國(guó)有企業(yè)對(duì)外擔(dān)保全問(wèn)題梳理?。ㄒ?guī)制范圍、擔(dān)保主體、擔(dān)保額度、對(duì)外擔(dān)保的法定程序和效力、質(zhì)押上市公司股票的特殊規(guī)定、審查要點(diǎn)等）

國(guó)有企業(yè)對(duì)外擔(dān)保全問(wèn)題梳理！（規(guī)制范圍、擔(dān)保主體、擔(dān)保額度、對(duì)外擔(dān)保的法定程序和效力、質(zhì)押上市公司股票的特殊規(guī)定、審查要點(diǎn)等）一國(guó)有企業(yè)擔(dān)保規(guī)定的規(guī)制范圍

2021年10月9日，國(guó)資委頒發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)融資擔(dān)保管理工作的通知》（國(guó)資發(fā)財(cái)評(píng)規(guī)〔2021〕75號(hào)）（下稱(chēng)“75號(hào)文”）。從75號(hào)文的規(guī)定來(lái)看，其規(guī)制的主體為中央企業(yè)，以及納入中央企業(yè)合并范圍內(nèi)的子企業(yè)和未納入合并范圍的參股企業(yè)。而各省/市在此基礎(chǔ)上，對(duì)省屬/市屬?lài)?guó)有企業(yè)對(duì)外提供擔(dān)保作出了更細(xì)化的規(guī)定，比如《山西省省屬企業(yè)擔(dān)保管理暫行辦法》、《廈門(mén)市國(guó)有企業(yè)擔(dān)保管理辦法》《成都市屬?lài)?guó)有企業(yè)融資及擔(dān)保監(jiān)督管理辦法》。因此，不止中央企業(yè)，地方各級(jí)國(guó)有企業(yè)亦應(yīng)遵照上述規(guī)定。75號(hào)文明確其不僅規(guī)制各種形式有名擔(dān)保，如一般保證、連帶責(zé)任保證、抵押、質(zhì)押等，也包括出具的有擔(dān)保效力的共同借款合同、差額補(bǔ)足承諾、安慰承諾等支持性函件這類(lèi)隱性擔(dān)保。那么如何理解這里此處的“具有擔(dān)保效力”呢？國(guó)資委2022年8月10日的答復(fù)是，“按照75號(hào)文的要求，企業(yè)提供共同借款合同、差額補(bǔ)足承諾、安慰函、支持函等函件是否具有擔(dān)保效力，需要企業(yè)法律部門(mén)根據(jù)具體條款進(jìn)行判定，具有擔(dān)保效力的則屬于隱性擔(dān)保。”也就是說(shuō)依據(jù)《民法典》以及《擔(dān)保制度司法解釋》之規(guī)定，只要實(shí)質(zhì)上具有擔(dān)保功能，無(wú)論其名稱(chēng)與內(nèi)容如何，均應(yīng)適用國(guó)有企業(yè)對(duì)外擔(dān)保的規(guī)定。75號(hào)文明確其不適用中央企業(yè)主業(yè)含擔(dān)保的金融子企業(yè)開(kāi)展的擔(dān)保以及房地產(chǎn)企業(yè)為購(gòu)房人按揭貸款提供的階段性擔(dān)保。據(jù)此來(lái)看，國(guó)有企業(yè)擔(dān)保規(guī)定適用的主體范圍包括除前述以擔(dān)保為主業(yè)的擔(dān)保公司以外的所有國(guó)有企業(yè)，規(guī)制的行為不僅包括有名擔(dān)保，也包括各種隱性擔(dān)保。需注意，基于主營(yíng)業(yè)務(wù)需要而開(kāi)展的擔(dān)保行為不屬于國(guó)資監(jiān)管范圍，這也是在資產(chǎn)租賃等其他國(guó)資監(jiān)管領(lǐng)域常用的一項(xiàng)合理做法，同時(shí)為自身融資行為進(jìn)行的擔(dān)保也應(yīng)該不屬于辦法適用范圍。二國(guó)有企業(yè)對(duì)外擔(dān)保的主體

（一）哪些主體屬于國(guó)有企業(yè)

