《宅基地“三權(quán)分置”問題分析綜述》2500字

宅基地“三權(quán)分置”問題分析綜述目錄TOC\o"1-2"\h\u11730宅基地“三權(quán)分置”問題分析綜述 12460一、宅基地“三權(quán)分置”的合理性 114944（一）宅基地“三權(quán)分置”的現(xiàn)實基礎(chǔ) 196（二）宅基地“三權(quán)分置”的政策基礎(chǔ) 230572二、宅基地“三權(quán)分置”的實現(xiàn)障礙 3338（一）政策與法律不相匹配 330705（二）宅基地退出機制失靈 329387（三）缺少宅基地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范 3宅基地“三權(quán)分置”的合理性宅基地“三權(quán)分置”的現(xiàn)實基礎(chǔ)其一，宅地基大量閑置的現(xiàn)狀。改革開放以來，中國的城鎮(zhèn)化進程不斷加快。數(shù)據(jù)顯示，1978年——2019年間中國城鎮(zhèn)常住人口增長6.76億，城鎮(zhèn)化率將近提高了43%。城鎮(zhèn)化率的提高意味著農(nóng)村人口所占比例的減少，生產(chǎn)力的發(fā)展是導(dǎo)致城鎮(zhèn)化率提高的重要因素。如今，機械化生產(chǎn)愈加普遍，農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)勞動力過剩的局面，于是，一部分人尤其是中年人選擇進城務(wù)工，或者通過升學(xué)、工作等途徑由農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)村戶口，農(nóng)村地區(qū)逐漸呈現(xiàn)空心化的趨勢，宅基地大量閑置，土地資源浪費嚴重。對農(nóng)戶而言，土地資源的浪費也使得土地價值無法實現(xiàn)，無法將其轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟財富。這不僅會對農(nóng)民的財產(chǎn)利益造成損害，而且會阻礙農(nóng)村經(jīng)濟的進一步發(fā)展，不利于鄉(xiāng)村振興政策的實施。與此同時，城鎮(zhèn)地區(qū)房屋資源緊張，房價飆升，許多人留在城市卻背負了巨大的經(jīng)濟壓力，幸福感下降。對于一些退休的老年人或者尋求安逸生活的年輕人而言，鄉(xiāng)村反而是良好居所。但囿于法律限制，宅基地只能在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部以轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致城鎮(zhèn)居民無法在農(nóng)村擁有住房。綜上，為有效整合土地資源，滿足各方的需求，國家提出宅基地“三權(quán)分置”政策，國家提出宅基地"三權(quán)分置"政策，以激活農(nóng)地資產(chǎn)，獲取更多的土地收益。其二，試點地區(qū)成功經(jīng)驗。自宅基地改革開展試點以來，已創(chuàng)有多種模式，如四川瀘縣“共建共享”制、浙江義烏固定期限制、天目山農(nóng)房租賃制等，都取得了不凡的成就。義烏市從農(nóng)村宅基地入市轉(zhuǎn)讓、有償使用、自愿退出等七個方面進行制度創(chuàng)新，截至2017年底，全市已頒發(fā)農(nóng)房不動產(chǎn)證2萬多本。沈國明、章鳴、蔣明利：“關(guān)于省級層面引導(dǎo)地方規(guī)范開展宅基地“三權(quán)分置”改革的建議——從閑置農(nóng)房激活浙江宅基地“三權(quán)分置”改革”，載《浙江國土資源》2018年8月30日，第2版專家分析，“三權(quán)分置”改革后，每宗可貸款數(shù)十萬元，全市激活的農(nóng)村沉睡資產(chǎn)數(shù)量可觀。另外，截至2021年1月，安徽18個縣（市、區(qū)）共盤活利用閑置宅基地420.3萬平方米，閑置住宅4350幢，吸納社會資本13.99億元，帶動農(nóng)民就業(yè)9376戶，村集體經(jīng)濟收入增加3192萬元，涉及21026戶農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入6735.75萬元。沈國明、章鳴、蔣明利：“關(guān)于省級層面引導(dǎo)地方規(guī)范開展宅基地“三權(quán)分置”改革的建議——從閑置農(nóng)房激活浙江宅基地“三權(quán)分置”改革”，載《浙江國土資源》2018年8月30日，第2版姜剛：“安徽18個縣盤活利用閑置宅基地超420萬平方米”，（二）宅基地“三權(quán)分置”的政策基礎(chǔ)從“兩權(quán)分離”至“三權(quán)分置”。1963年，《關(guān)于對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》中首次提出“宅基地使用權(quán)”的概念。高圣平：“宅基地制度改革政策的演進與走向”，載《中國人民大學(xué)學(xué)報》2019年第33期。自此，宅基地制度進入“所有權(quán)”與“使用權(quán)”分離的格局，即宅基地所有權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，宅基地使用權(quán)歸集體經(jīng)濟組織成員所有。