業(yè)型歷史街區(qū)的更新須同時滿足保護要求。

蘇州市、深圳市等城市鼓勵存量工業(yè)用地更新改造過程中配置生產(chǎn)服務(wù)、行政辦公

及生活服務(wù)設(shè)施等配套設(shè)施。武漢市等城市放寬M0用地配套功能的計容建筑面積可占

總計容面積至最高不超過30％,深圳則要求普通工業(yè)用地和新型產(chǎn)業(yè)用地上主導用途的

建筑面積（或各項主導用途的建筑面積之和）不宜低于總建筑面積的70%。

d）擴容升級基礎(chǔ)設(shè)施

基礎(chǔ)設(shè)施更新應(yīng)以安全保障為底線，加強調(diào)查、識別災(zāi)害風險隱患區(qū)域，完

善防災(zāi)減災(zāi)體系，保障城市安全。在規(guī)劃中落實重要基礎(chǔ)設(shè)施“黃線”要求，重

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點提高市政基礎(chǔ)設(shè)施薄弱地區(qū)配置標準，完善地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施體系，提升基礎(chǔ)設(shè)施

承載力，支撐更新項目實施運行。

e）提升社區(qū)宜居水平

（1）建設(shè)“十五分鐘社區(qū)生活圈”。以老年人、兒童、殘障人士等人群為關(guān)

注重點，依據(jù)15分鐘、10分鐘、5分鐘三級社區(qū)生活圈建設(shè)要求，統(tǒng)籌優(yōu)化社

區(qū)基礎(chǔ)保障型服務(wù)要素、品質(zhì)提升型服務(wù)要素和特色引導型服務(wù)要素的類型、體

系和布局，積極構(gòu)建社區(qū)慢行系統(tǒng)，建設(shè)“宜業(yè)、宜居、宜游、宜養(yǎng)、宜學”的

“五宜”社區(qū)。

（2）老舊住區(qū)更新。以住房成套化和內(nèi)部設(shè)施改造為重點改善老舊住房的

居住條件，重點關(guān)注老舊住區(qū)的市政基礎(chǔ)設(shè)施改造、公共空間改善、風貌整治和

公共安全、居民停車等問題。分類開展“三舊一村”的更新改造。居住型歷史街

坊和街區(qū)的更新須同時滿足保護要求。

（3）存量挖潛，擴容提質(zhì)。通過功能轉(zhuǎn)型、容量提升、復(fù)合利用、品質(zhì)改

善、分時共享等方式，優(yōu)先盤活存量閑置和低效利用的房屋或用地，統(tǒng)籌完善社

區(qū)各級各類公共服務(wù)設(shè)施和公共空間，提升公共服務(wù)設(shè)施和公共活動空間的使用

體驗，滿足居民日益增長的日常生活需求。同時積極建設(shè)保障性租賃住房，提供

多元化的住房供給，充分提高社區(qū)的包容性。

北京市通過對平面停車位實行“平改立”改造以及深圳市倡導充分利用邊角地空間

和閑置土地建設(shè)立體停車設(shè)施等做法，有利于提高整體資源有效利用率，補上民生短板。

國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推動城市停車設(shè)施發(fā)展的意見》（國辦函〔2021〕46號）提出，“充

分利用城市邊角空閑地、中心城區(qū)功能搬遷騰出土地、城市公共設(shè)施新改建預(yù)留土地。充分

利用地上地下空間建設(shè)停車設(shè)施，挖掘城市道路、廣場、公園綠地以及公交場站、垃圾站等

公共設(shè)施地下空間潛力，布局建設(shè)停車設(shè)施，鼓勵建設(shè)多功能綜合體?！?/p>

f）保護傳承歷史文化

（1）保護文化遺產(chǎn)。全面保護地上地下古代、近現(xiàn)代及當代的物質(zhì)與非物

質(zhì)文化遺產(chǎn)。應(yīng)對各級、各類歷史文化遺產(chǎn)進行全面梳理和評估，落實歷史文化

保護“紫線”和歷史文化名城名鎮(zhèn)名村、歷史文化街區(qū)、不可移動文物、歷史建

筑等國家文化遺產(chǎn)保護法律法規(guī)和保護規(guī)劃的要求。同時應(yīng)按各地的歷史文化保

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護法規(guī)和條例對各類歷史文化保護區(qū)予以保護，并對其他尚未定級的歷史文化資