（二）哪些是不能夠被擔(dān)保的主體國(guó)有企業(yè)對(duì)外擔(dān)保對(duì)象——不得為集團(tuán)外企業(yè)提供擔(dān)保，原則上不得為不具備持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力的子企業(yè)或參股企業(yè)以及不得為金融子企業(yè)提供擔(dān)保，集團(tuán)內(nèi)無(wú)直接股權(quán)關(guān)系的子企業(yè)之間原則上不得互保?？傮w看，第一，國(guó)有企業(yè)“對(duì)內(nèi)擔(dān)?！币话闶窃试S的；第二，國(guó)有企業(yè)“對(duì)外擔(dān)?！痹瓌t上是禁止的，不過(guò)很多地方也未絕對(duì)禁止，而是規(guī)定存在特殊情況并經(jīng)國(guó)資監(jiān)管部門(mén)批準(zhǔn)后可以提供，但究竟何種“特殊情況”可特批，大多未明確規(guī)定。不過(guò)，《成都市市屬?lài)?guó)有企業(yè)投融資及借款和擔(dān)保監(jiān)督管理辦法》和《深圳市龍華區(qū)區(qū)屬?lài)?guó)有企業(yè)融資與擔(dān)保管理暫行辦法》分別提出，市政府研究確定的項(xiàng)目和受區(qū)國(guó)資委的委托承擔(dān)擔(dān)保任務(wù)的可以例外。結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，筆者認(rèn)為，基于擔(dān)保行為的重大風(fēng)險(xiǎn)屬性：第一，除本級(jí)政府基于招商引資或其他合理因素考量提出要求外，原則上國(guó)有企業(yè)應(yīng)不得對(duì)無(wú)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的企業(yè)提供擔(dān)保；第二，如將為未納入合并報(bào)表的參股企業(yè)提供擔(dān)保也列入“對(duì)外擔(dān)?！?，則可在按持股比例提供擔(dān)保的情況下允許提供。75號(hào)文第三條規(guī)定“嚴(yán)禁對(duì)集團(tuán)外無(wú)股權(quán)關(guān)系的企業(yè)提供任何形式擔(dān)保。原則上只能對(duì)具備持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力和償債能力的子企業(yè)或參股企業(yè)提供融資擔(dān)保。不得對(duì)進(jìn)入重組或破產(chǎn)清算程序、資不抵債、連續(xù)三年及以上虧損且經(jīng)營(yíng)凈現(xiàn)金流為負(fù)等不具備持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力的子企業(yè)或參股企業(yè)提供擔(dān)保，不得對(duì)金融子企業(yè)提供擔(dān)保，集團(tuán)內(nèi)無(wú)直接股權(quán)關(guān)系的子企業(yè)之間不得互?！?。那么對(duì)“集團(tuán)內(nèi)無(wú)直接股權(quán)關(guān)系”該如何界定呢？國(guó)資委2021年11月26日給出的答復(fù)是，“直接股權(quán)關(guān)系不僅限于直接的母子公司關(guān)系，某個(gè)企業(yè)對(duì)其實(shí)際控制的各級(jí)子公司均有直接股權(quán)關(guān)系?！庇纱丝梢?jiàn)，此處的“直接股權(quán)關(guān)系”并不限于直接的母子公司，而是按照穿透關(guān)系來(lái)認(rèn)定，即對(duì)于集團(tuán)企業(yè)的各級(jí)子公司，只要集團(tuán)企業(yè)對(duì)其具有控制權(quán)，都可以認(rèn)定為是具有直接股權(quán)關(guān)系。另外，“不得對(duì)不具備持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力的子企業(yè)或參股企業(yè)提供擔(dān)保、不得對(duì)金融子企業(yè)提供擔(dān)保、集團(tuán)內(nèi)無(wú)直接股權(quán)關(guān)系的子企業(yè)之間不得互?！边@一規(guī)定是原則，本條在最后也設(shè)置了上述三種情形的例外，即確因客觀情況需要提供擔(dān)保且風(fēng)險(xiǎn)可控時(shí)，經(jīng)集團(tuán)董事會(huì)審批后亦可開(kāi)展。比如上述第三種情形，A、B企業(yè)均為某集團(tuán)的全資控股子企業(yè)，且A和B之間無(wú)相互持股關(guān)系，若A向B提供擔(dān)保需經(jīng)中央企業(yè)集團(tuán)董事會(huì)審批。此外，國(guó)資委在2022年8月9日對(duì)此類(lèi)問(wèn)題的答復(fù)中還明確了，子企業(yè)對(duì)母公司提供擔(dān)保亦適用于此條例外情形。綜上，國(guó)有企業(yè)只能對(duì)集團(tuán)內(nèi)子企業(yè)和參股企業(yè)提供擔(dān)保，對(duì)不具備持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力的子企業(yè)或參股企業(yè)、金融子企業(yè)提供擔(dān)保以及集團(tuán)內(nèi)無(wú)直接持股關(guān)系的子企業(yè)之間的互保，需由集團(tuán)董事會(huì)審批。從擔(dān)保管理國(guó)資規(guī)定看，大多數(shù)地方將監(jiān)管的主體范圍明確為國(guó)家出資企業(yè)及其所屬各級(jí)全資、控股及實(shí)際控制企業(yè)，這與《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》的監(jiān)管主體范圍基本一致。事實(shí)上，從國(guó)資監(jiān)管立法實(shí)踐而言，并非所有國(guó)資監(jiān)管規(guī)定都會(huì)明確適用主體范圍不僅包括國(guó)家出資企業(yè)，還包括其所屬各級(jí)子企業(yè)，只有在特定監(jiān)管事項(xiàng)十分重大時(shí)才會(huì)有相應(yīng)表述，足見(jiàn)國(guó)資監(jiān)管對(duì)國(guó)有企業(yè)提供擔(dān)保管理的重視。三國(guó)有企業(yè)對(duì)外擔(dān)保額度的限制——嚴(yán)格控制擔(dān)保規(guī)模，嚴(yán)格控制超股比擔(dān)保

