多角度透視歐盟《外國補(bǔ)貼條例》-2024

多角度透視歐盟《外國補(bǔ)貼條例》文章合集識(shí)時(shí)知?jiǎng)?wù):深度解讀歐盟外國政府補(bǔ)貼新規(guī)的影響和應(yīng)對(duì)策略03謀定而動(dòng):歐盟外國政府補(bǔ)貼條例實(shí)施細(xì)則解讀016歐盟《外國補(bǔ)貼條例》執(zhí)法動(dòng)向、趨勢(shì)預(yù)測(cè)及應(yīng)對(duì)建議023歐盟《外國補(bǔ)貼條例》進(jìn)展更新歐委會(huì)初步澄清"扭曲效果"概念026保護(hù)主義再抬頭淺談歐盟《外國補(bǔ)貼條例》歧視性執(zhí)法和司法實(shí)踐029歐盟《外國補(bǔ)貼條例》下首例附條件批準(zhǔn)申報(bào)評(píng)析033識(shí)時(shí)知?jiǎng)?wù)：深度解讀歐盟外國政府補(bǔ)貼新規(guī)的影響識(shí)時(shí)知?jiǎng)?wù)：深度解讀歐盟外國政府補(bǔ)貼新規(guī)的影響和應(yīng)對(duì)策略2022年12月23日,歐盟委員會(huì)("歐委會(huì)")在《歐盟官方公報(bào)》(OJEU)上正式公布了《關(guān)于可能扭曲歐盟市場的非歐盟成員國政府補(bǔ)貼的規(guī)定》1("《新規(guī)》")。早在2020年6月17日,歐委會(huì)便發(fā)布了針對(duì)非歐盟成員國政府補(bǔ)貼(以下簡稱外國政府補(bǔ)貼")的白皮書22("《白皮書》"),并于2021年5月5日發(fā)布了《新規(guī)》的立法草案和影響評(píng)估報(bào)告("《影響評(píng)歐盟這項(xiàng)備受全球關(guān)注的針對(duì)外國政府補(bǔ)貼的全新審查制度(以下簡稱"新審查制度")最終于2022年11月28日獲得正式通過,終于塵埃落地?！缎乱?guī)》將對(duì)中國企業(yè)赴歐的投資經(jīng)營活動(dòng),尤其是投資并購和參與公共采購,帶來重大的影響。根據(jù)歐盟的立法程序,《新規(guī)》將于2023年1月12日(即公布后的第20日)正式生效,并于2023年7月12日起(即新規(guī)生效起6個(gè)月后)在歐盟全境適用,其所規(guī)定的相關(guān)申報(bào)義務(wù)將于2023年10月12日正式施行(即《新規(guī)》生效起9個(gè)月后)4。歐委會(huì)預(yù)計(jì)2023年上半年還將針對(duì)《新規(guī)》出臺(tái)實(shí)施細(xì)則,我《新規(guī)》正式施行后,中國企業(yè)在歐的投資經(jīng)營活動(dòng)將面臨兩類新增的事前申報(bào)制度,分別為:劉成劉成公司業(yè)務(wù)部34得批準(zhǔn)后方可交割該申報(bào)制度下的并購交易"概念較為寬泛,既包括兩家企業(yè)之間的合并,也包括一家企業(yè)通過收購股權(quán)收購資產(chǎn)合同或其他方式取得另一家企業(yè)的控制權(quán)也包括多家企業(yè)之間共同設(shè)立合營企業(yè)5。該申報(bào)將是一項(xiàng)獨(dú)立于歐盟或其成員國現(xiàn)行的企業(yè)并購反壟斷申報(bào)的全新制度;的外國政府補(bǔ)貼的情況(或聲明確認(rèn)其在過去三年未獲得任何外國政府補(bǔ)貼),在獲得批準(zhǔn)后方可被授予公共采購合同。該申報(bào)制度下的公共采購覆蓋了工程、貨物和服務(wù)投標(biāo)另一方面,《新規(guī)》將賦予歐委會(huì)對(duì)過去五年內(nèi)可能扭曲歐盟市場的外國政府補(bǔ)貼主動(dòng)進(jìn)行事后審查的權(quán)利。在此制度下,相關(guān)企應(yīng)條件(詳見以下第四部分)的情況下,相關(guān)企業(yè)可能在歐盟境內(nèi)和境外受到歐委會(huì)的調(diào)查。事實(shí)上根據(jù)我們的經(jīng)驗(yàn)在近些年的并購反壟斷申報(bào)審查中歐委會(huì)經(jīng)常詢問中國企業(yè)是否獲得補(bǔ)貼特別是與申報(bào)的并購交易直接相關(guān)的補(bǔ)貼。這表明,歐委會(huì)已經(jīng)在并購審查中開始嘗試了解和評(píng)估補(bǔ)貼對(duì)市場的影響。此次《新規(guī)》的出臺(tái),也反映了歐委會(huì)對(duì)中國企業(yè)赴歐投資在補(bǔ)貼方面的顧慮和其未來可能的執(zhí)法趨勢(shì)。