源開展全面調(diào)研，對有歷史文化價值的資源予以保護。

（2）保護歷史風貌。注重保護城市歷史肌理、空間尺度特征及其依存的地

形地貌、河湖水系等自然景觀所共同構(gòu)成的歷史風貌，保持道路、街巷、廣場等

傳統(tǒng)開放空間格局體系，謹慎處理歷史道路的寬度、斷面和兩側(cè)的空間界面，重

點關(guān)注新舊風貌的整體協(xié)調(diào)，延續(xù)歷史空間格局。通過城市更新將具有歷史文化

價值的老建筑、古橋、古井、樹木等歷史遺存以及體現(xiàn)城市特定發(fā)展階段、反映

重要歷史事件、凝聚社會公眾情感記憶等的歷史文化場所有機融入公共空間系統(tǒng)，

彰顯地方特色。

（3）活化利用。在不損害歷史價值和歷史風貌的前提下，結(jié)合更新的功能

定位對各類歷史文化資源提出活化利用的功能導向建議，以用促保，在城市更新

中重點加強對建筑和歷史環(huán)境合理利用的整體謀劃和更新模式研究。同時通過引

入各類資本和機構(gòu)共同參與等機制創(chuàng)新，多措并舉促進歷史文化資源的保護利用

和地區(qū)價值的整體提升。

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在城鄉(xiāng)建設(shè)中加強歷史文化保護傳承的

意見》（2022年）提出歷史文化保護傳承工作應(yīng)堅持合理利用、傳承發(fā)展的原則，要求

分級落實保護傳承體系，嚴格拆除管理，并推進活化利用。

（4）風貌塑造。以凸顯城市風貌的在地性為重點，在城市更新中留住城市

特有的地域環(huán)境、特色景觀、建筑風格等地方基因，對城市風貌提出特色優(yōu)化指

引，塑造地域特色鮮明、新舊協(xié)調(diào)并存的城市風貌。

重慶市發(fā)布《重慶市關(guān)于在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中加強歷史文化保護傳承的實施意見》，

要求保護包括自然山水格局、文化線路、文化區(qū)域在內(nèi)的市域山水人文格局；成都市出

臺《公園城市有機更新導則》，指導更新片區(qū)落實城市文脈保護傳承與城市風貌景觀要

求；深圳市在國土空間總體規(guī)劃中提出營造山海城、自然與城市有機交融的風貌特色，

構(gòu)建深圳特色歷史文化遺產(chǎn)保護體系，并聚焦改革開放歷程，保育當代歷史記憶。

g）優(yōu)化公共空間格局和品質(zhì)

（1）公共空間增量提質(zhì)。提高公共空間的安全性、舒適性和可進入性，關(guān)

注不同人群多樣化的活動和交往需求，在城市更新中通過挖掘空間潛力，增加公

園、步行道、廣場和口袋公園等公共活動空間的規(guī)模和數(shù)量，優(yōu)化公共空間布局，

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構(gòu)建布局合理的多類型、多層級公共活動空間體系。著力提升公共空間品質(zhì)，在

城市更新中注重提升綠化景觀的生態(tài)性和活動廣場、景觀設(shè)施、休閑活動設(shè)施的

景觀性和文化藝術(shù)內(nèi)涵，充實完善戶外兒童活動、青少年運動、老人健身等各類

功能性設(shè)施，重點加強對街道空間及其界面違規(guī)和無序現(xiàn)象的整治，多方式拓展

步行、騎行空間和街道綠化空間，有序安排各類功能和設(shè)施，整體提升街道空間

品質(zhì)。

（2）塑造特色，營造活力。加強公共空間的在地特色構(gòu)建，在城市更新中

注重將自然、歷史和人文資源融入公共空間，彰顯公共空間特色，重點通過更新

激活公共空間界面、豐富公共空間活動，促進社會交往，提升公共空間的吸引力

和價值。

深圳、廣州等城市依托城市更新完善公園配套設(shè)施,建設(shè)“復(fù)合型、生活型、生態(tài)