75號(hào)文第四條規(guī)定“原則上總?cè)谫Y擔(dān)保規(guī)模不得超過(guò)集團(tuán)合并凈資產(chǎn)的40%，單戶(hù)子企業(yè)（含集團(tuán)本部）融資擔(dān)保額不得超過(guò)本企業(yè)凈資產(chǎn)的50%”。問(wèn)題是，此處的擔(dān)保規(guī)模是指對(duì)外擔(dān)保的合同總金額即發(fā)生額，還是指尚未履行完畢的合同余額？對(duì)此，國(guó)資委于2021年12月14日的答復(fù)是，這里的融資擔(dān)保余額指的是實(shí)際提供擔(dān)保的融資余額，而不是發(fā)生額。75號(hào)文第五條規(guī)定“嚴(yán)格按照持股比例對(duì)子企業(yè)和參股企業(yè)提供擔(dān)保。嚴(yán)禁對(duì)參股企業(yè)超股比擔(dān)保?！睂?shí)踐中，金融機(jī)構(gòu)接受多股東比例擔(dān)保的仍屬個(gè)例，特別是在融資企業(yè)存在多名股東的情況下，那么前述按照持股比例擔(dān)保的限制是否存在彈性適用空間呢？對(duì)此，75號(hào)文規(guī)定：“對(duì)子企業(yè)確需超股比擔(dān)保的，需報(bào)集團(tuán)董事會(huì)審批，同時(shí)，對(duì)超股比擔(dān)保額應(yīng)由小股東或第三方通過(guò)抵押、質(zhì)押等方式提供足額且有變現(xiàn)價(jià)值的反擔(dān)保。對(duì)所控股上市公司、少數(shù)股東含有員工持股計(jì)劃或股權(quán)基金的企業(yè)提供超股比擔(dān)保且無(wú)法取得反擔(dān)保的，經(jīng)集團(tuán)董事會(huì)審批后，在符合融資擔(dān)保監(jiān)管等相關(guān)規(guī)定的前提下，采取向被擔(dān)保人依據(jù)代償風(fēng)險(xiǎn)程度收取合理?yè)?dān)保費(fèi)用等方式防范代償風(fēng)險(xiǎn)。”國(guó)資委在2021年12月14日對(duì)比例擔(dān)保彈性適用的答復(fù)中采取了較嚴(yán)的口徑，即要求嚴(yán)格按照75號(hào)文第五條的規(guī)定來(lái)落實(shí)反擔(dān)保措施。綜上來(lái)看，國(guó)有企業(yè)對(duì)外擔(dān)保亦受額度限制。整體擔(dān)保額度限制在其合并凈資產(chǎn)的40%范圍內(nèi)，個(gè)案擔(dān)保首先要區(qū)分被擔(dān)保人為參股企業(yè)還是子企業(yè)，對(duì)參股企業(yè)是嚴(yán)禁超股比擔(dān)保；對(duì)控股子企業(yè)確需超股比擔(dān)保的，應(yīng)報(bào)集團(tuán)董事會(huì)審批且由小股東或第三方提供足額且有變現(xiàn)價(jià)值的反擔(dān)保。無(wú)法取得反擔(dān)保的，可以向被擔(dān)保人收取擔(dān)保費(fèi)的方式替代。