此前我們對(duì)歐委會(huì)2021年5月公布的《新規(guī)》立法草案進(jìn)行了解讀請(qǐng)見《中企赴歐的新挑戰(zhàn):歐盟外國政府補(bǔ)貼新規(guī)草案深度解讀》。在前述立法草案的基礎(chǔ)上,正式出臺(tái)的《新規(guī)》主要作出了如下修改:??明確非歐盟政府進(jìn)行的稅收豁免和未以適當(dāng)報(bào)酬提供特權(quán)排他性權(quán)利也可能構(gòu)成補(bǔ)貼;?將扭曲效果評(píng)估最低額度規(guī)則下的補(bǔ)貼金額門檻從500萬歐元調(diào)低至400萬歐元,即如果一家企業(yè)收到的一項(xiàng)外國補(bǔ)貼在連續(xù)三個(gè)財(cái)政年度內(nèi)加總金額不足400萬歐元?jiǎng)t不太可能被認(rèn)定對(duì)歐盟市場產(chǎn)生?借鑒歐盟國家援助制度,增加了一項(xiàng)扭曲效果評(píng)估最低額度的金額門檻,即在任何連續(xù)三年,單個(gè)非歐盟政府對(duì)單個(gè)經(jīng)營者提供的一項(xiàng)外國政府補(bǔ)貼不超過20萬歐元(約150萬人民幣)?對(duì)公共采購申報(bào)制度的申報(bào)門檻、審查程序和時(shí)間進(jìn)行了細(xì)化和更新;?縮短《新規(guī)》事后審查制度適用的追溯時(shí)效,即《新規(guī)》下歐委會(huì)主動(dòng)發(fā)起的事后審查制度將最多追溯至《新規(guī)》適用之日起前5年內(nèi)獲得的外國補(bǔ)貼,而非此前草案擬定的10年追溯時(shí)效。以下我們將對(duì)《新規(guī)》的核心內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)介紹和分析:—、核心概念:外國政府補(bǔ)貼的范圍《新規(guī)》適用的前提在于相關(guān)實(shí)體獲得了外國政府補(bǔ)貼"。因此,如何理解外國政府補(bǔ)貼這一核心概念和范圍至關(guān)重要?！缎乱?guī)》第3條對(duì)外國政府補(bǔ)貼進(jìn)行了概括性的定義,可理解為需要滿足4個(gè)要件,即:(1l)提供補(bǔ)貼的主體為第三國;(2)第三國直接或間接給予了財(cái)政資助:(3)該財(cái)政資助對(duì)在歐盟市場從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的企業(yè)授予了一定的利益;和(4)該利益在法律或事實(shí)上限于特定的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)。下文我們將對(duì)上述四個(gè)要件進(jìn)一步地細(xì)化解讀5申報(bào)制度和公共采購制度8。在《白皮書》中,歐委會(huì)也指出,新審查制度中外國政府補(bǔ)貼的含義也是建立在WTO反補(bǔ)貼制度(特別是《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》)9和歐盟反補(bǔ)貼制度10對(duì)于補(bǔ)貼定義的基礎(chǔ)上13。因此,歐委會(huì)對(duì)上述制度的規(guī)定和執(zhí)法實(shí)踐,對(duì)于預(yù)測(cè)新審查制度下的外國政府補(bǔ)貼范圍具有相當(dāng)?shù)慕梃b意義,我們將在下文的分析中結(jié)合此前歐委會(huì)在其它涉及補(bǔ)貼"的領(lǐng)域的立法和實(shí)踐,提供更多的參考。1.如何界定提供補(bǔ)貼的u第三國"?在《新規(guī)》下,歐委會(huì)對(duì)于第三國"的定義采取了擴(kuò)大解釋的方式,其范圍不僅包括中央政府和其他各級(jí)政府機(jī)關(guān),還包括了外國公共機(jī)構(gòu),以及行為可歸因于第三國的任何私人實(shí)體,概而言之,即要求該等主體提供補(bǔ)貼的行為可歸因于國家。但《新規(guī)》及《白皮書》中并未對(duì)可歸因于"進(jìn)一步解釋。在這個(gè)問題上,歐盟反補(bǔ)貼調(diào)查實(shí)踐中已進(jìn)行多次探討,可以作為一定的參考。比如,在韓國動(dòng)態(tài)隨機(jī)存儲(chǔ)器案中,歐委會(huì)考慮到韓國政府擁有韓國發(fā)展銀行100%股權(quán),且該銀行扮演執(zhí)行公共決策的角色,有義務(wù)執(zhí)行政府制定的決策,因此將該銀行認(rèn)定為上述可歸因于國家的公共機(jī)構(gòu)12。