型”公園，為市民提供了多樣化的休閑空間。深圳市將公共空間的供給與管理作為城市

更新制度構(gòu)建的重要內(nèi)容，出臺一系列文件落實公共開放空間獎勵政策。蘇州、西安等

城市因地制宜探索將傳統(tǒng)菜市場改造成為公共市集空間，增加舞臺、展覽區(qū)、公共空間，

植入生活服務(wù)、藝術(shù)活動、文化創(chuàng)意等功能，形成具有地方特點和活力的新型公共文化

空間。

中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推動城鄉(xiāng)建設(shè)綠色發(fā)展的意見》(中辦發(fā)

〔2021〕37號)提出，“實施城市生態(tài)修復(fù)工程，保護城市山體自然風貌，修復(fù)江河、湖

泊、濕地，加強城市公園和綠地建設(shè)，推進立體綠化，構(gòu)建連續(xù)完整的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施體

系”的要求?！蹲》亢统青l(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于開展城市公園綠地開放共享試點工作的通知》

（建辦城函〔2023〕31號）提出，“拓展公園綠地開放共享新空間，滿足人民群眾親近自然、

休閑游憩、運動健身新需求新期待”。

h）倡導綠色和數(shù)字智能技術(shù)

（1）倡導綠色交通出行。以慢行友好為導向，以構(gòu)建安全連續(xù)、出行無礙、

便捷舒適、健康愉悅、立體復(fù)合的慢行空間體系為目標，在城市更新中多途徑提

高慢行網(wǎng)絡(luò)的連續(xù)性，重點關(guān)注慢行系統(tǒng)與公共空間、公共服務(wù)設(shè)施、交通設(shè)施、

景觀與綠化設(shè)施的銜接。以公交優(yōu)先為導向，在城市更新中優(yōu)先保障地面公共交

通的通行優(yōu)先權(quán)，以提高公交可達性為重點，采用并整合多種公交模式，結(jié)合現(xiàn)

有路網(wǎng)和功能布局優(yōu)化公交網(wǎng)絡(luò)。

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深圳市推動“步行城市”建設(shè)，差異化改善街區(qū)步行設(shè)施、自行車網(wǎng)絡(luò)以及風雨連

廊系統(tǒng)。北京市按照“慢行優(yōu)先，公交優(yōu)先，綠色優(yōu)先”的交通發(fā)展理念，逐年穩(wěn)步推

進慢行系統(tǒng)整治工作等做法，有利于改善綠色出行環(huán)境和構(gòu)建安全、連續(xù)和舒適的城市

慢行交通網(wǎng)絡(luò)。

（2）構(gòu)建綠色基礎(chǔ)設(shè)施。以推動基礎(chǔ)設(shè)施綠色低碳化改造為導向，綜合運

用清潔能源、雨水綜合利用、廢棄物再生回用等技術(shù)，在城市更新中推進市政與

交通基礎(chǔ)設(shè)施的綠色低碳更新改造。在保證安全和保障運維的前提下，在城市更

新中通過集中設(shè)置、地下設(shè)置、復(fù)合設(shè)置等方式，統(tǒng)籌各類市政基礎(chǔ)設(shè)施布局和

建設(shè)方式，推進市政基礎(chǔ)設(shè)施的節(jié)約集約化建設(shè)。

（3）應(yīng)用數(shù)字智能技術(shù)。鼓勵在城市更新中采用數(shù)字技術(shù)手段，重點推進

市政公用設(shè)施及建筑物等物聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用、智能化改造，推動智慧社區(qū)和智慧城市建

設(shè)。

7.5節(jié)確定更新方式和更新措施

更新方式和更新措施是規(guī)劃編制的重要內(nèi)容和城市更新政策制定的重要參

考，需根據(jù)更新對象的具體情況、綜合考慮經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等方面的因