提供擔(dān)保的收費(fèi)除專(zhuān)業(yè)擔(dān)保公司外，作為一般市場(chǎng)主體的國(guó)有企業(yè)為他人提供擔(dān)保是否收費(fèi)？對(duì)此，僅有個(gè)別擔(dān)保管理國(guó)資規(guī)定有所明確，如《廣州市市屬?lài)?guó)有企業(yè)擔(dān)保管理辦法（試行）》規(guī)定“擔(dān)保人應(yīng)當(dāng)向被擔(dān)保人收取擔(dān)保費(fèi)，根據(jù)實(shí)際需要可參照市場(chǎng)化費(fèi)率收取?！睋?jù)此，廣州市屬?lài)?guó)有企業(yè)無(wú)論是“對(duì)內(nèi)擔(dān)?！边€是“對(duì)外擔(dān)?！本杖?dān)保費(fèi)。再如，《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)融資擔(dān)保管理工作的通知》（國(guó)資發(fā)財(cái)評(píng)規(guī)〔2021〕75號(hào)）則要求“中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)制定和完善集團(tuán)統(tǒng)一的融資擔(dān)保管理制度，明確集團(tuán)本部及各級(jí)子企業(yè)融資擔(dān)保權(quán)限和限額、融資擔(dān)保費(fèi)率水平。”實(shí)際上，也是要求收取一定的擔(dān)保費(fèi)用。結(jié)合筆者實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在本級(jí)國(guó)資管理部門(mén)沒(méi)有出臺(tái)明確規(guī)定的情況下，國(guó)有企業(yè)“對(duì)內(nèi)擔(dān)?！睍r(shí)向被擔(dān)保人收取擔(dān)保費(fèi)用也是存在的。綜上，筆者認(rèn)為，從公平交易和實(shí)操角度，經(jīng)批準(zhǔn)后對(duì)無(wú)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的企業(yè)提供擔(dān)保原則上應(yīng)收取擔(dān)保費(fèi)用，其他情形可不做強(qiáng)制要求。四國(guó)有股東質(zhì)押所持上市公司股票的特殊規(guī)定——備案以及遵循質(zhì)押比例

有關(guān)國(guó)有股東質(zhì)押所持上市公司股票，財(cái)政部于2001年10月25日發(fā)布了《關(guān)于上市公司國(guó)有股質(zhì)押有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)企(2001)651號(hào)）（下稱(chēng)“651號(hào)文”）。該通知第4條規(guī)定，“國(guó)有股東授權(quán)代表單位用于質(zhì)押的國(guó)有股數(shù)量不得超過(guò)其所持該上市公司國(guó)有股總額的50％”。而2014年7月11日國(guó)資委發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)有關(guān)事項(xiàng)的通知》（國(guó)資發(fā)產(chǎn)權(quán)〔2014〕95號(hào)）（下稱(chēng)“95號(hào)文”）中僅要求國(guó)有企業(yè)質(zhì)押所持上市股份時(shí)要進(jìn)行備案。鑒于651號(hào)文施行的時(shí)間很早，此時(shí)就有人有疑問(wèn)，該文件中規(guī)定的比例限制是否仍然適用？對(duì)此，國(guó)資委在2020年11月18日的答復(fù)是，651號(hào)文仍然有效，同時(shí)明確了

“國(guó)有股東授權(quán)代表單位”適用于各級(jí)國(guó)資委所出資企業(yè)及各級(jí)子企業(yè)?？梢?jiàn)，國(guó)有企業(yè)在質(zhì)押上市股份時(shí)需要遵循651號(hào)文以及95號(hào)文，即不僅需要備案，還需要限制在50%的質(zhì)押比例內(nèi)。綜上，國(guó)有企業(yè)對(duì)外擔(dān)保還存在前述《公司法》之外的管理規(guī)定。雖然前述規(guī)定旨在對(duì)國(guó)有資產(chǎn)合規(guī)運(yùn)營(yíng)進(jìn)行規(guī)制，但違反前述規(guī)定是否會(huì)影響到擔(dān)保的效力，尚需司法裁判認(rèn)定?？梢灶?lèi)比的是，違反《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》（即“32號(hào)文”）的行為，在之前鮮見(jiàn)無(wú)效裁判，但近兩年的無(wú)效裁判已屢見(jiàn)不鮮。那么對(duì)于依法應(yīng)審慎經(jīng)營(yíng)的金融機(jī)構(gòu)，在接受?chē)?guó)有企業(yè)提供的擔(dān)保時(shí)，還是應(yīng)依據(jù)75號(hào)文的規(guī)定，嚴(yán)格審查其擔(dān)保的決策程序。五國(guó)有企業(yè)對(duì)外擔(dān)保的法定程序和效力