在巴西大豆膳食案中,歐委會(huì)認(rèn)為,以政府名義執(zhí)行補(bǔ)貼計(jì)劃的銀行是政府或公共機(jī)構(gòu)銀行與政府聯(lián)系密切,政府任命關(guān)鍵的管理職位并擁有銀行的大部分資本13。從上述案例可以看出,在反補(bǔ)貼調(diào)查中,歐委會(huì)認(rèn)定是否可歸因于"國家,重點(diǎn)在考察(1)政府對(duì)該主體是否有控制權(quán)(2)該主體執(zhí)行了公共政策目標(biāo)。此外,在《影響評(píng)估報(bào)告》中,歐委會(huì)明確引用了其在中國橡膠充氣輪胎反補(bǔ)貼調(diào)查中的最終決定14,在該案中,歐委會(huì)認(rèn)定中國國有政策性銀行(及國有商業(yè)銀行)組成的銀團(tuán)提供的貸款,和政府投資基金的股權(quán)出資可歸因于國家,因此上述機(jī)構(gòu)被認(rèn)定為歐盟反補(bǔ)貼制度下提供補(bǔ)貼的主體15,在新審查制度下該等主體也有較大可能被認(rèn)定為提供補(bǔ)貼第三國"。而國有企業(yè)也有可能在提供原材料或進(jìn)行投資等特定情形下被認(rèn)定為提供補(bǔ)貼的第三國",但具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)需個(gè)案分析?！缎乱?guī)》并未對(duì)財(cái)政資助進(jìn)行概括性的定義,但是指出該等財(cái)政資助應(yīng)涵蓋以下三大類:?政府資金/債務(wù)轉(zhuǎn)移:《新規(guī)》提供了一些屬于直接或潛在的政府資金債務(wù)轉(zhuǎn)移的形式舉例,包括資本注入,贈(zèng)款,貸款,貸款擔(dān)保,財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì),彌補(bǔ)經(jīng)營虧損,補(bǔ)償公共機(jī)構(gòu)的財(cái)政負(fù)擔(dān),債務(wù)豁免,債轉(zhuǎn)股或債務(wù)的重新安排。需注意的是,如上所述,根據(jù)《影響評(píng)估報(bào)告》的示例,由國有政策性銀行和國有商業(yè)銀行組成的銀團(tuán)提供的貸款,和政府投資基金的股權(quán)出資也可能被視段提到,本條例的實(shí)施應(yīng)WTO反補(bǔ)貼條例保持一致)。6援助制度和歐盟反補(bǔ)貼調(diào)查的執(zhí)法實(shí)踐一致例如,在印度不銹鋼條反補(bǔ)貼調(diào)查案18中,歐委會(huì)調(diào)查了所得稅豁免計(jì)劃。歐委會(huì)認(rèn)為,印度政府通過放棄本應(yīng)征收的出口銷售利潤所得稅的方式對(duì)所涉公司給予財(cái)政資助,構(gòu)成了補(bǔ)貼;?政府提供貨物服務(wù)或采購貨物:《新規(guī)》也并未對(duì)此提供進(jìn)一步的解釋。參考?xì)W盟反補(bǔ)貼調(diào)查的實(shí)踐,需注意的是,這種形例如,在泰國滾珠反補(bǔ)貼調(diào)查案19中,泰國電業(yè)部門為出口商的電費(fèi)提供折扣,電費(fèi)折扣大約是其成本的20%,最終被認(rèn)定為構(gòu)成補(bǔ)貼。3.如何理解u授予利益"?該要件要求財(cái)政資助對(duì)在歐盟市場從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的企業(yè)授予了一定的利益。首先,如果獲利的實(shí)體從事的是非經(jīng)濟(jì)活動(dòng),或未在歐盟市場從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng),將不會(huì)涉及《新規(guī)》下的外國政府補(bǔ)貼20問題,更為關(guān)鍵的是,應(yīng)如何理解授予利益"?《新規(guī)》明確了應(yīng)該將政府相關(guān)行為和市場通常的投資行為進(jìn)行比較,如果政府提供財(cái) 政資助的行為符合市場規(guī)律,與相同條件下私營投資者的行為相吻合,該等財(cái)政資助將不被視為外國政府補(bǔ)貼21。具體可以進(jìn)行比較的標(biāo)準(zhǔn)包括私營投資者的投資實(shí)踐、在市場上能獲得的融資利率、可比較的稅收待遇、特定商品或服務(wù)在市場上充足的價(jià)值補(bǔ)償?shù)?222。同時(shí),《歐盟反補(bǔ)貼條例》對(duì)這種比較的思路做出了詳細(xì)的規(guī)定也可以作為一定的參考23:?