公共政策概論（第二版）政策理念、政策主體與政策環(huán)境

政策理念、政策主體與政策環(huán)境

明確公共政策制定與執(zhí)行的指導(dǎo)思想認(rèn)識公共政策主體的不同類型及其作用掌握影響公共政策環(huán)境的構(gòu)成因素及其影響3.1政策理念所謂“理念”，實(shí)際上就是指我們對某種事物的認(rèn)識、觀點(diǎn)、看法和信念，現(xiàn)在多用來表述工作的指導(dǎo)思想和原則。公共政策作為實(shí)現(xiàn)公共意志、滿足社會需要的公意選擇，是規(guī)范、引導(dǎo)社會組織和公眾的行動(dòng)指南與準(zhǔn)則。公共政策的價(jià)值導(dǎo)向應(yīng)充分體現(xiàn)公共理性（或稱社會基本原理），并以此作為制定公共政策的重要標(biāo)準(zhǔn)。從公共理性出發(fā)，我們可以把公共政策理念歸納為以下幾點(diǎn)。生命至尊民主為用寬容為懷自由為體以人為本公平正義法治優(yōu)先誠信至上民生為天和而不同3.2政策主體一般而言，政策主體可以被簡單界定為直接或間接地參與政策制定過程的個(gè)人、團(tuán)體或組織。政策主體的分類：政策主體官方?jīng)Q策者非官方?jīng)Q策者3.2.1官方?jīng)Q策者立法機(jī)關(guān)政策主體最重要的構(gòu)成因素之一，其主要職責(zé)當(dāng)然是立法，即履行制定法律和政策這一政治任務(wù)。行政決策機(jī)關(guān)隨著行政權(quán)力的不斷擴(kuò)張，行政機(jī)關(guān)在政策制定過程中的地位和作用越來越突出。行政執(zhí)行機(jī)關(guān)不僅能夠參與一些法律法規(guī)和方向性政策的制定，而且能使其他機(jī)構(gòu)所制定的法律或政策徒有虛殼。法院具有司法審查權(quán)，還有權(quán)解釋和決定那些只有抽象的表述且容易引起歧義的法規(guī)的含義。3.2.2非官方?jīng)Q策者1、利益集團(tuán)利益集團(tuán)是由具有相同價(jià)值需求和利益傾向的個(gè)人所組成的團(tuán)體或團(tuán)體間的聯(lián)盟。它代表成員的利益，履行利益表達(dá)的功能，其對公共政策的影響一般取決于這樣一些因素：團(tuán)體的規(guī)模、資金及其他資源條件、團(tuán)體的凝聚力、領(lǐng)導(dǎo)層的工作技巧、團(tuán)體的社會地位、競爭性組織是否存在、官方?jīng)Q策者對其的態(tài)度、在政治系統(tǒng)的權(quán)力體制中所處的位置等。利益集團(tuán)影響政策制定的方式或途徑是多種多樣的，其中具有代表性的一種形式就是游說，即作為利益集團(tuán)的代表說客，努力勸說立法官員或政府官員，希望他們能夠支持利益集團(tuán)所贊同的議案。2、政黨政黨作為利益集團(tuán)的一種特殊類型，往往以政治聯(lián)盟的形式出現(xiàn)。其關(guān)注的政策范圍要比一般的利益集團(tuán)更廣，對政策制定的影響當(dāng)然也比一般利益集團(tuán)更大?，F(xiàn)代國家的政治統(tǒng)治大都通過政黨政治的途徑加以實(shí)現(xiàn)，政黨常常履行著一種“利益聚合”的功能，即政黨努力將不同利益集團(tuán)的特定需求轉(zhuǎn)變?yōu)橐话阈钥晒┻x擇的政策方案。在不同國家、不同歷史條件下，這種“利益聚合”的方式并不完全相同，不能一概而論。