（一）國(guó)有企業(yè)對(duì)外擔(dān)保的法定程序國(guó)有企業(yè)因其特殊性，法律在規(guī)定國(guó)有企的對(duì)外擔(dān)保時(shí)對(duì)程序設(shè)定了較一般企業(yè)更高的要求。首先，國(guó)有企業(yè)屬于《公司法》規(guī)范的一般公司范疇。依照《公司法》第十六條規(guī)定，公司為他人提供擔(dān)保，依照公司章程的規(guī)定由董事會(huì)或者股東會(huì)、股東大會(huì)決議。其次，由于國(guó)有企業(yè)的特殊性，區(qū)別于一般企業(yè)，國(guó)有企業(yè)的對(duì)外擔(dān)保需要履行一些特殊的程序。在法律層面，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》規(guī)定，國(guó)家出資企業(yè)為他人提供大額擔(dān)保應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程的規(guī)定，由公司股東會(huì)、股東大會(huì)或者董事會(huì)決定；國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司為他人提供大額擔(dān)保除另有規(guī)定或章程有約定由履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)決定的以外，國(guó)有獨(dú)資企業(yè)由企業(yè)負(fù)責(zé)人集體討論決定，國(guó)有獨(dú)資公司由董事會(huì)決定。

如何界定“大額”如上文所述，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》要求國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、公司對(duì)外提供大額擔(dān)保事項(xiàng)需要經(jīng)過(guò)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)或董事會(huì)或負(fù)責(zé)人討論，但是該法對(duì)大額擔(dān)保沒(méi)有作出明確的數(shù)額界定，只能從各地國(guó)資委的規(guī)定中確定。例如上海市黃浦區(qū)國(guó)資委《黃浦區(qū)國(guó)有企業(yè)擔(dān)保監(jiān)督管理暫行辦法》規(guī)定，“需報(bào)區(qū)國(guó)資委備案的事項(xiàng)：1、凡區(qū)屬企業(yè)集團(tuán)之間的單項(xiàng)擔(dān)保事項(xiàng)數(shù)額在5000萬(wàn)元（含5000萬(wàn)元）至1億元之間的；2、凡區(qū)屬企業(yè)集團(tuán)對(duì)其下屬企業(yè)單項(xiàng)擔(dān)保超過(guò)1億元的。”

然而，許多地區(qū)并未明確“大額”，對(duì)于債權(quán)人，建議不要困惑于如何界定“大額擔(dān)?！保鴳?yīng)基于審慎注意義務(wù)，將國(guó)有獨(dú)資公司提供擔(dān)保行為，均按照《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》、《公司法》等法律法規(guī)要求履行審查義務(wù)。此外，出于國(guó)有資產(chǎn)的安全性要求，各地對(duì)國(guó)有企業(yè)的對(duì)外擔(dān)保還設(shè)置了其他的特殊條件。例如《河南省省屬企業(yè)擔(dān)保管理暫行辦法》規(guī)定，省屬企業(yè)為其他企業(yè)提供擔(dān)保時(shí)，必須要求被擔(dān)保人提供具有法律效力的反擔(dān)保；又如《廈門(mén)市國(guó)有企業(yè)擔(dān)保管理暫行辦法》規(guī)定，企業(yè)及所投資企業(yè)不得對(duì)外擔(dān)保，特殊情況需要對(duì)外擔(dān)保的，應(yīng)報(bào)市國(guó)資委批準(zhǔn)后方可進(jìn)行等等。