素，在規(guī)劃中合理運用。如果涉及不可移動文物、歷史建筑和歷史環(huán)境要素等具

有保護要求和保護價值的對象和要素，均須依法依規(guī)予以保護。

在城市更新中應(yīng)按“留改拆”的優(yōu)先順序，在對更新對象進行綜合研判的基

礎(chǔ)上，在更新規(guī)劃單元詳細規(guī)劃中確定更新方式。可根據(jù)更新對象的具體情況以

及更新目標和更新需求，組合采用多種更新方式開展城市更新。

（1）保護傳承。以保護保留優(yōu)先為原則，以保護各級各類不可移動文物、

歷史建筑、歷史風貌、空間肌理為重點，對具有歷史文化價值的要素和地區(qū)予以

積極保護，通過文化遺產(chǎn)的活化利用促進地區(qū)發(fā)展。

（2）整治改善。以保留既有建筑為主，在保持現(xiàn)狀空間格局基本不變的前

提下，通過建筑修繕、改建、擴建和景觀環(huán)境整治以及公共設(shè)施、市政和交通基

礎(chǔ)設(shè)施改造等，實現(xiàn)生活質(zhì)量和環(huán)境品質(zhì)的整體提升。

（3）改造提升。通過部分拆除、適度增建以及功能置換和環(huán)境提升等，實

現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)型升級，配套功能完善，保障設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施改善，土地利用效

率和地區(qū)活力提升。

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（4）再開發(fā)。一般有較大的拆除重建比例，需通過統(tǒng)一規(guī)劃重構(gòu)空間和功

能布局，實現(xiàn)新的發(fā)展定位。如軌道交通站點周邊和城市功能發(fā)展重點地區(qū)，以

及通過綜合評估采用其他更新方式難以達成更新目標的地區(qū)。

（5）微改造。在保留既有建筑和空間、不改變用地性質(zhì)的前提下，通過針

灸式、精細化的方式，提高建筑空間的使用適應(yīng)性和效率，提升公共空間的環(huán)境

品質(zhì)和活力，改善公共活動的安全性和舒適性。

在城市更新中應(yīng)以“保護優(yōu)先、少拆多改”為原則，在更新實施單元詳細規(guī)

劃中對各類建（構(gòu)）筑物、設(shè)施、空間等空間對象確定適宜的更新措施。

（1）保護。是指對不可移動文物、歷史建筑、歷史環(huán)境要素和具有保護價

值的傳統(tǒng)街巷、傳統(tǒng)水系、空間肌理、工程設(shè)施等進行修繕、整飭、修復(fù)和合理

利用，對具有生態(tài)等價值的水系綠地進行修復(fù)。

（2）保留。是指對地上地下的各類建筑、設(shè)施、空間及其功能和環(huán)境要素

等有利用價值的對象均保持現(xiàn)狀。

（3）整治。是針對地上地下的各類建筑、設(shè)施、空間及其功能和環(huán)境要素

等形象和風貌不佳、品質(zhì)不高、但有利用價值的對象，采用不涉及建筑規(guī)模增加

的建筑外觀、空間景觀和環(huán)境提升的規(guī)劃措施。如涉及對具有保護價值的要素進

行整治需符合相關(guān)的保護要求。

（4）改建。是針對地上地下的各類建筑、設(shè)施、空間等形象和風貌不佳、

品質(zhì)不高、有一定利用價值、但需要進行空間和功能優(yōu)化調(diào)整的對象，采用涉及

外部造型和規(guī)模改變的改擴建以及建筑功能調(diào)整的規(guī)劃措施。如涉及對具有保護

價值的要素進行改建需符合相關(guān)的保護要求。

（5）拆除。是針對地上地下的各類建筑、設(shè)施、空間等無保護價值、無利

用價值的對象，采用整體拆除的規(guī)劃措施。拆除后的開發(fā)利用涉及所有規(guī)劃指標

的調(diào)整，需符合規(guī)劃的各類控制要求。

（6）重建。一般包括拆除后復(fù)建和新建兩種更新規(guī)劃措施，其中復(fù)建是指

對地上地下的各類建筑、設(shè)施、空間拆除后原式樣、原規(guī)模重建，一般適用于無

法整體保護和原址保護的保護對象，如歷史建筑等；新建是指對地上地下的各類

建筑、設(shè)施、空間拆除后重建或在空地上新建。

7.6節(jié)擬定更新實施安排

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（1）整體性、同步性。對涉及街區(qū)、社區(qū)、地區(qū)等包含多個項目的城市更

