公共政策概論（第二版）政策合法化與聽證制度

政策合法化與聽證制度

明確政策合法化的概念認識政策合法化的途徑掌握聽證活動的具體步驟與形式能夠理論聯(lián)系實際，結合我國具體政策實踐分析聽證活動中存在的問題7.1政策合法化合法性的概念出自英文“l(fā)egitimacy”一詞，從目前的共識性認識來看，合法性是指某種政治統(tǒng)治或政治權力以及實施措施能夠讓被統(tǒng)治群體和個人認為是合理正當?shù)暮头系懒x的，從而能夠加以認可和服從的能力及屬性。合法性的概念主要涉及統(tǒng)治主體與統(tǒng)治客體兩個方面。政策合法性的概念源自傳統(tǒng)合法性的研究，政策作為政治統(tǒng)治的具體表現(xiàn)形式，對其合法性的理解有廣義和狹義之分。7.1.1廣義的政策合法性從廣義角度而言，所謂具有合法性的政策就是能夠被公眾認可、接受、遵從和推行的政策，而使政策能夠逐漸被公眾認可、接受、遵從和推行的過程就是政策合法化的過程。政策合法性的核心存在于人們內心對政策道義性、正當性和合理性的認可。政策取得合法性的過程被稱為政策合法化。政治系統(tǒng)的合法化是公共政策合法化的前提，此外，政策的合法性還需要依照一定的合法性程序。公眾對政策的認可和默許、接受與遵行，是政策合法化的必要條件。韋伯的觀點政治系統(tǒng)取得合法性有三種不同的途徑：韋伯區(qū)分了三種權威類型，即傳統(tǒng)型權威、魅力型權威和法理型權威。韋伯指出，社會重大變革起源于社會科技的進步和年輕成員的不安定。官僚組織體系依據(jù)合法和合理的程序取得政權依據(jù)社會的傳統(tǒng)習慣取得政權具有超凡魅力的領袖人物取得政權7.1.2狹義的政策合法性從狹義角度來講，主要偏重于從法律角度去解釋合法性這一概念。政策合法性包括這樣一些內容：合法的決策主體、合法的政策程序以及合法的政策內容。1、合法的決策主體決策組織的組建及享有的權力是憲法和法律規(guī)定的，是由國家權力機關或上級國家行政機關授予的。管理職能機構設置人員組合權責體系組織經(jīng)費運行規(guī)則一般而言，主要從六個方面考察決策主體的合法性。2、合法的政策程序程序之所以重要，主要因為它是規(guī)范決策組織行為的有效途徑。如果沒有程序做保證，公共政策的制定就很有可能演變成隨機性行為，使個人或少數(shù)人的意愿凌駕于組織目標之上，個人行為代替組織行為。在政策實踐的發(fā)展過程中，人們越來越達成一種共識：現(xiàn)代社會的公共政策制定，需要合理合法的程序。許多國家也專門制定了涉及決策程序的相關法律，如審查制度、聽證制度等。3、合法的政策內容政策內容的合法主要是指政策應與國家憲法和現(xiàn)行法律相一致，在內容上不發(fā)生抵觸。不僅要符合有關的法律原則，而且要符合法律的具體規(guī)定。保證政策內容合法需要做到：在決策過程中把備選方案與相關的法律法規(guī)相對照；充分發(fā)揮法律性政策機構的審查作用；必要的話，應考慮在政策制定的相關程序中建立專門的法律審查程序。7.1.3政策合法化的途徑1、建立民意調查制度民意調查，又稱為輿論調查，是了解公眾輿論傾向的一種社會調查，它通過運用科學的調查與統(tǒng)計方法，如實地反映一定范圍內的民眾對某個或某些社會問題的態(tài)度傾向。民意調查的內容主要是被調查者的主觀愿望、意見和態(tài)度，而不是某種客觀存在的社會事實。優(yōu)勢：能夠為政府決策提供重要參考，同時也為科學研究提供有效素材。局限性：調查的結果只能反映某種“民意”的傾向性，而不能表明某種民意的是非和對錯。民意調查的基本方法：問卷調查法優(yōu)點：適用于大范圍的民意調查；效率高，費用較少；具有匿名效果。缺點：使用郵寄方式時，填答率和回收率較低；調查受被調查者文化水平的限制。個別訪談法優(yōu)點：回答率和成功率較高，不受被調查者文化水平限制，適應性較廣。缺點：效率低、花費較多；匿名程度低，影響一些敏感性問題的回答等。電話訪談法優(yōu)點：比較方便，效率較高，花費也較少。缺點：適用于相對簡單的民意調查，從而使其失去部分代表性。2、加大公民參與力度在公共政策的形成過程中，公眾參與是確保政策符合民意及實現(xiàn)政策合法化的根本途徑。公共政策只有在制定過程中，擴大公民參與，傾聽公眾的意見，了解民心所向，才能在執(zhí)行過程中得到民眾的認可和擁護，促進政策的順利實施，保障政策的合法地位。現(xiàn)階段，我國公眾參與公共決策尚得不到有效實現(xiàn)，主要表現(xiàn)為：公眾直接參與政府決策的途徑和機會較少，公眾直接參與決策的渠道不暢，間接參與難以真正落實。我國公眾參與決策得不到有效實現(xiàn)的關鍵是缺乏相應的制度和法律規(guī)范。3、建立聽證制度聽證是公眾參與的有效渠道。聽證是發(fā)揚民主、確保政策和法律符合民意的重要途徑，是政策制定民主化、科學化、合法化的必然要求。1996年我國制定的《中華人民共和國行政處罰法》首次規(guī)定了聽證制度，隨后《中華人民共和國價格法》、《中華人民共和國立法法》和《中華人民共和國行政許可法》等多部法律對此項制度的規(guī)定又有新的發(fā)展，但在決策程序立法上尚處于起步階段。