（二）違反法定程序的擔(dān)保效力若國(guó)有企業(yè)未履行相關(guān)審批手續(xù)或者未履行內(nèi)部決議程序，對(duì)外擔(dān)保的效力究竟如何？1、未履行外部批準(zhǔn)手續(xù)的擔(dān)保效力在具有相應(yīng)股東會(huì)或董事會(huì)決議的情況下，國(guó)有企業(yè)僅未按國(guó)資監(jiān)管規(guī)定履行報(bào)批程序是否影響擔(dān)保效力？理論界與實(shí)務(wù)界大多認(rèn)為若國(guó)有企業(yè)未履行內(nèi)部的相關(guān)審批、備案手續(xù)，并不影響對(duì)外擔(dān)保的效力。對(duì)此共識(shí)，已有諸多的典型案例予以了充分闡釋?！睹穹ǖ洹返谖灏倭愣l規(guī)定，依法成立的合同自成立時(shí)生效，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，合同應(yīng)當(dāng)辦理批準(zhǔn)等手續(xù)的，依照其規(guī)定。根據(jù)前述法律規(guī)定可知，只有法律、行政法規(guī)特殊規(guī)定合同需要批準(zhǔn)生效的，在未批準(zhǔn)前合同不生效，而《公司法》和《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》等法律法規(guī)均未規(guī)定國(guó)有企業(yè)對(duì)外進(jìn)行擔(dān)保需要進(jìn)行批準(zhǔn)才生效。司法判例：安徽省投資公司、中原銀行金融借款合同糾紛案【（2017）最高法民申370號(hào)】從《公司法》的角度，最高人民法院認(rèn)為《公司法》中“公司向其他企業(yè)投資或者為他人提供擔(dān)保，依照公司章程的規(guī)定，由董事會(huì)或者股東會(huì)、股東大會(huì)決議……”不屬于效力性強(qiáng)制性規(guī)范，不能僅以違反該規(guī)定為由否定擔(dān)保承諾的效力；從《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的角度，最高院認(rèn)為該法并未規(guī)定國(guó)有企業(yè)對(duì)外擔(dān)保必須經(jīng)過(guò)國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的審批程序，同時(shí)也未有法律明確規(guī)定國(guó)有企業(yè)簽訂對(duì)外擔(dān)保合同必須經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)方能生效。所以擔(dān)保合同并不因未經(jīng)審批程序而不生效。其次，《民法典》第一百五十三條規(guī)定，違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律行為無(wú)效，但該強(qiáng)制性規(guī)定不導(dǎo)致該民事法律行為無(wú)效的除外。筆者認(rèn)為，由于《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》并未明確規(guī)定違規(guī)擔(dān)保無(wú)效，且公司對(duì)外擔(dān)保已有《公司法》《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)民法典>有關(guān)擔(dān)保制度的解釋》《九民紀(jì)要》構(gòu)建的較為完善的擔(dān)保效力認(rèn)定體系進(jìn)行管理，足以保護(hù)包括國(guó)有股東的合法權(quán)益，不宜再以此為由認(rèn)定無(wú)效。同時(shí)，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》以外的擔(dān)保管理國(guó)資規(guī)定，其位階均低于行政法規(guī)，也無(wú)法作為認(rèn)定擔(dān)保無(wú)效的依據(jù)。2、未履行內(nèi)部決議程序的擔(dān)保效力國(guó)有企業(yè)對(duì)外擔(dān)保在內(nèi)部決議程序上應(yīng)當(dāng)關(guān)注簽署相關(guān)擔(dān)保合同的主體是否有相應(yīng)的授權(quán)，是否存在越權(quán)擔(dān)保。國(guó)有企業(yè)對(duì)外擔(dān)保屬于影響國(guó)有資產(chǎn)的重大決定，不是法定代表人所能單獨(dú)決定的事項(xiàng)，而必須以相應(yīng)的內(nèi)部決議作為授權(quán)的基礎(chǔ)和來(lái)源，因此應(yīng)當(dāng)履行一定議事程序。如果國(guó)有企業(yè)的法定代表人或者非法人組織的負(fù)責(zé)人超越權(quán)限訂立的合同，根據(jù)《民法典》的相關(guān)規(guī)定，除相對(duì)人知道或者應(yīng)當(dāng)知道其超越權(quán)限外，該代表行為有效，訂立的合同對(duì)法人或者非法人組織發(fā)生效力。最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國(guó)民法典》有關(guān)擔(dān)保制度的解釋區(qū)分了相對(duì)人善意（相對(duì)人在訂立擔(dān)保合同時(shí)不知道且不應(yīng)當(dāng)知道法定代表人超越權(quán)限。同時(shí)，相對(duì)人有證據(jù)證明已對(duì)公司決議進(jìn)行了合理審查）和非善意以確定擔(dān)保行為是否對(duì)公司發(fā)生效力。司法判例：劉慶華、贛州有色冶金研究所等民間借貸糾紛案【2021最高法民申1473號(hào)】2011年7月29日，貸款人A與借款人B、保證人贛州有色冶金研究所（國(guó)有企業(yè)）共同訂立了《借款合同》一份，B向A借款1300萬(wàn)元，贛研所自愿為B的上述借款提供擔(dān)保并承擔(dān)連帶擔(dān)保責(zé)任。法院認(rèn)為，保證人贛研所作為國(guó)有企業(yè)僅在借款合同擔(dān)保人處蓋章，并無(wú)國(guó)有企業(yè)對(duì)外擔(dān)保必須的其他材料。債權(quán)人系小貸公司股東，理應(yīng)對(duì)提供巨額債務(wù)保證盡到必要審慎的審查義務(wù)，由于其未盡到相應(yīng)注意義務(wù)，不能被認(rèn)定為善意相對(duì)人。同時(shí)，根據(jù)相關(guān)證據(jù)材料，蓋章過(guò)程也非正常流程，因此，擔(dān)保合同無(wú)效。3、未履行內(nèi)部決議程序的國(guó)有獨(dú)資公司對(duì)全資子公司擔(dān)保效力最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國(guó)民法典》有關(guān)擔(dān)保制度的解釋第八條列舉了三種公司對(duì)外擔(dān)?？擅獬龥Q議的情形，情形二即為公司為其全資子公司開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供擔(dān)保。這一條款被視為《公司法》中公司對(duì)外擔(dān)保決議的例外情形，指公司未依據(jù)《公司法》關(guān)于“公司對(duì)外擔(dān)保的規(guī)定”做出決議，但公司亦需要承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任。4、國(guó)有企業(yè)提供擔(dān)保被認(rèn)定無(wú)效是否就沒(méi)有責(zé)任對(duì)內(nèi)而言，如國(guó)有企業(yè)違規(guī)提供擔(dān)保導(dǎo)致?lián)o(wú)效，相關(guān)人員將被追責(zé)，但對(duì)外來(lái)說(shuō)，擔(dān)保無(wú)效是不是意味著作為擔(dān)保人的國(guó)有企業(yè)就不承擔(dān)任何責(zé)任，反而是好事？對(duì)此，《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)民法典>有關(guān)擔(dān)保制度的解釋》第十七條規(guī)定：“主合同有效而第三人提供的擔(dān)保合同無(wú)效，人民法院應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同情形確定擔(dān)保人的賠償責(zé)任：（一）債權(quán)人與擔(dān)保人均有過(guò)錯(cuò)的，擔(dān)保人承擔(dān)的賠償責(zé)任不應(yīng)超過(guò)債務(wù)人不能清償部分的二分之一；（二）擔(dān)保人有過(guò)錯(cuò)而債權(quán)人無(wú)過(guò)錯(cuò)的，擔(dān)保人對(duì)債務(wù)人不能清償?shù)牟糠殖袚?dān)賠償責(zé)任。”六對(duì)國(guó)有企業(yè)擔(dān)保如何審查