“兩權(quán)分離”的架構(gòu)具有福利性、唯一性等特點，在一定時期發(fā)揮了居住保障功能，進而推動工業(yè)化的進程。但是，由于該架構(gòu)的福利性無法滿足現(xiàn)階段農(nóng)村居民的需求，且在推動農(nóng)村經(jīng)濟規(guī)?；l(fā)展的今天，“兩權(quán)分離”逐漸成為一大阻力。因此，國家開始探索有關(guān)宅基地的新制度。2013年主張慎重、穩(wěn)妥的推進房屋財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、抵押等，打開農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)的缺口王振崇.河南省宅基地復(fù)墾券交易中農(nóng)民權(quán)益保障問題研究[D].鄭州大學(xué),2019.；2015年中央文件提出探索宅基地有償退出，且在15個地區(qū)展開試點，各試點地區(qū)為宅基地“三權(quán)分置”的實施路徑提供了寶貴的經(jīng)驗；2016年進一步提出改善宅基地的取得方式，并探索確保農(nóng)村家庭住房的新機制，使居民能戶有所居；2018年正式提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，從而確立了宅基地“三權(quán)分置”的格局。2020年中央一號文件再次明確提出抓好農(nóng)村重點改革任務(wù)要以探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”為重點，進一步深化農(nóng)村宅基地制度改革試點。高圣平：“宅基地制度改革政策的演進與走向”，載《中國人民大學(xué)學(xué)報》2019年第33期。王振崇.河南省宅基地復(fù)墾券交易中農(nóng)民權(quán)益保障問題研究[D].鄭州大學(xué),2019.吳迪、趙素芳：“宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式的梳理與試點分析——基于SWOT分析法”，載《中國延安干部學(xué)院學(xué)報》2020年第13期。但這只是政策上的考量，而如何將政策放置在法律的框架下進而構(gòu)造宅基地“三權(quán)分置”的理論基礎(chǔ)和實施路徑則需要從法律層面進行探索和論述。二、宅基地“三權(quán)分置”的實現(xiàn)障礙（一）政策與法律不相匹配為了便于向全國傳達中心思想，2018年中央一號文件中使用了“農(nóng)戶資格權(quán)”、“農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)”、“宅基地和房屋財產(chǎn)使用權(quán)”等通俗性表達，這些術(shù)語目前僅存在于政策方面，在法律上尚未有統(tǒng)一解釋，這就需要結(jié)合《民法典》《中華人民共和國土地管理法》等法律文件以及各地試點實踐對這些術(shù)語在法律體系中的位置進行進一步探索。（二）宅基地退出機制失靈《土地管理法》第62條規(guī)定“國家允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”。楊遂全.論宅基地資格權(quán)確權(quán)及其法理依據(jù)——以財產(chǎn)屬性為視角[J].中國土地科學(xué),2020,34(06):35-40.2021年中央一號文件又進一步探討宅基地自愿有償退出的保障機制，明確禁止以各種名義強制農(nóng)民退出宅基地。然而，宅基地退出狀況不盡如人意。在山西屯留縣農(nóng)戶退出宅基地意愿調(diào)查中，愿意退出宅基地的農(nóng)戶僅占比16.23%；曾忠平、楊哲：“農(nóng)戶宅基地退出意愿影響因素研究”，載《中國房地產(chǎn)(學(xué)術(shù)版)》2016年第18期。在一份對江蘇典型地區(qū)農(nóng)戶退出意愿的調(diào)查中，僅有18.5%的農(nóng)民愿意將宅基地退還至集體。楊遂全.論宅基地資格權(quán)確權(quán)及其法理依據(jù)——以財產(chǎn)屬性為視角[J].中國土地科學(xué),2020,34(06):35-40.曾忠平、楊哲：“農(nóng)戶宅基地退出意愿影響因素研究”，載《中國房地產(chǎn)(學(xué)術(shù)版)》2016年第18期。張飛、孔偉等：“宅基地退出中農(nóng)民意愿研究與政策啟示”，載《國土資源科技管理》2019年第36期。董斌：“憲法秩序下宅基地使用權(quán)的價值轉(zhuǎn)向與理論回應(yīng)”，載《北京理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2021年第23期。（三）缺少宅基地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范從試點情況來看，各地做法不一。有些地區(qū)突破宅基地使用權(quán)身份性的限制，如大理市將宅基地使用權(quán)的受讓主體擴展至同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處的農(nóng)戶，瀏陽、伊寧、湟源等地則將受讓主體拓寬至本縣（市）的農(nóng)戶；有些地區(qū)將權(quán)利轉(zhuǎn)換后轉(zhuǎn)讓，如義烏市規(guī)定受讓人與村集體經(jīng)濟組織簽訂宅基地有償使用合同，支付土地收益金，獲得最高70年的土地使用權(quán)；