央地財政關(guān)系的現(xiàn)狀與改革-2024-11-宏觀大勢

央地財政關(guān)系的現(xiàn)狀與改革報告人：呂冰洋主辦單位：中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院、中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院、中誠信國際信用評級有限責(zé)任公司承辦單位：中國人民大學(xué)經(jīng)濟研究所一、央地財政關(guān)系的現(xiàn)狀財政事權(quán)支出權(quán)(執(zhí)行權(quán))監(jiān)督權(quán)立法權(quán)財權(quán)收益權(quán)l(xiāng)征管權(quán)分配權(quán)轉(zhuǎn)移支付支出權(quán)(執(zhí)行權(quán))財政事權(quán)支出權(quán)(執(zhí)行權(quán))監(jiān)督權(quán)立法權(quán)財權(quán)收益權(quán)l(xiāng)征管權(quán)分配權(quán)轉(zhuǎn)移支付支出權(quán)(執(zhí)行權(quán))決策權(quán)政府間財政關(guān)系監(jiān)督權(quán)收入,收入,2023年全國財政收入70/60\—-40/1111111111222222222222999999999900000000000088888999990000011111220246802468024680246802中央財政收入占比(%)地方財政收入占比(%)央地財政收支關(guān)系二、央地財政關(guān)系存在的問題（一）財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分問題問題：1.事權(quán)存在缺位、越位、交叉不清問題；2.事權(quán)、支出責(zé)任和財力不匹配；3.支出責(zé)任層層下移，基層財政壓力加大。?地方稅系構(gòu)成勵方府展業(yè)激地政發(fā)工稅業(yè)稅值企得成增、所分勵方府展業(yè)激地政發(fā)工稅業(yè)稅值企得成增、所分地方稅調(diào)動地方積極性的機制?“保持增值稅‘五五分享’比例穩(wěn)定”，為的是“鼓勵地方在經(jīng)濟發(fā)展中培育和拓展稅源，增強地方財政‘造血’功能，營造主動有為、競相發(fā)展、實干興業(yè)的環(huán)境?！薄?019年國務(wù)院印發(fā)的《實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進方案》（三）轉(zhuǎn)移支付問題1.規(guī)模過大，降低經(jīng)濟效率2.共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付定位不清3.專項轉(zhuǎn)移支付因信息不對稱、信息傳遞鏈條長而產(chǎn)生資金配置扭曲（四）央地財政關(guān)系矛盾的集中體現(xiàn)：地方債1.直接債務(wù)：政府無條件承擔(dān)的債務(wù)，源于現(xiàn)時義務(wù)2.或有債務(wù)：政府在特定條件下承擔(dān)的債務(wù)，源于未來義務(wù)3.顯性債務(wù)：法律明確規(guī)定的由政府以各種形式承諾的債務(wù)4.隱性債務(wù)：政府職能中隱含的應(yīng)由政府承擔(dān)的債務(wù) 407372.93 407372.93296979.22296979.22三、央地財政關(guān)系改革?“應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴大一點地方的權(quán)力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情。這對我們建設(shè)強大的社會主義國家比較有利。我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多?！薄珴蓶|，《論十大關(guān)系》，1956年。?集分平衡應(yīng)為未來中央與地方協(xié)同關(guān)系的原則。中國超大的地方和超大的社會是央地關(guān)系失衡的一個重要原因?！鯗麑?，1991，《集分平衡：中央與地方的協(xié)同關(guān)系》，《復(fù)旦學(xué)報（社會科學(xué)版）》，第2期。?對于非地方自治的國家，過度集權(quán)或分權(quán)所帶來的弊端會腐蝕正常的中央與地方關(guān)系?！稚辛ⅲ?998，《國內(nèi)政府間關(guān)系》，浙江人民出版社。 秩序（控制）效率（激勵）激勵目標(biāo)：一國中大量事情要交給地方政府完成，政府間財政關(guān)系要起到調(diào)動各級政府積極性作用。平衡目標(biāo)：中央政府有責(zé)任通過財政手段，平衡地區(qū)經(jīng)濟差距和公共服務(wù)差距?？刂颇繕?biāo)：中央政府為了實現(xiàn)全局性經(jīng)濟目標(biāo)或政治穩(wěn)定目標(biāo)，需要對地方財政進行控制。