（一）對(duì)被擔(dān)保對(duì)象的審查可見(jiàn)，一些擔(dān)保管理國(guó)資規(guī)定對(duì)被擔(dān)保人還提出了正面條件和負(fù)面條件清單，并要求擬提供擔(dān)保的國(guó)有企業(yè)事前應(yīng)嚴(yán)格審查被擔(dān)保人的情況是否符合規(guī)定。比如，《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)融資擔(dān)保管理工作的通知》要求“不得對(duì)進(jìn)入重組或破產(chǎn)清算程序、資不抵債、連續(xù)三年及以上虧損且經(jīng)營(yíng)凈現(xiàn)金流為負(fù)等不具備持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力的子企業(yè)或參股企業(yè)提供擔(dān)?！?，《廣州市市屬?lài)?guó)有企業(yè)擔(dān)保管理辦法（試行）》要求被擔(dān)保人應(yīng)具備“無(wú)擠占挪用貸款資金、無(wú)逃廢銀行債務(wù)等不良信用記錄”、經(jīng)審計(jì)確定的最近1個(gè)會(huì)計(jì)年度資產(chǎn)負(fù)債率原則上不高于70％（含）”等條件。一些擔(dān)保管理國(guó)資規(guī)定還要求擔(dān)保所對(duì)應(yīng)的投資、融資或其他項(xiàng)目需滿(mǎn)足一定的條件。比如，《廣州市市屬?lài)?guó)有企業(yè)擔(dān)保管理辦法（試行）》要求，被擔(dān)保的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合下列條件：“（一）符合國(guó)家、省和本市有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策要求；（二）符合市屬?lài)?guó)有經(jīng)濟(jì)布局戰(zhàn)略性調(diào)整要求；（三）符合被擔(dān)保人主業(yè)方向；（四）不屬于任何形式的委托理財(cái)、投資股票、期貨、期權(quán)等高風(fēng)險(xiǎn)的投資項(xiàng)目?！贝送猓渡钲谑旋埲A區(qū)區(qū)屬?lài)?guó)有企業(yè)融資與擔(dān)保管理暫行辦法》《河南省政府國(guó)資委關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)省屬企業(yè)擔(dān)保管理工作的意見(jiàn)》等也對(duì)被擔(dān)保項(xiàng)目提出類(lèi)似要求。