如果政府的投資行為與當(dāng)?shù)厮饺送顿Y者的行為(包括提供風(fēng)險(xiǎn)資本)不一致,那么政府提供股本的行為將被視為授予利益;?如果接受貸款的公司為政府貸款支付的對(duì)價(jià)與同等條件下,比為商業(yè)貸款支付的對(duì)價(jià)低,政府的貸款視為授予利益,兩者數(shù)量的差異就是所獲利益;?如果接受貸款擔(dān)保的公司為政府貸款支付的費(fèi)用與同等條件下,比為從市場上可獲得的貸款擔(dān)保支付的費(fèi)用低,政府的貸款擔(dān)保視為授予利益,兩個(gè)數(shù)量的差異就是所獲利益;?如果政府提供商品或服務(wù)或政府采購貨物的行為沒有得到足夠的補(bǔ)償,或購買支出的對(duì)價(jià)大于合適的補(bǔ)償水平,視為授予利益(補(bǔ)償?shù)倪m當(dāng)水平應(yīng)視該國該種產(chǎn)品或服務(wù)的市場普遍條件而定,包括價(jià)格數(shù)量可得到性適銷性交通運(yùn)輸?shù)葪l件)?！缎乱?guī)》對(duì)上述可比較的標(biāo)準(zhǔn)并沒有做出進(jìn)一步規(guī)定,但參考《歐盟反補(bǔ)貼條例》的規(guī)定,如果在提供財(cái)政資助的政府所在國無法找到合適的比較基準(zhǔn),可以采用第三國的市場條件作為認(rèn)定該財(cái)政資助是否屬于授予利益"的依據(jù)2244。例如,在歐盟反補(bǔ)貼執(zhí)法實(shí)踐中,如在北冰洋大馬哈魚案中,歐委會(huì)以O(shè)ECD制定的最低利率條款(即商業(yè)參考利率,CIRR)作為政府提供的出口信貸利率的比較基準(zhǔn)25。74.如何才能構(gòu)成u專向性"?專向性,指補(bǔ)貼授予的利益在法律上或事實(shí)上僅限于特定的一個(gè)或一些企業(yè)產(chǎn)業(yè)。法律上的專向性,即指在有關(guān)文件中,明確規(guī)定了給予特定的企業(yè)和或產(chǎn)業(yè)財(cái)政資助。而對(duì)于事實(shí)上的專向性,《新規(guī)》并未作出規(guī)定。參考《歐盟反補(bǔ)貼條例》的規(guī)定,歐委會(huì)將主要考慮以下因素26:(1)有限數(shù)量的某些企業(yè)使用補(bǔ)貼;(2)某些企業(yè)主要使用補(bǔ)貼;(3)給予某些企業(yè)不成比例的大量補(bǔ)補(bǔ)貼,因?yàn)閷?shí)際上只有特定產(chǎn)業(yè)才使用防污染設(shè)備,且只有在特定設(shè)備上投資的公司才能享有該進(jìn)口稅豁免。二、關(guān)鍵門檻:申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)及其計(jì)算除明確企業(yè)收到《新規(guī)》下的外國政府補(bǔ)貼外,《新規(guī)》還設(shè)立了在營業(yè)額和外國政府補(bǔ)貼總額方面的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn),僅當(dāng)滿足該等標(biāo)準(zhǔn)時(shí),相關(guān)企業(yè)方有義務(wù)進(jìn)行主動(dòng)申報(bào)。本部分將對(duì)該等申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)及其計(jì)算方法進(jìn)行總結(jié):針對(duì)并購交易的申報(bào)針對(duì)并購交易的申報(bào)?被收購的目標(biāo)企業(yè),或合并交易中的至少一方,或新設(shè)合營企業(yè)交易中的合營企業(yè),在歐盟內(nèi)設(shè)立,且該實(shí)體上一財(cái)年在歐盟內(nèi)集團(tuán)營業(yè)總額至少為5億歐元(約39億人民幣);且?在企業(yè)達(dá)成協(xié)議、宣布公開競標(biāo)或收購控制性權(quán)益前3個(gè)日歷年內(nèi),在收購交易中的收購方和被收購方,在合并交易中的所有合并的企業(yè),或在新設(shè)合營企業(yè)交易中的合營各方及合營企業(yè),加總獲得累計(jì)超過5,000萬歐元(約3.9億人民幣)的外國政府補(bǔ)貼針對(duì)公共采購的申報(bào)?