財政體制改革關(guān)注什么問題基于各省財政體制改革文件詞頻統(tǒng)計）控制（1559次）：統(tǒng)一、穩(wěn)定、既得利益；激勵（949次）：激勵、積極性平衡（1125次）：協(xié)調(diào)、平衡、均衡；保障（2674次）：保障、困難、風(fēng)險特色（1955次共同、分擔(dān)中國央地關(guān)系治理特點：中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方分級管理央地財政關(guān)系要處理兩對核心矛盾：1.調(diào)動地方積極性與建設(shè)統(tǒng)一大市場；2.平衡地方發(fā)展經(jīng)濟積極性與完善公共服務(wù)積極性呂冰洋、賀穎：《中國特色財政激勵體制：基于統(tǒng)一市場的視角》，《中國社會科學(xué)》2022年第4期。政府間財政關(guān)系構(gòu)成存在問題影響改革方向事權(quán)劃分事權(quán)缺位，政府卸責(zé)不能很好地糾正市場負(fù)外部性行為合理劃分事權(quán)中決策權(quán)、支出權(quán)、監(jiān)督權(quán)；完善省以下財政體制；地方融資平臺轉(zhuǎn)型事權(quán)越位，干預(yù)市場事權(quán)濫用干預(yù)市場資源配置財權(quán)劃分生產(chǎn)性稅基激發(fā)地區(qū)之惡性競爭破壞統(tǒng)一市場建設(shè)以受益性原則引導(dǎo)地方稅系轉(zhuǎn)預(yù)算軟約束導(dǎo)致地方隱性債務(wù)上升經(jīng)濟風(fēng)險積累轉(zhuǎn)移支付逆向激勵資金配置扭曲降低政府資金的使用效率。提高均衡性轉(zhuǎn)移支付和分類轉(zhuǎn)移支付的比重黨的二十屆三中全會《決定》中關(guān)于央地財政關(guān)系改革?建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。?增加地方自主財力，拓展地方稅源，適當(dāng)擴大地方稅收管理權(quán)限。?完善財政轉(zhuǎn)移支付體系，清理規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付，提升市縣財力同事權(quán)相匹配程度。建立促進高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)移支付激勵約束機制。?推進消費稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方，完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條，優(yōu)化共享稅分享比例。研究把城市維護建設(shè)稅、教育費附加、地方教育附加合并為地方附加稅，授權(quán)地方在一定幅度內(nèi)確定具體適用稅率?適當(dāng)加強中央事權(quán)、提高中央財政支出比例。中央財政事權(quán)原則上通過中央本級安排支出，減少委托地方代行的中央財政事權(quán)。不得違規(guī)要求地方安排配套資金，確需委托地方行使事權(quán)的，通過專項轉(zhuǎn)移支付安排資金。事權(quán)與支出責(zé)任改革?（一）轉(zhuǎn)變政府職能，理順政府與市場、政府與社會的關(guān)系?；旌瞎参锲返奶峁?、社會參與?（二）合理劃分各級政府職能，根據(jù)政府職能定位確定財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分事權(quán)包括決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，合理分割和分配?（三）推動財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分規(guī)范化和法律化要從法律上規(guī)范中央事權(quán)、地方事權(quán)、共同事權(quán)和委托事權(quán)的分配?（四）完善中央與地方支出責(zé)任劃分，保障各級政府財力需要一般性轉(zhuǎn)移支付彌補地方收支缺口事權(quán)上移領(lǐng)域：社會保障、跨區(qū)域的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境治理、司法、食品安全和藥品監(jiān)管等。地方政府合理稅基的選擇增值稅企業(yè)所得稅選擇性消費稅一般性消個人所得稅房地產(chǎn)稅企業(yè)企業(yè)企業(yè)為主個人征稅環(huán)節(jié)再分配生產(chǎn)為主再分配積累稅基所得所得稅源地區(qū)分布不均勻不均勻極度不均勻不均勻相對均勻?qū)Φ胤秸e極性發(fā)揮推動企業(yè)產(chǎn)出推動企業(yè)產(chǎn)出推動企業(yè)產(chǎn)出推動公共服務(wù)推動公共服務(wù)推動公共服務(wù)征管成本低較高低低較高很高稅收分享原則轉(zhuǎn)變優(yōu)點：引導(dǎo)地方政府改善消費環(huán)境；縮小地區(qū)財力差距優(yōu)點：鼓勵地方政府改善公共服務(wù)；縮小地區(qū)財力差距優(yōu)點：計算簡便；保護地方積極性的同時，又避免地區(qū)間惡性稅收競爭?2019年10月，《關(guān)于印發(fā)實施更）：?