4、科學合理地劃分政策主體權限明確各級行政機關政策主體權限并附以具體的法律保障是實現(xiàn)政策合法化的必要條件?？茖W地劃分其權限既可以保證決策機構目標、方向的一致性，同時又能充分調動各類機構在政策制定中的積極性、主動性和創(chuàng)造性，協(xié)調好決策主體之間的權責關系。我國應該建立一個符合中國單一制結構形式的層級目標決策系統(tǒng)，加快行政體制改革步伐，減少不必要的管理層級，縮小“條條”的權限，盡量避免因信息過濾、信息失真帶來的政策障礙，提高政策制定的效率和可操作性。7.2聽證制度7.2.1聽證概述1、聽證起源聽證或聆訊制度起源于英美，其傳統(tǒng)可以追溯到英國自然法古老的自然公正原則自然公正原則。司法審判的聽證模式后來逐漸被引入行政和立法程序。1946年美國的《聯(lián)邦行政程序法》首次以成文法形式明確規(guī)定了行政聽證程序。行政聽證適用范圍通常是指利害關系人對于行政主體的哪些行政行為可以要求聽證。立法目的防止行政權的濫用，保護個人利益，促進行政行為的公正、公開和民主。確定聽證程序適用范圍的標準行政行為性質和種類受行政行為影響的利益或權利的范圍職能分離原則在聽證過程中從事裁決的機構或人員，不能從事與聽證和裁決行為不相容的活動。2、聽證制度的引進1993年，深圳在全國率先實行價格審價制度1996年起，全國范圍內陸續(xù)出現(xiàn)了對行政處罰、價格調整和立法決策等領域的聽證實踐。2002年11月，黨的十六大報告首次明確提出要廣泛建立聽證制度。2004年７月１日起施行的《中華人民共和國行政許可法》更是將聽證制度推而廣之。從我國聽證制度的發(fā)展狀況來看，聽證主要是指政府機構在作出涉及公眾利益的公共決策時，聽取利益各方和社會各個方面以及有關專家的意見，以實現(xiàn)良好治理的一種必要的規(guī)范性程序。聽證的現(xiàn)實意義：使公民參政權得以體現(xiàn)，使公民的訴求能夠有渠道表達。有助于行政機構提高行政效率。有利于樹立“陽光行政”的理念，讓公眾通過聽證參與政策過程能夠使政府行為更為公開透明，符合社會發(fā)展的客觀需要。有利于社會的和諧進步。從1993年至今，聽證制度在我國已經(jīng)有了快速的發(fā)展。盡管如此，但從目前的情況來看，聽證實踐并不樂觀，存在的問題仍很明顯。7.2.2聽證步驟——以行政立法聽證為例行政立法是國家行政機關以國家名義創(chuàng)制法律規(guī)范的行為，行政立法雖然具有立法性質，但它又不屬于權力機關的立法，而是從屬于權力機關的立法。行政立法聽證一般包括下列具體步驟：通知確定聽證代表聽證會舉行聽證筆錄7.2.3座談會與論證會座談會、論證會作為一種行政立法聽取公民意見的一種程序，較聽證會更為簡單、靈活，但也同樣是一種重要的行政立法聽取公民意見的方式。目前《中華人民共和國立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》都將這兩種方式作為聽取公民對行政立法意見的方式之一。1、座談會座談會在我國是一種傳統(tǒng)的政府聽取民意的方式，在我們的日常政治生活中被政府廣泛采用。優(yōu)勢：靈活，既可以讓行政立法機關聽到對行政立法草案的更多不同意見，同時也不會過大地增加行政立法機關的經(jīng)濟負擔。注意問題：及時確定參加座談會的人員，盡快交付行政立法草案和相關材料。盡早確定召開座談會的時間、地點，并及時告之。在座談會中，行政立法機關除對代表的質疑作必要的解釋外，不必就某一問題與其展開辯論。座談會參加人員不必在筆錄上簽名，座談會上參加人的發(fā)言可以被視為行政立法機關與公民之間就行政立法問題所做的一種思想溝通。2、論證會論證會，即邀請有關專家對行政立法草案內容的必要性、可行性和科學性進行研究論證，作出評估。特點：與會人員往往為某一方面的專家，其觀點具有較強的客觀性和說服力。但是，專家們的觀點往往具有較強的理想色彩，對法律條款的具體意見可能因脫離實際而欠缺可行性。注意問題：選擇合適的專家參加論證會。正確對待專家的意見。專家應當保持必要的中立地位3、信函與電子郵件除了座談會與論證會之外，信函與電子郵件也是聽取公民意見的重要渠道。優(yōu)勢：可以提高行政立法的效率，同時也便于公民對行政立法草案發(fā)表意見。注意問題：行政立法機關應當以適當?shù)姆绞筋A告行政立法草案；為了使公民能夠提出更具有針對性的意見，行政立法機關可以設立必要的咨詢點，解答公民對行政立法草案認識上的疑惑；行政立法機關應當給予公民簡要的回復，尤其是不采納的意見或者建議，應附上不采納的理由；如果有數(shù)個公民提出相同的意見或者建議，行政立法機關可以通過媒體集中回復意見。4、聽證會與座談會、論證會的不同重要性：聽證會比座談會、論證會更為重要，公民在行政立法方面的聽證權利同司法聽證權利一樣，正在逐漸成為公民的一項基本權利（人權）。程序性：聽證會比座談會、論證會更為嚴格。聽證程序包括法定內容，而座談會和論證會則顯得較為隨意。結果性：聽證會比座談會、論證會更有作用，聽證筆錄須由聽證主持人、聽證代表和行政立法機關代表共同簽字，是有關立法形成的重要依據(jù)。政策合法化