政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制政策問答（五至七）

政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制政策問答（五至七）為了便于社會(huì)各界準(zhǔn)確理解《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》），規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目，清華大學(xué)投融資政策研究中心開設(shè)了政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制政策問答專欄，針對(duì)各方關(guān)注度較高的共性問題，邀請(qǐng)權(quán)威人士予以解答。五

一、《指導(dǎo)意見》提到，要定期開展項(xiàng)目運(yùn)營評(píng)價(jià)。運(yùn)營評(píng)價(jià)和之前按照有關(guān)規(guī)定開展績效評(píng)價(jià)的側(cè)重點(diǎn)和內(nèi)容主要有哪些區(qū)別？特許經(jīng)營項(xiàng)目中的運(yùn)營評(píng)價(jià)主要基于特許經(jīng)營協(xié)議的約定，對(duì)項(xiàng)目的實(shí)際建設(shè)運(yùn)營情況進(jìn)行分析，評(píng)價(jià)項(xiàng)目是否滿足特許經(jīng)營協(xié)議要求，是否按要求提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)?？冃гu(píng)價(jià)是指對(duì)財(cái)政支出的績效評(píng)價(jià)，如項(xiàng)目使用了財(cái)政資金，則應(yīng)“按照有關(guān)規(guī)定開展績效評(píng)價(jià)”，績效評(píng)價(jià)為運(yùn)營評(píng)價(jià)的一部分。如項(xiàng)目未使用財(cái)政資金，則可以不開展績效評(píng)價(jià)。從概念范疇來看，運(yùn)營評(píng)價(jià)內(nèi)涵更豐富，范圍更廣，角度及側(cè)重與績效評(píng)價(jià)存在差異。

二、特許經(jīng)營期限屆滿，擬繼續(xù)采取特許經(jīng)營模式的，可以直接指定原特許經(jīng)營者嗎？不能直接指定原特許經(jīng)營者。如特許經(jīng)營期限屆滿，擬繼續(xù)采取特許經(jīng)營模式的，應(yīng)按規(guī)定重新編制并審核特許經(jīng)營方案，選擇特許經(jīng)營者，同等條件下可優(yōu)先選擇原特許經(jīng)營者。

三、特許經(jīng)營期限內(nèi)，擬提前終止特許經(jīng)營協(xié)議或更換特許經(jīng)營者的，可以由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)直接指定新的特許經(jīng)營者嗎？不能直接指定新的特許經(jīng)營者。如該項(xiàng)目仍需采取特許經(jīng)營模式，應(yīng)按照《指導(dǎo)意見》明確的特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施流程重新推進(jìn)。

四、改擴(kuò)建項(xiàng)目是否必須重新通過公開競爭方式選擇特許經(jīng)營者？如果協(xié)議已對(duì)改擴(kuò)建工作明確約定，是否依照協(xié)議約定即可？《指導(dǎo)意見》明確，“特許經(jīng)營期限內(nèi)因改擴(kuò)建等原因需重新選擇特許經(jīng)營者的，同等條件下可優(yōu)先選擇原特許經(jīng)營者”。如果此前簽訂的特許經(jīng)營協(xié)議已對(duì)改擴(kuò)建工作實(shí)施主體作了明確約定，無需重新選擇特許經(jīng)營者，可按照協(xié)議約定執(zhí)行。但特許經(jīng)營方案審核、特許經(jīng)營協(xié)議簽訂、投資管理程序履行等仍應(yīng)嚴(yán)格按照《指導(dǎo)意見》明確的工作要求執(zhí)行。

五、《指導(dǎo)意見》提到“特許經(jīng)營者應(yīng)將項(xiàng)目每季度運(yùn)營情況、經(jīng)審計(jì)的年度財(cái)務(wù)報(bào)表等信息，通過適當(dāng)方式向社會(huì)公開”，特許經(jīng)營項(xiàng)目年度審計(jì)和信息公開是強(qiáng)制的嗎？是的。將經(jīng)審計(jì)的年度財(cái)務(wù)報(bào)表等信息公開，是為了加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，推動(dòng)特許經(jīng)營者切實(shí)加強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)營管理，認(rèn)真履行特許經(jīng)營協(xié)議。

六、特許經(jīng)營協(xié)議范本和特許經(jīng)營方案編寫大綱預(yù)計(jì)何時(shí)印發(fā)？印發(fā)前是否可按照《指導(dǎo)意見》精神推動(dòng)項(xiàng)目？特許經(jīng)營協(xié)議范本、特許經(jīng)營方案編寫大綱是貫徹落實(shí)好政府和社會(huì)資本新機(jī)制的兩項(xiàng)重要配套文件，目前國家發(fā)展改革委投資司正在組織力量抓緊研究起草。在特許經(jīng)營協(xié)議范本、特許經(jīng)營方案編寫大綱正式頒布前，各地方可按照《指導(dǎo)意見》文件精神、工作要求和工作流程，謀劃推動(dòng)項(xiàng)目前期工作。為穩(wěn)妥起見，避免與《指導(dǎo)意見》有關(guān)要求不一致，項(xiàng)目前期工作基本成熟后，可通過各省級(jí)發(fā)展改革委與國家發(fā)展改革委投資司先期溝通，再正式開展特許經(jīng)營方案審核、特許經(jīng)營者選擇等工作。