選擇性消費稅：調(diào)節(jié)功能、差別稅率、適合中央稅分類性質(zhì)功能分配方法特點優(yōu)點缺點無條件轉(zhuǎn)分類性質(zhì)功能分配方法特點優(yōu)點缺點無條件轉(zhuǎn)移支付調(diào)整地方政府財力水平地方政府資金使用自由權(quán)大迅速縮小地彌補地方財力缺口逆向激勵；偏好錯位解決專項轉(zhuǎn)移有條件轉(zhuǎn)移支付公共產(chǎn)品提供外部性項目法為主指定用途，地方政府資金使用自由權(quán)小有利于完成中央具體意圖信息不對稱導(dǎo)致資金錯配分類轉(zhuǎn)移有條件轉(zhuǎn)移支付兼具以上兩個功能項目法結(jié)合指定較寬用府資金使用自由權(quán)介于鎖定公共物品提供的大致方向2一般性轉(zhuǎn)移支付2一般性轉(zhuǎn)移支付《公平競爭審查條例》（2024.5.11）：第十條起草單位起草的政策措施，沒有法律、行政法規(guī)依據(jù)或者未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，不得含有下列影響生產(chǎn)經(jīng)營成本的內(nèi)容：（一）給予特定經(jīng)營者稅收優(yōu)惠；（二）給予特定經(jīng)營者選擇性、差異化的財政獎勵或者補貼；（三）給予特定經(jīng)營者要素獲取、行政事業(yè)性收費、政府性基金、社會保險費等方面的優(yōu)惠；（四）其他影響生產(chǎn)經(jīng)營成本的內(nèi)容。央地財政關(guān)系：永恒的話題 行政關(guān)系財政關(guān)系央地關(guān)系構(gòu)建的顧炎武方案本期論壇由中國人民大學(xué)一級教授、經(jīng)濟研究所聯(lián)席所長、中論壇第一單元，中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院教授、中國宏觀央地財政關(guān)系是二十屆三中全會決定中的重點內(nèi)容，權(quán)、財權(quán)、轉(zhuǎn)移支付。財政事權(quán)包括決策權(quán)、支出權(quán)、監(jiān)督權(quán)；財權(quán)包括立法權(quán)、收益權(quán)、其中，2016年國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于推進中央與地方財政中全會提出了事權(quán)和支出責(zé)任改革，事權(quán)是確定財政事權(quán)的基礎(chǔ)，進權(quán)、支出權(quán)、監(jiān)督權(quán)等。由于權(quán)利與責(zé)任相對等，相應(yīng)產(chǎn)生了支出責(zé)預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算。其預(yù)算、政府性基金預(yù)算與社會保險基金預(yù)算。財政領(lǐng)域較為重要的是基金預(yù)算，中央地方財政關(guān)系劃分集中在一般公共預(yù)算。社會保險基收入占比大幅下降，而中央占比上升，現(xiàn)在比例穩(wěn)定在55：45收入，但隨著房地產(chǎn)行業(yè)不景氣，地方土地出讓斷下降。與此同時，今年部分重要省份稅收同比轉(zhuǎn)很大程度上可能需要依賴非稅收入，因此非稅收入增速度就會加大地方財政壓力，進而導(dǎo)致地方的部分支出責(zé)任無法落財權(quán)劃分問題是政府間財政關(guān)系最核心的問題，因為事權(quán)改財政體制改革難以推動，而財權(quán)劃分是政府間財政關(guān)系能夠調(diào)整地方財政收入主體稅種包括增值稅和企業(yè)所得稅。地方稅有三于生產(chǎn)地原則分享；第二，地方稅系的稅基主要是流動性稅基；第基于生產(chǎn)地原則的稅收共享是分稅制改革以來的一個重要制度增長方面發(fā)揮了重要作用，對此可稱為財政激勵制。地方稅調(diào)動地方值稅、企業(yè)所得稅的分成來激勵地方發(fā)展工業(yè)和相關(guān)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，。另一方面，工業(yè)發(fā)展帶動人口聚集，促進消費性服務(wù)業(yè)發(fā)展和土地但隨著進入高質(zhì)量發(fā)展階段，需要重新來思考分稅制的合理設(shè)計。個稅種分享比例是固定的，但省以下充滿了關(guān)于財政收入的談判，有不同的分享方式，它降低了制度的統(tǒng)一性，不利于統(tǒng)一大市場建不可避免地在實現(xiàn)平衡目標(biāo)的同時降低了經(jīng)濟效率，即越發(fā)達的地區(qū)得到的轉(zhuǎn)移支付越少，這會降低地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性。我國目前轉(zhuǎn)移支付規(guī)模已達10移支付，其規(guī)模非常龐大，2023年達到3.6萬億，但共同財政事地方債從性質(zhì)可劃分為：直接債務(wù)，政府無條件承擔(dān)的債務(wù)，地方的權(quán)力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情。這對我家比較有利。