（二）擔(dān)保事項(xiàng)的審查擔(dān)保人對(duì)擔(dān)保事項(xiàng)的審查是其對(duì)擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和控制的手段。國(guó)有企業(yè)對(duì)外擔(dān)保決策前應(yīng)對(duì)被擔(dān)保人的擔(dān)保事項(xiàng)進(jìn)行審查，主要包括融資項(xiàng)目、資金用途、還款資金來(lái)源、擔(dān)保措施等方面，具體應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：1、融資項(xiàng)目融資項(xiàng)目是否符合所在地發(fā)展規(guī)劃和有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策要求；是否符合所在地經(jīng)濟(jì)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整要求；是否屬于高風(fēng)險(xiǎn)的投資項(xiàng)目（包括任何形式的委托理財(cái)，投資股票、期貨、期權(quán)等）。2、資金用途資金用途是否合法合理，是臨時(shí)性周轉(zhuǎn)還是鋪底性資金、是用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)還是用于償債納稅；是否存在資金挪用或用于其他非法用途等。3、還款資金來(lái)源還款來(lái)源是否合法、可靠。如果還款來(lái)源依賴(lài)于與貸款用途有關(guān)的某筆交易順利完成，重點(diǎn)調(diào)查這筆交易順利完成的可能性，如果還款來(lái)源屬于某項(xiàng)非經(jīng)營(yíng)性的現(xiàn)金收入，重點(diǎn)調(diào)查該筆現(xiàn)金收入來(lái)源是否可靠。如果項(xiàng)目涉及到財(cái)政資金的話(huà)，財(cái)政資金是如何納入預(yù)算、如何支出的。4、擔(dān)保措施擔(dān)保調(diào)查與分析的重點(diǎn)是除提供保證的國(guó)有企業(yè)之外其他擔(dān)保人的資格、財(cái)務(wù)實(shí)力、抵（質(zhì)）押品的價(jià)值和變現(xiàn)能力、擔(dān)保人的擔(dān)保意愿、擔(dān)保人履約的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)及與申請(qǐng)人之間的關(guān)系。

（三）擔(dān)保決策程序的審查國(guó)家及地方層面的法律法規(guī)、規(guī)范性文件對(duì)國(guó)有企業(yè)對(duì)外擔(dān)保的決策流程均作了較為詳實(shí)和明確的規(guī)定，經(jīng)梳理如下：企業(yè)擔(dān)保屬于重大風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)，被納入“三重一大”事項(xiàng)，國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司為他人提供擔(dān)保的，除法律、法規(guī)以及章程規(guī)定由履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)決定外，應(yīng)分別由負(fù)責(zé)人集體討論決定或由董事會(huì)決定。其他國(guó)有企業(yè)對(duì)外擔(dān)保的，依照法律、行政法規(guī)以及章程規(guī)定，由股東（大）會(huì)或董事會(huì)等集體決策。在對(duì)外擔(dān)保提交集體決策前應(yīng)調(diào)查研究，進(jìn)行必要的研究論證，以便決策機(jī)構(gòu)能夠做出科學(xué)決斷。

（四）對(duì)擔(dān)保人擔(dān)保比例的審查為做好國(guó)有企業(yè)對(duì)外擔(dān)保業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管理，促進(jìn)擔(dān)保業(yè)務(wù)長(zhǎng)期平穩(wěn)發(fā)展，各地國(guó)資部門(mén)均限制了擔(dān)保人對(duì)外擔(dān)?？傤~的比例，各地?fù)?dān)保比例限制如下：由于國(guó)資監(jiān)管規(guī)定只能約束國(guó)有股東，并不能約束子企業(yè)的其他非國(guó)有股東，尤其是子企業(yè)系國(guó)有控股的情況下，如沒(méi)有事先書(shū)面約定，中小股東并無(wú)動(dòng)力和義務(wù)按持股比例同步提供擔(dān)保。因此，實(shí)踐中很可能會(huì)遇到其他股東不配合的困境，其直接后果就是子企業(yè)的融資、投資或交易等擔(dān)保項(xiàng)目無(wú)法落地，影響子企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)發(fā)展。對(duì)此，《貴州省國(guó)資委監(jiān)管企業(yè)擔(dān)保管理辦法》提出：“監(jiān)管企業(yè)及所屬企業(yè)與其他投資人合作新設(shè)企業(yè)時(shí)，應(yīng)當(dāng)在合作協(xié)議或公司章程中，按照同股同權(quán)、同股同責(zé)的要求，對(duì)各股東為新設(shè)企業(yè)提供融資擔(dān)保支持的方式和原則進(jìn)行約定?！币虼?，筆者認(rèn)為，在投資協(xié)議或公司章程將股東按持股比例提供擔(dān)保規(guī)定為股東的義務(wù)，是國(guó)有股東落實(shí)國(guó)資監(jiān)管規(guī)定，并保障子企