新行動，各實施項目宜按整體規(guī)劃在空間上形成相互關(guān)聯(lián)的網(wǎng)絡(luò)化布局，統(tǒng)籌實

施項目的空間安排和項目實施的時序安排。對老舊住區(qū)、街道空間、城市街坊等

涉及政府多個部門和市場多個主體參與實施的更新項目，宜在統(tǒng)一規(guī)劃的前提下

采用綜合項目包的方式，同期實施、同步竣工驗收。

（2）可實施性。在國土空間詳細規(guī)劃中對實施城市更新項目的可行性進行

研究論證，涉及經(jīng)濟可行性、社會效益分析、風險評價等，并對城市更新實施推

進中面臨的技術(shù)和政策瓶頸進行分析評估，提出完善相關(guān)規(guī)定和政策的建議。

3、確定依據(jù)

國家政策層面，本《指南》依據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體

系并監(jiān)督實施的若干意見》、《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年

規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要》等要求，按照GB/T1.1-2020《標準化工作導

則第1部分：標準化文件的結(jié)構(gòu)和起草規(guī)則》的規(guī)定起草。

我國各地正在持續(xù)推進城市發(fā)展向內(nèi)涵提質(zhì)轉(zhuǎn)型，開展了豐富的城市更新實

踐探索，但由于缺少必要的頂層指引，各地在規(guī)劃管理和政策設(shè)計中出現(xiàn)了幾方

面的問題：一是國土空間規(guī)劃中缺乏適應(yīng)城市更新的規(guī)劃編制指導。目前地方城

市更新工作與國土空間規(guī)劃體系銜接普遍不順暢，城市更新內(nèi)容在總體規(guī)劃和詳

細規(guī)劃中的任務(wù)和作用不甚明確，總規(guī)的戰(zhàn)略意圖和詳規(guī)的更新項目落地之間缺

乏空間體系傳導，無法有效統(tǒng)籌城市空間資源的優(yōu)化利用。二是國土空間詳細規(guī)

劃的管控引導內(nèi)容和管控引導體系亟需進行針對城市更新需要的改進。與傳統(tǒng)的

城市規(guī)劃實施相比，城市更新的實施面對的空間對象和權(quán)利人復(fù)雜多元，許多更

新項目出現(xiàn)按原有規(guī)劃難以實施而需要進行規(guī)劃優(yōu)化的問題，傳統(tǒng)的城市規(guī)劃編

制和管理方式已不能適應(yīng)城市更新的需求。三是缺乏適應(yīng)城市更新的規(guī)劃和土地

政策支持。目前在對城市更新實施影響較大的規(guī)劃管控政策工具、土地配置方式、

地價和稅費計收、歷史遺留問題處置以及公益性貢獻激勵等方面，尚沒有適應(yīng)不

同情形的政策指引，導致很大一部分的更新實施項目難以規(guī)范化落地。四是多方

參與機制和社會資本參與路徑尚待健全。雖然有部分城市更新項目可使用少量政

策性資金，包括社區(qū)提質(zhì)提檔、危舊房改造、公共空間和基礎(chǔ)設(shè)施改善等，但更

多的城市更新需求需要依靠社會資本。目前由于政策和實施路徑不清晰，導致社

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會資本參與城市更新的積極性不高、參與程度較低，許多低效閑置土地一時無法

更新利用。

在國家建立國土空間規(guī)劃體系的大背景下，面對“建立‘多規(guī)合一’規(guī)劃技

術(shù)標準體系”的迫切需求以及各地開展城市更新工作中的諸多困惑，亟需在全國

層面出臺將城市更新融入國土空間規(guī)劃體系的相關(guān)指引，充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃

對城市更新行動的引領(lǐng)和指導作用。由于目前我國尚無國家層面針對城市更新工

作的規(guī)劃技術(shù)相關(guān)標準規(guī)范，因此本《指南》在內(nèi)容確定方面，基于各地市城市

更新規(guī)劃編制、管理、實施經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，針對國土空間規(guī)劃中城市更新的相關(guān)