該公共采購項(xiàng)目的預(yù)估價(jià)值至少為2.5億歐元(約20億人民幣);或?qū)τ诜殖啥鄠€(gè)標(biāo)段的采購項(xiàng)目而言,該采購項(xiàng)目的預(yù)估總價(jià)值至少為2.5億歐元(約20億人民幣,不含稅),且單個(gè)所有標(biāo)段的價(jià)值至少為l1.25億歐元(約10億人民幣,不含稅);且?參與投標(biāo)的企業(yè),包括其全部非獨(dú)立決策的子公司、母公司和其在同一投標(biāo)中涉及的主要分包商和供應(yīng)商(如適用),在申報(bào)前三年內(nèi),獲得的外國政府補(bǔ)貼的總額超過400萬歐元(約2950萬人民幣)。與歐盟現(xiàn)行的反壟斷申報(bào)類以,上述針對(duì)并購交易的外國政府補(bǔ)貼申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)中的營業(yè)總額并非局限于相關(guān)投資實(shí)體自身的營業(yè)額,而是追溯至集團(tuán)層面的營業(yè)總額,簡言之,應(yīng)向上追至其最終控制人,最終控制人單獨(dú)或共同控制的所有實(shí)體的營業(yè)額應(yīng)合并加總,但不包括集團(tuán)內(nèi)部不同實(shí)體相互之間交易的營業(yè)額29。8兩年之內(nèi)發(fā)生的多次收購資產(chǎn)或業(yè)務(wù)的交易,將會(huì)被累加計(jì)算,并視為一個(gè)交易30。中國企業(yè)需要特別關(guān)注的是,歐委會(huì)在并購交易的反壟斷申報(bào)審查中,已經(jīng)有明確將中國國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)("國資委")下轄的相關(guān)企業(yè)視為同一個(gè)集團(tuán)的案例,而德國反壟斷局也在中德機(jī)車收購案31的反壟斷申報(bào)中表示所有中國政府持有多數(shù)股權(quán)的國或地方國資委下屬的相關(guān)企業(yè)的信息和材料的做法?！缎乱?guī)》并沒有對(duì)是否需要將所有中國國有企業(yè)視為同一集團(tuán)并以此計(jì)算營業(yè)總額做出明確的規(guī)定,但其制度下是否會(huì)呈現(xiàn)出上述在反壟斷申報(bào)審查中的類似做法確有待謹(jǐn)慎關(guān)注。如果其采取同樣的做法,則無疑將對(duì)國有企業(yè)在新審查制度下的申報(bào)義務(wù)范圍產(chǎn)生重大影響。與上述營業(yè)總額的計(jì)算相似,上述申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)中的外國政府補(bǔ)貼總額也不局限于該實(shí)體自身收到的外國政府補(bǔ)貼,也應(yīng)按照集團(tuán)口徑計(jì)算,即應(yīng)向上追至其最終控制人,最終控制人單獨(dú)或共同控制的所有實(shí)體所收到的所有外國政府補(bǔ)貼應(yīng)計(jì)算加總33。三、審查重點(diǎn):扭曲市場的效果在《新規(guī)》下,歐委會(huì)的實(shí)質(zhì)審查將分為三個(gè)主要步驟,即:?確認(rèn)有關(guān)實(shí)體是否獲得了《新規(guī)》下的外國政府補(bǔ)貼(請(qǐng)參見本文第一部分的分析);?評(píng)估該等外國政府補(bǔ)貼是否可能對(duì)歐盟市場產(chǎn)生扭曲效果;?權(quán)衡該等外國政府補(bǔ)貼產(chǎn)生的扭曲效果和其帶來的積極效果。其中實(shí)質(zhì)審查中最為核心的關(guān)注點(diǎn)是該等外國政府補(bǔ)貼是否可能對(duì)歐盟市場產(chǎn)生扭曲效果本部分將會(huì)詳細(xì)進(jìn)行介紹:所謂扭曲效果是指該外國政府補(bǔ)貼提高了相關(guān)經(jīng)營者的競爭地位,且實(shí)際或潛在地對(duì)歐盟市場產(chǎn)生不利影響。參考?xì)W盟國家援助制度,這里的提高競爭地位并不局限于該外國政府補(bǔ)貼直接幫助相關(guān)經(jīng)營者獲得了更高的市場份額也包括使得相關(guān)經(jīng)營者獲得了比未得到補(bǔ)貼的情形下更強(qiáng)的競爭優(yōu)勢(shì)。9?評(píng)估指標(biāo):對(duì)于扭曲效果的評(píng)估,《新規(guī)》將考慮多項(xiàng)因素的綜合評(píng)估3344,具體包括:(1)補(bǔ)貼的金額;(2)補(bǔ)貼的性質(zhì);(3)該經(jīng)營者以及相關(guān)市場的狀況;(5)補(bǔ)貼的目的條件以及其在歐盟市場上的使用情況。