七、一些省和直轄市此前已有特許經(jīng)營管理?xiàng)l例或管理辦法，是否可按照這些文件執(zhí)行？要以《指導(dǎo)意見》為準(zhǔn)?！吨笇?dǎo)意見》是規(guī)范推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的綱領(lǐng)性文件，2023年2月政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目清理核查前未完成招標(biāo)采購程序的項(xiàng)目，以及后續(xù)新實(shí)施的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，都必須嚴(yán)格遵循。在此之前的涉及政府和社會(huì)資本合作工作的各類文件，應(yīng)僅適用于2023年2月PPP清理核查前已完成招標(biāo)采購程序的項(xiàng)目。六

一、如何理解“特許經(jīng)營者在保障項(xiàng)目質(zhì)量和產(chǎn)出（服務(wù)）效果的前提下，通過加強(qiáng)管理、降低成本、提升效率、積極創(chuàng)新等獲得的額外收益主要?dú)w特許經(jīng)營者所有”？明確“加強(qiáng)管理、降低成本、提升效率、積極創(chuàng)新”等產(chǎn)生的“額外收益”主要?dú)w特許經(jīng)營者所有，能夠?qū)μ卦S經(jīng)營者形成良好激勵(lì)氛圍，既有利于提高特許經(jīng)營者的積極性，也有利于提升項(xiàng)目運(yùn)營質(zhì)效，形成“雙贏”局面。

二、如何理解《指導(dǎo)意見》關(guān)于要素保障有關(guān)表述？充分理解《指導(dǎo)意見》關(guān)于要素保障的有關(guān)規(guī)定，對(duì)于提升特許經(jīng)營項(xiàng)目的投資回報(bào)率將大有裨益，核心在于更好地利用土地資源，發(fā)揮土地利用效率。一是支持在不改變項(xiàng)目地表原地類和使用現(xiàn)狀的前提下，利用地下空間進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，提高土地使用效率。這句話的核心在于“利用地下空間”。二是支持依法依規(guī)合理調(diào)整土地規(guī)劃用途和開發(fā)強(qiáng)度，通過特許經(jīng)營模式推動(dòng)原有資產(chǎn)改造與轉(zhuǎn)型，提高資產(chǎn)利用效率。這句話的核心在于“調(diào)整土地規(guī)劃用途和開發(fā)強(qiáng)度”。三是探索分層設(shè)立國有建設(shè)用地使用權(quán)，支持項(xiàng)目依法依規(guī)加快辦理前期手續(xù)。這句話的核心在于“分層設(shè)立”。如果用好這三句話，可以極大程度挖掘項(xiàng)目收益來源，提升特許經(jīng)營者預(yù)期投資收益水平。

三、《指導(dǎo)意見》提出，“鼓勵(lì)符合條件的國有企業(yè)通過特許經(jīng)營模式規(guī)范參與盤活存量資產(chǎn)，形成投資良性循環(huán)”。地方本級(jí)國有企業(yè)是否可以參與此項(xiàng)工作？可以參與，但必須按照《指導(dǎo)意見》精神執(zhí)行，不得因采取特許經(jīng)營模式盤活存量資產(chǎn)新增地方政府隱性債務(wù)。

四、2023年2月以來簽約的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目應(yīng)如何處理？《指導(dǎo)意見》發(fā)布實(shí)施后，2023年2月政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目清理核查前未完成招標(biāo)采購程序的項(xiàng)目，以及后續(xù)新實(shí)施的所有政府和社會(huì)資本項(xiàng)目均應(yīng)按照新機(jī)制要求推進(jìn)。2023年2月政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目清理核查工作啟動(dòng)，新的PPP項(xiàng)目推進(jìn)全面暫停。從嚴(yán)格意義上講，今年2月以來至《指導(dǎo)意見》發(fā)布之時(shí)，不應(yīng)該有任何新的以PPP、特許經(jīng)營、BOT、TOT、ROT、BOOT、DBFOT等各種名義實(shí)施的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。對(duì)這類未按照新機(jī)制要求執(zhí)行的項(xiàng)目，有關(guān)方面應(yīng)立刻暫停，嚴(yán)格按照《指導(dǎo)意見》要求，修改特許經(jīng)營方案，調(diào)整特許經(jīng)營協(xié)議，規(guī)范推進(jìn)實(shí)施。