兩黨制多黨制一黨制3、公民個(gè)人在政策主體的討論中，人們往往更多地關(guān)注那些重要的參與者而忽視作為個(gè)人的公民所能發(fā)揮的作用。但無論是在專制體制下還是在民主體制下，政策制定者都必須認(rèn)真對待普通公民的利益和愿望。現(xiàn)代民主政權(quán)則通過實(shí)行選舉制間接地增強(qiáng)官方?jīng)Q策者對公民利益所負(fù)有的責(zé)任。在現(xiàn)代社會，公民參與政策過程的主要途徑包括：以主權(quán)者身份，通過直接投票的方式?jīng)Q定某些重大的政策問題，直接行使個(gè)人的權(quán)力；是通過代議形式，推選代表參與政策制定，間接行使個(gè)人的權(quán)力；使用威脅手段，如參加請?jiān)浮⑹就?、罷工、罷課等活動(dòng)，反對某項(xiàng)政策的出臺，迫使政府修改或廢止這一政策；通過參加政治黨派和利益集團(tuán)，借助團(tuán)體的力量影響公共政策的制定；通過制造社會輿論或進(jìn)行多方游說等手段，提出政策訴求，影響政策導(dǎo)向；以個(gè)人的知識活動(dòng)為政策制定提供實(shí)證依據(jù)或理論指導(dǎo)。4、大眾傳媒現(xiàn)代大眾傳媒主要是指廣播、電視、報(bào)刊、書籍、電子信息網(wǎng)等人們借以表達(dá)思想和意愿、傳播各種信息的輿論工具。大眾傳媒是現(xiàn)代社會最強(qiáng)有力、最直接、最方便的溝通手段，對政策制定過程有著非常重要的影響，被普遍視為政策主體的一個(gè)重要組成部分，有“第四種權(quán)力”之稱。大眾傳媒具有覆蓋率高、信息量大、影響面廣、沖擊力強(qiáng)等特點(diǎn)，大眾傳媒的主要作用是傳播信息、制造輿論、溝通思想、傳播知識。大眾傳媒之所以成為現(xiàn)代社會中政策主體的一個(gè)重要因素，有以下幾方面的原因。傳媒是傳播政府政策意圖的有效工具。傳媒是社會輿論的風(fēng)向標(biāo)。傳媒是社會輿論的導(dǎo)向舵。傳媒是社會信息分配的中樞。5、思想庫思想庫或腦庫(braintrust)是現(xiàn)代政策研究組織的別稱。它是政策主體的一個(gè)十分獨(dú)特而又非常重要的構(gòu)成因素，被認(rèn)為是現(xiàn)代決策鏈條中不可缺少的一環(huán)。思想庫是由專業(yè)人員組成的跨學(xué)科、跨領(lǐng)域的綜合性政策研究組織。思想庫是現(xiàn)代社會的產(chǎn)物，它的出現(xiàn)對改善政策系統(tǒng)和環(huán)境、促進(jìn)決策質(zhì)量的提高有著積極的影響。著名的思想庫有：布魯金斯學(xué)會、胡佛研究所、蘭德公司、野村研究所等3.3政策環(huán)境3.3.1環(huán)境與生態(tài)從廣義而言，環(huán)境是指事物周邊的境況，幾乎涵蓋所有因素。生態(tài)是指生物體的生存空間和條件，它與生物體共同構(gòu)成生態(tài)系統(tǒng)，在這個(gè)系統(tǒng)中，生物體與環(huán)境進(jìn)行物質(zhì)、能量和信息的交換，從而實(shí)現(xiàn)自身新陳代謝的生命過程，并維持生態(tài)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)平衡。政策環(huán)境是指作用和影響公共政策的外部條件的總和。它涉及諸多因素，從人到物、從自然到社會、從歷史到文化，幾乎無所不包。研究政策不能不研究環(huán)境，這種研究可以借助行政生態(tài)學(xué)的研究方法和理論成果，把政策與環(huán)境的互動(dòng)視為一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)。3.3.2公共政策與政策環(huán)境的關(guān)系首先，公共政策是隨著社會的發(fā)展和環(huán)境的需要而產(chǎn)生的。其次，公共政策必須適應(yīng)政策環(huán)境，有什么樣的政策環(huán)境，就應(yīng)該有什么樣的公共政策。再次，政策環(huán)境的發(fā)展變化必然導(dǎo)致公共政策的發(fā)展變化。最后，公共政策也不是完全消極和被動(dòng)的，它對政策環(huán)境也具有一定的能動(dòng)作用。3.3.3政策環(huán)境的構(gòu)成因素地理環(huán)境經(jīng)濟(jì)環(huán)境政治傳統(tǒng)與政治文化社會變遷國際環(huán)境地理環(huán)境是指一個(gè)國家所處的地理位置和自然狀況，包括地形、地貌、氣候、土壤、水系、礦藏甚至人種等自然構(gòu)成。所謂經(jīng)濟(jì)環(huán)境是指對政策系統(tǒng)有重要影響的各種經(jīng)濟(jì)要素的總和，主要由社會生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展?fàn)顩r構(gòu)成，包括生產(chǎn)力的結(jié)構(gòu)、性質(zhì)（科技發(fā)展、國民收入、資源分配等）和生產(chǎn)資料的所有制形式（個(gè)人所有、集團(tuán)所有、國家所有等）。政治文化是一個(gè)民族在特定時(shí)期流行的一整套政治態(tài)度、政治信仰和政治情感，是政治心理和主觀活動(dòng)的集中表現(xiàn)形式。政治文化通過社會化過程代代相傳。凡社會制度（包括社會的根本制度和各種具體制度）、社會結(jié)構(gòu)、社會組織、社會人口、社會規(guī)范、哲學(xué)宗教、文學(xué)藝術(shù)、風(fēng)俗習(xí)慣等一切社會現(xiàn)象突發(fā)的、急劇的變化或演進(jìn)的、緩慢的變化都可叫作社會變遷。社會變遷是一個(gè)廣義的概念，由于它不同程度地影響到社會系統(tǒng)的平衡，所以必然會對公共政策造成沖擊。國際環(huán)境是指一個(gè)國家同世界各國和各地區(qū)之間的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、地理等方面的關(guān)系以及其他國家之間的相互關(guān)系。公平

民主

多數(shù)人暴政

民生

法治

自由

政黨利益集團(tuán)政策環(huán)境

地理環(huán)境

經(jīng)濟(jì)環(huán)境

政治傳統(tǒng)

政治文化社會變遷