扭曲效果的評(píng)估需要進(jìn)行個(gè)案分析不同案件中相關(guān)指標(biāo)在歐委會(huì)的審查中所發(fā)揮的權(quán)重也可能有所不同。?最低額度規(guī)則:同時(shí),從補(bǔ)貼金額的角度,《新規(guī)》也明確,如果一項(xiàng)外國政府補(bǔ)貼連續(xù)三年總金額低于400萬歐元(約2950萬人民幣),則該補(bǔ)貼不太可能產(chǎn)生扭曲效果35。在任何連續(xù)三年內(nèi),單個(gè)非歐盟政府對(duì)單個(gè)經(jīng)營者提供的一項(xiàng)外國政府補(bǔ)貼不超過20萬歐元(約150萬人民幣),則該項(xiàng)政府補(bǔ)貼不應(yīng)被認(rèn)為對(duì)歐盟市場存在扭曲效果36;?u負(fù)面清單"參考:《新規(guī)》特別指出了以下幾種類型的外國政府補(bǔ)貼最可能帶來扭曲效果37:(1)救助中短期瀕臨破產(chǎn)企業(yè)的補(bǔ)貼;(2)無限額度或者無期限的擔(dān)保;(3)不符合經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)《官方支持出口信貸安排》38的出口融資措施;(4)直接促成特定并購交易的補(bǔ)貼;(5)針對(duì)公共采購,使企業(yè)能夠提供具有不正當(dāng)優(yōu)勢(shì)的投標(biāo)的補(bǔ)貼。?抗辯可能性:即使企業(yè)收到的補(bǔ)貼屬于上述負(fù)面清單"的種類,企業(yè)仍有權(quán)利進(jìn)行抗辯,即提供信息證明其收到的該等補(bǔ)貼不會(huì)扭曲歐盟市場的競爭33,但《新規(guī)》并未對(duì)抗辯時(shí)的重點(diǎn)考慮要素提供指引,有待后續(xù)指南規(guī)定或?qū)嵺`案例的澄清。行業(yè),該安排也作出了特殊的規(guī)定。對(duì)于針對(duì)并購交易和針對(duì)公共采購的申報(bào)審查中評(píng)估扭曲效果所應(yīng)關(guān)注的視角和側(cè)重點(diǎn),《新規(guī)》并未明確做出規(guī)定,但是在《影響評(píng)估報(bào)告》中,詳細(xì)闡述了歐委會(huì)對(duì)于外國政府補(bǔ)貼如何可能扭曲歐盟市場的觀點(diǎn),可以作為一定的參考:為并購籌集資金更加困難,而被排擠出參與并購的過程。從長期來看,受到補(bǔ)貼的企業(yè)的成本優(yōu)勢(shì)將更有助于其取得市場支配地位,導(dǎo)致市場集中度的提高40。?針對(duì)公共采購的申報(bào)審查:從短期來看,收到外國政府補(bǔ)貼的企業(yè)可能犧牲質(zhì)量和創(chuàng)新,補(bǔ)貼帶來了成本優(yōu)勢(shì),使其因低價(jià)中標(biāo)。長期來看,其可將競爭對(duì)手排擠出市場,抬高價(jià)格,亦可能造成外國對(duì)歐盟公共基礎(chǔ)設(shè)施的控制41。此外,歐委會(huì)預(yù)計(jì)將于《新規(guī)》生效三年內(nèi)(即2026年1l月12日前)將制定并發(fā)布相應(yīng)指南,以在如何界定扭曲效果如何權(quán)衡扭曲四、制度脈絡(luò):程序事項(xiàng)的要點(diǎn)《新規(guī)》也對(duì)上述兩類申報(bào)制度和事后審查制度的程序方面進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定,以下我們將對(duì)其中的要點(diǎn)進(jìn)行總結(jié):?合并交易:由合并各方共同申報(bào);?取得共同控制權(quán):由取得共同控制權(quán)的各方共同申報(bào);?其他情況:由取得控制權(quán)的一方申報(bào)。針對(duì)公共采購的申報(bào)?以個(gè)體形式參與公共采購:即由參與采購的主體申報(bào)。該等主體的身份不受限制,包括各類40參見影響評(píng)估報(bào)告第10-12頁,"2.2problem1:Distortionsinacquisitions"。而不必采取特定的法律形式。并購交易申報(bào)審查需注意的是與反壟斷申報(bào)類似,歐委會(huì)在收到完整申報(bào)后才會(huì)開始正式立案審查,《新規(guī)》僅對(duì)正式審查開始后的時(shí)限進(jìn)行了規(guī)定,而對(duì)于確認(rèn)材料完整(亦即提交申報(bào)后正式立案審查前的時(shí)間)并未有法定時(shí)限,具體所需的時(shí)間有待觀察。