五、如采取聚焦使用者付費(fèi)的特許經(jīng)營模式，是否還有足夠大的市場規(guī)模和項(xiàng)目數(shù)量？如何推動(dòng)這一市場穩(wěn)健發(fā)展？規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作（PPP）新機(jī)制，關(guān)鍵是要規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行，不應(yīng)片面追求項(xiàng)目數(shù)量和市場規(guī)模。另外，如果能夠全面準(zhǔn)確理解《指導(dǎo)意見》的相關(guān)規(guī)定，真正把握文件精髓，則未來使用者付費(fèi)的PPP項(xiàng)目數(shù)量和規(guī)模很可能比想象中的要多?？梢詮囊韵挛宸矫嬲J(rèn)識(shí)這一問題：一是PPP新機(jī)制將項(xiàng)目收益期限延長至40年，有利于降低特許經(jīng)營期限內(nèi)項(xiàng)目年度回報(bào)率要求，從而讓更多項(xiàng)目能夠按照新機(jī)制采用特許經(jīng)營模式推進(jìn)。二是PPP新機(jī)制明確了政府和社會(huì)資本合作適用邊界，包含了所有特許經(jīng)營項(xiàng)目，原來未入財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫的一些使用者付費(fèi)項(xiàng)目也囊括其中，這必將增加項(xiàng)目數(shù)量和市場規(guī)模。三是PPP新機(jī)制健全了約束機(jī)制，嚴(yán)格禁止額外新增地方政府未來支出責(zé)任，這將引導(dǎo)特許經(jīng)營者對(duì)投資成本加強(qiáng)控制，促使那些原本可采取使用者付費(fèi)推進(jìn)的PPP項(xiàng)目回歸本源、有序推進(jìn)，不必為了獲取財(cái)政補(bǔ)貼而把項(xiàng)目包裝成可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目。四是PPP新機(jī)制允許符合條件的項(xiàng)目依法依規(guī)申請(qǐng)政府投資支出或享受運(yùn)營補(bǔ)貼，從而保證社會(huì)資本的收益，這樣也能夠幫助一些項(xiàng)目能夠?qū)崿F(xiàn)財(cái)務(wù)測算自平衡。五是PPP新機(jī)制明確通過加強(qiáng)管理、降低成本、積極創(chuàng)新獲得的額外收益主要?dú)w特許經(jīng)營者所有，這將激勵(lì)社會(huì)資本方充分挖掘項(xiàng)目商業(yè)價(jià)值，從而提升采取使用者付費(fèi)推動(dòng)特許經(jīng)營項(xiàng)目的可行性。七

一、一些PPP項(xiàng)目存在培育期，如不設(shè)置保底車流量或保底水量，恐難實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目財(cái)務(wù)測算平衡。按照政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制，能否設(shè)置保底量？在規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制時(shí)，要打破此前的一些固有思維?！吨笇?dǎo)意見》明確指出，“政府可在嚴(yán)防新增地方政府隱性債務(wù)、符合法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項(xiàng)目建設(shè)期對(duì)使用者付費(fèi)項(xiàng)目給予政府投資支持；政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本。除此之外，不得通過可行性缺口補(bǔ)助、承諾保底收益率、可用性付費(fèi)等任何方式，使用財(cái)政資金彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營成本”。因此，為單一項(xiàng)目設(shè)置保底量的方式與“不因采用政府和社會(huì)資本合作模式額外新增地方財(cái)政未來支出責(zé)任”的要求明顯不符。除法律法規(guī)和國家政策有明確規(guī)定外，不得單獨(dú)為某一項(xiàng)目設(shè)定任何保底安排，不得在特許經(jīng)營協(xié)議中對(duì)單一項(xiàng)目作出保底約定或承諾。具體可從以下五方面認(rèn)識(shí)這一問題：一是需重新考慮項(xiàng)目建設(shè)的必要性和迫切性。如預(yù)期在項(xiàng)目建成后存在很長一段時(shí)間培育期，則需論證該項(xiàng)目建設(shè)是否過度超前，是否需要現(xiàn)在就開始建設(shè)該項(xiàng)目，是否需要優(yōu)化項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模或者采取分期建設(shè)。二是需論證采取特許經(jīng)營模式可行性。如該項(xiàng)目建設(shè)確有必要且需盡快建設(shè)，但特許經(jīng)營者在項(xiàng)目投入運(yùn)營后相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)盈利，則需論證采取特許經(jīng)營模式的可行性。對(duì)于無法滿足采取特許經(jīng)營者盈利需求的項(xiàng)目，可考慮通過其他方式依法依規(guī)建設(shè)。三是需研究通過延長特許經(jīng)營期限延長帶來的收入增長彌補(bǔ)特許經(jīng)營者前期經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的可行性。除法律法規(guī)另有規(guī)定外，PPP新機(jī)制將項(xiàng)目合作期限延長至40年，投資規(guī)模大、回報(bào)周期長的特許經(jīng)營項(xiàng)目還可以根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)延長。這就意味著，即使項(xiàng)目存在較長時(shí)間的培育期，也能夠因?yàn)槭找嫫谙扪娱L而抵消項(xiàng)目培育期收入不足的影響甚至可以額外增加項(xiàng)目收入，進(jìn)而增加采取特許經(jīng)營模式的可行性。四是需引導(dǎo)特許經(jīng)營者合理承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。參與政府和社會(huì)資本合作的特許經(jīng)營者應(yīng)始終承擔(dān)投資行為的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，理性判斷項(xiàng)目可行性和風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，不能一味要求將風(fēng)險(xiǎn)完全轉(zhuǎn)由政府承擔(dān)。政府承諾保底量一方面可能額外新增地方財(cái)政未來支出責(zé)任，導(dǎo)致產(chǎn)生飲鴆止渴的副作用，另一方面也不利于發(fā)揮特許經(jīng)營者開展符合商業(yè)邏輯的投資決策、提高運(yùn)營管理的專業(yè)水平，違背了引入社會(huì)資本的初衷。五是需充分挖掘特許經(jīng)營項(xiàng)目的收入潛力?！吨笇?dǎo)意見》明確通過加強(qiáng)管理、降低成本、積極創(chuàng)新獲得的額外收益主要?dú)w特許經(jīng)營者所有，這將激勵(lì)社會(huì)資本方充分挖掘項(xiàng)目市場價(jià)值、提高運(yùn)營效率，從而提升特許經(jīng)營項(xiàng)目可行性。特許經(jīng)營者應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際，研究通過多種方式創(chuàng)新、拓寬收入來源、降本增效，提升項(xiàng)目收益水平。