我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜，有這種情況下，中國央地關(guān)系治理的復(fù)雜性超過世界任何一個國家?！俺蟮牡胤胶统蟮纳鐣茄氲仃P(guān)系失衡的一個重要原因。人大校長林尚內(nèi)政府間關(guān)系》中特別強調(diào)集分平衡原則，“對于非地方自治的國家各省財政體制改革文件的高頻詞集中體現(xiàn)在激勵、協(xié)調(diào)間是合作式的關(guān)系，即權(quán)力經(jīng)常處于交叉狀態(tài)，當(dāng)然，這依賴于財合中國歷史的運行邏輯，即財政要同時處理好激勵、平衡、控制三定性進行分析：政府間財政關(guān)系受客觀條件的影響，當(dāng)?shù)胤秸休^高時，中央要賦予地方更多財政權(quán)力；當(dāng)?shù)胤秸袆拥某杀鞠颠@時候地方產(chǎn)出彈性高、行動成本低、確定性較強，因此權(quán)力應(yīng)設(shè)全國統(tǒng)一大市場，進入高質(zhì)量發(fā)展階段，應(yīng)該調(diào)統(tǒng)一市場建設(shè)的行為，財稅體制與此有著重要聯(lián)系。財權(quán)給了地方相激發(fā)地方積極性。事權(quán)，即給地方的職責(zé)，相當(dāng)于賦予其影響地方經(jīng)而導(dǎo)致地方展開相應(yīng)的財政競爭。地方競爭存在利弊兩方面，有利于地區(qū)特征來判斷，也就是說，不能離開特定的時空判斷。在20世紀(jì)80-910年，地方競爭帶來的好處大于所產(chǎn)生的弊端。但隨著時間推移，那勢、可預(yù)期的中高速經(jīng)濟增長時代落幕，地方行動的成本增加、不確據(jù)每個地方的實際情況和歷史發(fā)展階段而變化。如果地方政府干越少，而人民對美好生活的期望越來越高，那么地方應(yīng)該從經(jīng)濟積極事權(quán)劃分存在的問題有事權(quán)缺位、政府卸責(zé)，導(dǎo)致不能很好地未來改革方向是合理劃分事權(quán)中決策權(quán)、支出權(quán)、監(jiān)督權(quán)。另一主要財權(quán)劃分存在的問題有生產(chǎn)性稅基激發(fā)地區(qū)的惡性競爭和預(yù)上升，不僅破壞統(tǒng)一市場建設(shè)，還導(dǎo)致經(jīng)濟風(fēng)險積累，應(yīng)以受轉(zhuǎn)移支付存在的問題有逆向激勵和資金配置扭曲，降低政府的關(guān)系；合理劃分各級政府職能，根據(jù)政府職能定位確定財政事權(quán)與政事權(quán)和支出責(zé)任劃分規(guī)范化和法律化；完善中央與地方支出責(zé)任劃需要，事權(quán)可上移領(lǐng)域是社會保障、跨區(qū)域的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境治理、司法、稅的受益對象以企業(yè)為主，這三類稅收增長有利于激勵地方政府推動稅、個人所得稅、房地產(chǎn)稅的受益對象是居民，這三類稅收增長有利共服務(wù)。不同稅收來源和不同分享比例會影響地方職能的方向地方政府改善消費環(huán)境；縮小地區(qū)財力差距。二當(dāng)?shù)厝丝诳倲?shù)，其優(yōu)點是鼓勵地方政府改善公共服務(wù)；縮小地區(qū)財力差距。三是域外原則，即根據(jù)增值稅發(fā)票信息將產(chǎn)品的銷售劃分為轄區(qū)內(nèi)和轄區(qū)外銷售，依據(jù)，前者歸中央政府，后者歸地方政府，其優(yōu)點是計算簡便，且保護地方積極性的同時，般性消費稅，前者發(fā)揮調(diào)節(jié)功能，實行差別稅率，適合中央稅，后者統(tǒng)一稅率，適合地方稅。我國家沒有一般性消費稅，之前的營業(yè)稅在并且要高度關(guān)注稅收競爭、征管成本、地區(qū)稅收分配不均、小規(guī)模納議改革方向以均衡性和分類轉(zhuǎn)移支付為主，專項轉(zhuǎn)移支付為輔，轉(zhuǎn)移支付與績效考核掛鉤。分類轉(zhuǎn)移支付目前不包括在財政統(tǒng)計口徑中，建議增加這一類別，領(lǐng)域，那么地方政府就不能將其用于其他領(lǐng)域，但只鎖定公共產(chǎn)品競爭審查條例》特別指出，起草單位起草的政策措施，沒有法律、行務(wù)院批準(zhǔn)，不得含有下列影響生產(chǎn)經(jīng)營成本的內(nèi)容一）給予特定經(jīng)營者稅收優(yōu)惠二）給予特定經(jīng)營者選擇性、差異化的財政獎勵或者補貼三）給予特定經(jīng)營者要素獲取、行政事業(yè)性收費、政府性基金、社會保險費等方面的優(yōu)惠四）其他影響生產(chǎn)經(jīng)營成本的內(nèi)秩序，通過提高經(jīng)濟效率促進經(jīng)濟活力。如何處理好政府間財政關(guān)收節(jié)支，穩(wěn)定收入來源。在收入方面，有些稅種應(yīng)調(diào)整到下游征收，成為地方政府穩(wěn)定的稅收來源；在支出方面中國財政科學(xué)研究院院長劉尚希認(rèn)為，當(dāng)前央地財政關(guān)系的問題可總結(jié)為三個“不等式”地方債務(wù)大于中央債務(wù)。