如以歐盟反壟斷申報(bào)實(shí)踐作為參考正式立案前的時(shí)間可能為2周到數(shù)月不等。在收到完整申報(bào)后歐委會(huì)在新審查制度下對(duì)交易的申報(bào)審查期限總計(jì)為25-130個(gè)工作日。公共采購申報(bào)審查申報(bào)義務(wù)主體應(yīng)向招標(biāo)機(jī)構(gòu)申報(bào)其在過去3年所獲得的外國政府補(bǔ)貼的情況或聲明確認(rèn)其在過去3年未獲得任何外國財(cái)政補(bǔ)貼,審查公開采購程序是一種一步式的采購程序,相關(guān)企業(yè)應(yīng)在投標(biāo)的同時(shí)提交申報(bào),申報(bào)將由招標(biāo)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)呈歐委會(huì)。歐委會(huì)收到該申報(bào)后 若認(rèn)為材料不齊備,可以直接要求參與公共采購的投標(biāo)企業(yè)在10個(gè)工作日內(nèi)補(bǔ)齊材料,而后正式開始立案審查,但《新規(guī)》對(duì)于招標(biāo)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)呈給歐委會(huì)的時(shí)間并沒有法定限制。同時(shí),在第二階段審查時(shí),《新規(guī)》規(guī)定在特殊情況下,歐委會(huì)可以再延長審查期限。特殊情況包括不配合歐委會(huì)的調(diào)查、提供誤導(dǎo)性信息等4488。分階段采購程序(Multistageprocedure)分階段采購程序包括限制性招標(biāo)采購方式(Restrictedprocedure)、競爭性談判采購方式(competitiveprocedurewithNegotiation)和競爭性對(duì)話采購方式(competitiveDialogue)。分階段程序通常會(huì)有兩個(gè)甚至更多的采購階段,但大體上可以分為寬泛的兩個(gè)階段,即招標(biāo)方在第一階段設(shè)定一系列標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行初步的篩選,供應(yīng)商可以提出自己的投標(biāo)意向("第一階段"),在采購程序,相關(guān)企業(yè)需要提交兩次申報(bào),即在第一階段提出投標(biāo)意向時(shí)需要提交一次申報(bào);進(jìn)入第二階段后提交投標(biāo)或最終投標(biāo)時(shí),需要更新申報(bào)后再次提交50。因此,其適用的審查程序與所需時(shí)間與公開采購程序不同,如下圖所示:事后審查歐委會(huì)有權(quán)主動(dòng)對(duì)扭曲性的外國政府補(bǔ)貼發(fā)起審查。《新規(guī)》賦予了歐委會(huì)問詢的權(quán)利即其有權(quán)要求獲得外國政府補(bǔ)貼的企業(yè)或其他相關(guān)企業(yè)提供所有必要的信息同時(shí),歐委會(huì)有權(quán)在歐盟成員國和非歐盟成員的第三國進(jìn)行調(diào)查,在第三國進(jìn)行調(diào)查需經(jīng)過相關(guān)企業(yè)同意,并且需正式通知第三國政府且其未提出異議,才能開展51。在上述問詢和調(diào)查的過程中,如果相關(guān)企業(yè)不同意進(jìn)行配合,歐委會(huì)有權(quán)根據(jù)其已經(jīng)掌握的事實(shí)作出決定,并且決定可能會(huì)對(duì)其相關(guān)企業(yè)更為不利52。特別是,如果相關(guān)企業(yè)沒能提供必要的信息證明一項(xiàng)財(cái)政資助是否使其獲得利益,那么歐委會(huì)傾向于認(rèn)定該企業(yè)事后審查整體分為兩個(gè)階段:?初步審查:歐委會(huì)可以搜集必要的信息,進(jìn)行初步評(píng)估。如歐委會(huì)初步認(rèn)定相關(guān)企業(yè)獲得可能扭曲歐盟統(tǒng)一市場的外國政府補(bǔ)貼,則將做出開啟深入調(diào)查的決定,并通知相關(guān)企業(yè)亦即在初步審查階段,獲得補(bǔ)貼的企業(yè)可能無法知曉其已處于審查之中?