二、特許經(jīng)營期限是否可以長于法律法規(guī)明確的收費(fèi)期限？例如，收費(fèi)公路特許經(jīng)營項(xiàng)目能否將收費(fèi)期限設(shè)置為25年，但特許經(jīng)營期限設(shè)置為40年？根據(jù)《指導(dǎo)意見》，“特許經(jīng)營期限原則上不超過40年，投資規(guī)模大、回報(bào)周期長的特許經(jīng)營項(xiàng)目可以根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)延長，法律法規(guī)另有規(guī)定的除外”。《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》明確，“經(jīng)營性公路的收費(fèi)期限，按照收回投資并有合理回報(bào)的原則確定，最長不得超過25年。國家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)營性公路收費(fèi)期限，最長不得超過30年”。特許經(jīng)營期限設(shè)置應(yīng)同經(jīng)營性公路收費(fèi)期限做好銜接，特許經(jīng)營期限到期日不應(yīng)晚于法律法規(guī)明確規(guī)定的收費(fèi)期限到期日?？紤]到不排除未來可能出現(xiàn)關(guān)于收費(fèi)期限有關(guān)法律法規(guī)修訂調(diào)整的可能性，特許經(jīng)營協(xié)議中可考慮約定如依法依規(guī)調(diào)整收費(fèi)期限后對(duì)應(yīng)調(diào)整特許經(jīng)營期限的有關(guān)表述，但在特許經(jīng)營協(xié)議中，不宜明確約定與法律法規(guī)規(guī)定的收費(fèi)期限到期日相悖的特許經(jīng)營期限到期日。

三、政府投資支持具體金額能否在招標(biāo)階段公開？特許經(jīng)營方案編制和審核階段，即應(yīng)明確是否將在項(xiàng)目建設(shè)期給予政府投資支持，如需提供政府投資支持的，應(yīng)明確政府投資支持的具體方式、預(yù)計(jì)確定時(shí)間等，也可測算合理的政府投資支持金額上限等，供政府部門進(jìn)行特許經(jīng)營方案內(nèi)部審核時(shí)參考。在公開招標(biāo)階段，擬提供政府投資支持的項(xiàng)目，可明確擬提供政府投資支持、相應(yīng)形式以及預(yù)計(jì)確定時(shí)間，并將投標(biāo)者申請(qǐng)的政府投資支持金額作為重要評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。為形成充分的市場競爭，合理確定政府的投資額度，公開招標(biāo)時(shí)應(yīng)按照《招標(biāo)投標(biāo)法》《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》等法律法規(guī)依法依規(guī)決定是否公開政府投資支持上限等項(xiàng)目基本情況。

四、BOO是否屬于《指導(dǎo)意見》規(guī)范范圍？《指導(dǎo)意見》明確，政府和社會(huì)資本合作應(yīng)全部采取特許經(jīng)營模式實(shí)施，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，合理采用建設(shè)—運(yùn)營—移交（BOT）、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交（TOT）、改建—運(yùn)營—移交（ROT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營—移交（B