這意味著央地財政關(guān)系已經(jīng)不可持續(xù)，應(yīng)按照三中全會《決定》，生不確定性，提高地方事權(quán)、支出責(zé)任可預(yù)期性，避免地方政府在治上海財經(jīng)大學(xué)校長，中國人民大學(xué)原副校長、中國宏觀現(xiàn)有的分權(quán)模式和財權(quán)事權(quán)不匹配的模式不具備可持續(xù)性局，做出重大調(diào)整來穩(wěn)定經(jīng)濟增長。從可行性路徑來看，重點要以發(fā)展階段需要推進全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的背景下，二十屆三中全會確部署，主要分為兩大板塊：一是增加地方自主財力，拓展地方稅在增加地方自主財力方面，土地財政退潮后地方財政運行面臨較（再分配后財力）已無空間?！稕Q定》改革要求更重要的是增強二十屆三中全會提出，適當(dāng)加強中央事權(quán)、提高中央一方面，我國中央財政收入的集中度并不高，但支出責(zé)任出比例過大；另一方面，我國中央政府總支出中對地方政府界上大多國家。接下來，要匹配政府職能和機構(gòu)改革，強匹配考核機制的完善，并且建立中央與地方事權(quán)中央地方財政關(guān)系的重構(gòu)已成為公眾廣泛關(guān)注的焦點，并且是三中全會改革中最具實質(zhì)央地財政關(guān)系的改革是中國政府體系改革的核心之一，必須從整個體系大改革的角度進行思考。如果對于財政體系、宏觀治理體系以及新發(fā)展階段的國家治理體系和相應(yīng)的發(fā)展模式尚未有清晰的認(rèn)識，僅對央地財政關(guān)系進行簡單GDP比重為31%，但是去年底僅為23%。世界發(fā)達國家的平均水平在35%左右，這意味著我國對于整體經(jīng)濟的駕馭能力和國家治理的經(jīng)濟基礎(chǔ)出現(xiàn)了全面弱化。另一方面，中央財政支出占總體財政支出的比重過低。2023年，中央財政支出占總體財政支出的比例僅有14%。財政“前債務(wù)型的地方財政面對兩大難題，一是房地產(chǎn)市場的深度調(diào)整導(dǎo)致消失，二是地方投融資平臺債務(wù)高筑導(dǎo)致簡單的地方財政債務(wù)融資模權(quán)模式和財權(quán)事權(quán)不匹配的模式面臨劇烈挑戰(zhàn)，不具備可持續(xù)性。因回顧2014-2024這十年，我們發(fā)現(xiàn)，我們上一輪的改革并沒有從根本上改變地方財政債務(wù)融資的模式，也沒有改變地方政府在現(xiàn)有財政缺口以及權(quán)力體系下所出現(xiàn)的亂象，所以必在分灶吃飯的體制下，地方政府進行大規(guī)?；ㄍ顿Y、產(chǎn)業(yè)建設(shè)和城市建設(shè)的舉措具有激勵相容的特性，與城市化、工業(yè)化、地方政府的政績觀和經(jīng)濟發(fā)展階段相匹配。在過去二關(guān)系鏈出現(xiàn)了崩塌，產(chǎn)生了大量的負(fù)面效應(yīng)，導(dǎo)致了市場秩序惡化、產(chǎn)能過剩、地方經(jīng)濟發(fā)展空間狹窄和全國大市場難以建成等問題，成為高質(zhì)量發(fā)展模式中最大的障礙。因此，破解中國主要矛盾的一個關(guān)鍵方面是經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展之間的不匹配、不均衡，要對此進行調(diào)行轉(zhuǎn)移。對國有企業(yè)戰(zhàn)略定位要有重新認(rèn)識，有的國企可以適度以適度向央企集中。同時整頓地方所推動的大量園區(qū)經(jīng)濟、市域經(jīng)濟和縣域經(jīng)濟。過去由政組，防止地方政府權(quán)力過度向金融領(lǐng)域擴張，擾亂金融市場。對地方投融資平臺也要進一步第四、加速按照近期中央經(jīng)濟工作會議精神對于投融資平臺進行改革，在聚焦戰(zhàn)略的基財稅改革作為社會高度關(guān)注的重要議題，其核心在于央地財革包括央地財政關(guān)系改革、預(yù)算制度改革、稅收制度改革三部分內(nèi)容整個財稅體制中占據(jù)樞紐地位。實際上，央地財政關(guān)系改革對預(yù)算制架飛機，其中央地財政關(guān)系相當(dāng)于飛機的主體部分——機身，而預(yù)算預(yù)算制度、稅收制度之間的改革必須相互協(xié)調(diào)，才能確保改革能夠取在財稅體制改革的布局當(dāng)中，央地財政關(guān)系改革無疑扮演著牽引革任務(wù)，其旨在帶動預(yù)算制度與稅收制度的改革。將央地財政關(guān)據(jù)支柱性地位，支撐著國家治理結(jié)構(gòu)的整體框架。央地財政關(guān)系不僅涉及到國家治理的多重關(guān)系，包括行政、法律以及政治關(guān)系。國內(nèi)外系一旦出現(xiàn)問題，整個經(jīng)濟、社會、國家都會出現(xiàn)嚴(yán)重問題與重大危的爆發(fā)部分歸因于為財政危機；前蘇聯(lián)解體前，央地財政關(guān)系出現(xiàn)了陷入危機，最終成為蘇聯(lián)分崩離析的重要引發(fā)因素。中國唐朝晚期，導(dǎo)致中央財政權(quán)力虛弱，無法有效控制各地的節(jié)度使，反映了央地財削弱中央對地方的政治控制力。因此，央地財政關(guān)系不是簡單的經(jīng)濟政治問題。其妥善處理對于國家治理是至關(guān)重要的，如果這個問題處央地財政關(guān)系對于處理政府與市場的財政關(guān)系、處理定性的作用。在一般理論邏輯和傳統(tǒng)觀念影響下，人們傾向于先處理好政府與市場的關(guān)系，接影響市場的營商環(huán)境，當(dāng)前地方財政困境已對營商環(huán)境造成了顯著境、政府與市場的關(guān)系與地方的財政狀況呈正相關(guān)，也就是與央地財處理政府與市場關(guān)系、政府與社會關(guān)系，首要任務(wù)是處理好央地財政也就是說全國的財政收入難以完全覆蓋地方支出。20的力度，將全國財政收入全部用于地方支出，仍存在約2萬億的缺口。在單純依靠加大財力下沉已無法有效緩解地方財政困難。全國財政收入2023年中央轉(zhuǎn)移支付規(guī)模已經(jīng)超出中央本級收入大概200舉債維持運轉(zhuǎn)，中央本級收入已經(jīng)全部分配給了地方。此不等式反支付的力度，中央需要擴大赤字和債務(wù)規(guī)模。這種做法在短期內(nèi)或制度性安排。從改革角度看，繼續(xù)加大中央對地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模地方的顯性債務(wù)與隱性債務(wù)（包括投融資平臺債務(wù)）之和大于壓力日益增大。從地方支出來看，地方利息支出規(guī)模大于中央利支出增長的速度隨著債務(wù)存量上升在提速。此不等式表明，地方若無法按時還本付息，將出現(xiàn)債務(wù)違約風(fēng)險，表明這種綜上所述，三個不等式實際上共同揭示了當(dāng)前央地財政不斷變化，導(dǎo)致地方難以準(zhǔn)確預(yù)估未來的支出需求。同時中央與地態(tài)調(diào)整中，為了應(yīng)對外部風(fēng)險的沖擊、穩(wěn)定經(jīng)濟增長，中央會實施些措施（如減稅降費）也會不斷地隱性調(diào)整和改變中央與地方收入確定性。收入側(cè)也是不確定的，地方財政收入面臨著諸多不確定性市場調(diào)整，導(dǎo)致地方原本依賴的土地出讓金收入大幅下降，有的縣確定性進一步加劇了地方預(yù)算編制的難度。在高度不確定性的情況下，預(yù)算編制極為困難。即使預(yù)算編制完成，由于上級政策調(diào)整和收入變化的不確定性，預(yù)這種情況下引發(fā)的問題就是地方預(yù)算軟化，此問題會導(dǎo)致地財權(quán)、支出責(zé)任以及收入劃分上存在不確定性。在這種情況下，地方地方職責(zé)，并滿足上級的考核要求，不得不采取舉債融資或拖欠。因多樣化且普遍。銀行貸款難度增加、融資平臺失效，都使地方舉債日般債和專項債指標(biāo)都會被地方充分使用，然而，當(dāng)這些資金仍不足以采取直接拖欠的方式，包括拖欠企業(yè)甚至人員款項，這種拖欠有時不三角債的重要因素之一。當(dāng)前應(yīng)付款在經(jīng)濟中呈整體上升趨勢，這跟外，各種監(jiān)督、督查以及整改要求都需要投入資金，并且這方面的要束。地方主要領(lǐng)導(dǎo)會將這些要求作為頭等大事，先考慮完成任務(wù)，如地方為了增加財力會采取多種措施，包括增加非稅收入，這對金具有積極作用，但同時也有反作用力。地方為了籌集資金，這對地方營商環(huán)境的優(yōu)化和提升造成了阻礙。所以央地財政關(guān)系確定性、不可預(yù)見性，解決這一問題是當(dāng)前央地財樣可以預(yù)見和不可預(yù)見的風(fēng)險。在中央決策、地方執(zhí)行的治理機制下這種情況下，央地財政關(guān)系內(nèi)在不確定性越來對于內(nèi)生不確定性的問題，以及由此給地方帶來的不可預(yù)期責(zé)任要轉(zhuǎn)變?yōu)榭深A(yù)期狀態(tài)。過去主要聚焦經(jīng)濟建設(shè)，如今則需要完成治安等在內(nèi)的多元的任務(wù)與目標(biāo)，地方政府的能力面臨著極大的面對出現(xiàn)的各種問題，不斷加強監(jiān)督與問責(zé)，在壓力層層傳減少，內(nèi)生不確定性可以有效降低，地方事權(quán)、支出責(zé)任可預(yù)期性就可問題。以往常常從財政角度去理解，認(rèn)為地方困難與治理能力弱是財力移財力，就能解決問題、增強治理能力，完成好上級的各項任務(wù)，這顯風(fēng)險事件越來越多的情況下，各級政府在應(yīng)對風(fēng)險方面要考慮各自能力但可能在實際操作中引發(fā)更大的風(fēng)險。所以應(yīng)當(dāng)遵循風(fēng)險分配的原則，相較于工業(yè)社會，在當(dāng)前高度不確定性的風(fēng)險社會中，事權(quán)劃的是按能分配風(fēng)險的原則。事權(quán)以及支出責(zé)任的上移是現(xiàn)實問題衍本質(zhì)在于地方治理效能下降、風(fēng)險上升，迫使事權(quán)與支出責(zé)任上移還有一個重要的維度需要考慮，即進入新發(fā)展階段，轄區(qū)之間外來越多。社會由靜態(tài)向動態(tài)轉(zhuǎn)變，人口轄區(qū)之間的流動，特別是農(nóng)市民化等問題，需要更高層級的政府承擔(dān)更多責(zé)任，包括事權(quán)和支給地方、交給基層政府碎片化處理，不僅無法解決，還會帶來極高凈流出的地方出現(xiàn)公共服務(wù)過剩；但人口凈流入的地方公共服務(wù)是財政壓力，這些地區(qū)轉(zhuǎn)移支付相對較少，主要依賴自身財政收入，較大。本應(yīng)是上級的事權(quán)與支出責(zé)任轉(zhuǎn)嫁至地方，地方無法承擔(dān)，這農(nóng)民市民化過程中間出現(xiàn)了很多障礙，同在一個城市卻不能平等享進入新發(fā)展階段，面對轄區(qū)外部性問題增多、人口老齡化、人口流等情況，需要事權(quán)上移、支出責(zé)任上移，提高中央支出的比重，才能定性引發(fā)的治理風(fēng)險。因此，當(dāng)前央地財政關(guān)系改革應(yīng)聚焦于制定具性就可以顯著提高，進而在無形中有效解決當(dāng)前面臨牽涉到行政體制改革，中央政府要做大，地方政府要變小。顯部門的協(xié)調(diào)就可以推動的，需要中央層面牽頭負(fù)這一表述，是在總結(jié)以往歷次財政體制改革成果，特別是十八屆三中都得到了延續(xù)，其概括性和清晰度受到認(rèn)可，涵蓋了一些重要的問題理解，央地財政關(guān)系可進一步概括為實現(xiàn)激勵目標(biāo)與平衡目標(biāo)的協(xié)調(diào)），），有以下手段可以動用：1.收入分成；2.轉(zhuǎn)移支付；3.事權(quán)劃分；4.支權(quán)（即事務(wù)管理權(quán)限）與支出責(zé)任以往是放在一起的，但自十八屆三界定。例如一些教育支出項目雖然被規(guī)定為地方管理事權(quán)，但是在西80%的支出責(zé)任，而在東部則沒有這項安排，體現(xiàn)了二者在當(dāng)前央地財政關(guān)系的設(shè)計中，四個手段都有各自獨特的功能設(shè)衡相協(xié)調(diào)的目標(biāo)，四個手段在統(tǒng)一規(guī)范和因地制宜方面的要求各有不事權(quán)劃分方面要求全國一致，即對所有地區(qū)的規(guī)定在全國是一致的；任的界定可以是因地制宜、因時而變的。特別是轉(zhuǎn)移支付可以根據(jù)不在此框架下認(rèn)識現(xiàn)在的央地財政關(guān)系，可以清晰地看到，收入分進經(jīng)濟發(fā)展方面的積極性，事權(quán)劃分可以發(fā)揮地方管理好地方事務(wù)的積勵目標(biāo)。而在其他方面可以維護平衡。今天央地財政關(guān)系改革還有維護整體框架在理論上是好的，可以協(xié)調(diào)實現(xiàn)平衡的目標(biāo)和激勵的目定，起到很好的激勵效果。針對中國疆域遼闊、各地情況差異大責(zé)任界定方面允許因地制宜，能夠起到促進區(qū)域均衡的作用進二十屆三中全會對央地財政關(guān)系有明確的部署?！稕Q求。這些要求可以分為兩大具體目標(biāo)：一是增加地方自主財力，拓展方稅收管理權(quán)限，包括政府債務(wù)管理的調(diào)整等一些具體措施；二是適中央財政支出比例。《決定》的部署非常具體，但如何推進這些部署按照前述理論分析框架，《決定》部署事實上對決定央地相應(yīng)的改革要求。這些要求是延續(xù)了十八屆三中全會設(shè)定的框架，都更加強調(diào)了激勵，增加地方自主財力是強調(diào)激勵功能的典型體現(xiàn)但從2022年、2023年的財政數(shù)據(jù)看，除債務(wù)外的全國所有財力已經(jīng)分配級支出全部依賴國債支撐。簡而言之，全國財政總盤子中，稅收、非稅地方使用；因而如果認(rèn)為為緩解地方財政困難要增加地方總財力，其實認(rèn)為為緩解地方財政困難，應(yīng)當(dāng)增加地方分成收入，即第一輪分配后的狀看，這只不過是減少了中央可以用于轉(zhuǎn)移支付的資金量，因而結(jié)果只財力分配發(fā)生變動，而非地方總財力的增加。按照這種思路，應(yīng)當(dāng)說有稅改革及優(yōu)化稅收共享分享比例，有可能會導(dǎo)致地方分成收入占比略增加地方分成收入占比而是提增加地方自主從《決定》的部署看，需要采取綜合施策以增強地方自地方政府、稅收分享、轉(zhuǎn)移支付改革、附加稅改革、地方債治理等，政自主權(quán)的作用。其中，地方稅體系的建設(shè)雖然是《決定》中篇幅較果依然是增加地方自主財力，并不一定意味著能夠增加多少地方財力方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模龐大已達10萬億，無論是絕對量中對于轉(zhuǎn)移支付的改革有很多要求，其主要目標(biāo)依然是增加地方政府總體上看，未來改革中大盤子整體可調(diào)整的空間制度設(shè)計，包括稅收分成、轉(zhuǎn)移支付管理制度、債務(wù)管理制度，旨相協(xié)調(diào)的目標(biāo)。當(dāng)前很多問題存在爭議，也沒有完善方案，其對不我贊成在稅收分成公式中，改變當(dāng)前生產(chǎn)地原則一家獨大的格局，此外，債務(wù)管理、轉(zhuǎn)移支付領(lǐng)域需要增加激勵，而如何在激勵與平《決定》在這方面表述得雖然簡短但至關(guān)重要，相承的。十八屆三中全會提出增加中央事權(quán)和支出責(zé)任，但從數(shù)據(jù)央本級支出占比與之前相比是下降的，表明改革落實不盡人意。這個思路，而且明確提出提高中央支出占比的目標(biāo)。對于能否達到劉30%的占比目標(biāo)，我認(rèn)為存在困難，如能夠達到25%就比較理想了。事權(quán)和支出責(zé)任調(diào)整的重點領(lǐng)域，我認(rèn)為主要是三個方面：戶約束、促進全國統(tǒng)一大市場建設(shè)一些相關(guān)的管理職能、政府投資活動，考慮未來中國經(jīng)濟發(fā)展模式、高質(zhì)量發(fā)展要求，比如增加中央財政支出占比、增加中央事權(quán)，是不是就是意味著集加中央事權(quán)并不意味著集權(quán)的加劇。通過提升中央支出占比，同時事實上可以提升地方財政自主權(quán)，雖然地方管理事務(wù)減少，但在職過去十年，改革主要靠相關(guān)的主管部門零散推動。為了真正讓事二十屆三中全會《決定》沒有專門提及省以下財政體央地財政關(guān)系的重要組成部分。2022年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了國辦發(fā)劃分方式未做到統(tǒng)一規(guī)范，有些地方還依賴于類似于包干制時期的線央地財政關(guān)系的理論分析框架，20號文明確了省以下收入分成、轉(zhuǎn)移因時而變。簡而言之，文件要求省以下財政體制改革要貫徹分稅制原狀來看，省級調(diào)控能力的強弱在不同地區(qū)表現(xiàn)不一，有的地方重視針對性的激勵方案。如經(jīng)濟發(fā)展較好的地區(qū)被要求做出更大貢獻，力的工具，要求財力雄厚的市縣增加上繳額度。這與中央和省之間省之間基本上不采用省上繳收入作為政策工具，而是是說，不少省份習(xí)慣根據(jù)本地特點設(shè)計各具特色、并非省內(nèi)統(tǒng)省級調(diào)控能力，則需要在機構(gòu)、人員、職能配置很多方面做出系統(tǒng)性樣的改革遇到的困難較多，需要更高層級領(lǐng)導(dǎo)改革開放以來，央地財政關(guān)系改革始終是影們今天推進改革提供很多啟示。但也需要注意，今天的改革面臨著在其著作中評論中國財稅改革的歷史時指出：“我們研究中國財稅政乎所有的錯誤都可以被強有力的經(jīng)濟所掩蓋，而且強有力的經(jīng)濟能夠時期，即使短期遇到財政困難，也能通過改革激發(fā)經(jīng)濟活力進而為進條件。然而當(dāng)前潛在經(jīng)濟增長率不太可能回到過去，改革涉及的利益一方面要增強改革的緊迫感，另一方面要注意創(chuàng)造有利的其二，央地財政關(guān)系的調(diào)整要流量、存量和增量并重。一般案一般僅涉及到每年的財政流量。但從當(dāng)前的形勢發(fā)展看，屬于存方財政活力。存量債務(wù)問題可以說是以往央地財政關(guān)系，財政管理中央地方財政關(guān)系的改革應(yīng)當(dāng)將存量債務(wù)的化解納入到范圍內(nèi)，否配置。按照周六藍佛安部長的表態(tài)，中國中央債務(wù)空間和財政赤字合體制改革，在中央和地方之間有效分配增量債務(wù)空間和赤字可以從三個維度認(rèn)識央地關(guān)系。其一，財稅體制改革中的央地關(guān)系居于核心位置，對稅制和預(yù)算改革都有著極為重要的影響，事關(guān)中央的宏觀調(diào)控能力、地方政府的積極性，進而影響經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。好的央地關(guān)系既能發(fā)揮中央政府的控制力，又能促進地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任的分配、轉(zhuǎn)移支付的安排，而且這背后還涉及到中央與地方的權(quán)力分配，不其三，中國有五級政府，央地關(guān)系確定后，也就為省以下財政關(guān)系奠定了基礎(chǔ)，劃定了省以下財政體制的邊界和范圍。央地關(guān)系不清晰，省以和支出責(zé)任上移至中央，“下”則指將財力下移至地方，增加地方自主財力。當(dāng)前的央地關(guān)財力不足的情況下地方政府落實減稅降費的能力不足、提供公共服務(wù)的能力不足、拖欠上下游賬款形成三角債，地方政府在化解債務(wù)、推動經(jīng)濟發(fā)展以及提供公共服務(wù)方面的能力受限質(zhì)量發(fā)展。在中國式現(xiàn)代化大背景下，央地關(guān)要實現(xiàn)全國統(tǒng)一大市場、實現(xiàn)更高水平的供需均衡。當(dāng)前中國經(jīng)不足，從今年經(jīng)濟運行情況可以看到，盡管工業(yè)增加值等供給端總體較弱。雖然有很多種解釋，但總需求不足、供需失衡個月為負(fù)、宏微觀背離等現(xiàn)象，與財政體制和央在財政收入端，中國實行的是生產(chǎn)地稅制，這導(dǎo)致地方政府會更多地在供給端去發(fā)力，生產(chǎn)在哪里、注冊地在哪里，稅收就交在哪里，自供給端。當(dāng)供給端越多，需求端不能同步增長，自來支出結(jié)構(gòu)有很大的改進，結(jié)構(gòu)從以物為主轉(zhuǎn)向以人為主，特別是加大了對于民生社保方面支