深入調(diào)查:在該階段,歐委會(huì)將進(jìn)一步評(píng)估,如有跡象表明被調(diào)查補(bǔ)貼可能構(gòu)成《新規(guī)》下的扭曲歐盟市場的外國政府補(bǔ)貼,且存在其可能對(duì)歐盟市場的競爭造成實(shí)質(zhì)且不可修復(fù)的損害,歐委會(huì)將有權(quán)采取臨時(shí)措施。但就臨時(shí)措施的具體內(nèi)容和程序,《新規(guī)》未作出規(guī)定,有待進(jìn)一步明確。歐委會(huì)在初步審查和深入調(diào)查階段均可以行使上述問詢和在歐盟境內(nèi)外調(diào)查的權(quán)力。在實(shí)質(zhì)審查后,歐委會(huì)可能做出的無條件批準(zhǔn)(無異議決定)、附加限制性承諾和禁止三種決定?？赡芨郊拥南拗菩猿兄Z措施包括54:?結(jié)構(gòu)性救濟(jì):剝離資產(chǎn);撤銷已完成的并購等;?行為性救濟(jì):公平、合理非歧視地開放曾經(jīng)獲得或支持的基礎(chǔ)設(shè)施(包括研究、生產(chǎn)等必要的設(shè)施);減少產(chǎn)能或縮小市場規(guī)模;禁止特定投資;公平、合理、無歧視地許可在補(bǔ)貼資助下收購或開發(fā)的資產(chǎn);公布研究與開發(fā)的成果;返還外國政府補(bǔ)貼并支付利息等。未依法申報(bào)實(shí)施交易未依法申報(bào)實(shí)施交易未獲得批準(zhǔn)提前實(shí)施交易實(shí)施被禁止的交易、故意或過失地在公共采購程序中未申報(bào)一項(xiàng)外國政府補(bǔ)貼最高為上一營業(yè)年度相關(guān)企業(yè)營業(yè)總額的10%。違反關(guān)于附加限制性條件批準(zhǔn)的決定、?一次性罰款:最高為上一營業(yè)年度相關(guān)企業(yè)營業(yè)總額的10%;違反關(guān)于調(diào)查程序中承諾或臨時(shí)措施?每日罰款:在做出處罰決定后、相關(guān)企業(yè)遵守該等決定前的每一日,可處以最高為相的決定關(guān)企業(yè)或企業(yè)聯(lián)合體上一營業(yè)年度日均營業(yè)總額5%的罰款。提供不正確或誤導(dǎo)性的信息或不配合調(diào)查?一次性罰款:最高為相關(guān)企業(yè)或企業(yè)聯(lián)合體上一營業(yè)年度營業(yè)總額l%;?每日罰款:在做出處罰決定后、相關(guān)企業(yè)提交正確和完整的信息前的每一個(gè)工作日,可處以最高為相關(guān)企業(yè)或企業(yè)聯(lián)合體上一營業(yè)年度日均營業(yè)總額5%的罰款。需注意的是,上述罰款中營業(yè)額總額是否需要采用集團(tuán)口徑計(jì)算,以及是否為全球營業(yè)額,有待后續(xù)指南的制定和實(shí)踐進(jìn)一步明確。上述新審查制度將適用于2023年7月12日后簽署協(xié)議的并購交易,和2023年7月12日后開始的公共采購程序。56《新規(guī)》下的并購交易申報(bào)審查和公共采購申報(bào)審查制度將僅審查在2023年7月12日前3年內(nèi)授予申報(bào)主體的外國政府補(bǔ)貼,但歐委 需要注意的是,上述并購交易或公共采購的申報(bào)審查與歐委會(huì)主動(dòng)發(fā)起的事后審查可以獨(dú)立并行,因此不排除歐委會(huì)在并購交易申 報(bào)審查和公共采購申報(bào)審查的過程中,同時(shí)發(fā)起事后審查,進(jìn)一步審查與該并購公共采購相關(guān)的超出上述3年范圍但在5年范圍內(nèi)的 其他外國政府補(bǔ)貼,二者之間的協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)的方式有待后續(xù)實(shí)踐觀察。五、結(jié)論和建議《新規(guī)》明確強(qiáng)調(diào)了其將適用于所有行業(yè)。未來,中國企業(yè)在歐盟開展投資并購,可能將同時(shí)面臨三類申報(bào)義務(wù):即《新規(guī)》下針本和不確定性,使中國企業(yè)赴歐投資面臨更多障礙而對(duì)于超過2.5億歐元的歐盟公共采購項(xiàng)目,參與投標(biāo)的中國企業(yè)需履行申報(bào)義務(wù),也將面臨著更加嚴(yán)格的審查,從而可能削弱其投標(biāo)競爭力。具體而言,《新規(guī)》將對(duì)在歐盟的投資交易的各個(gè)階段均有可能產(chǎn)生重大影響,建議有在歐盟進(jìn)行投資經(jīng)營計(jì)劃的中國企業(yè)提前做好準(zhǔn)備,調(diào)整相關(guān)策略,積極應(yīng)對(duì)可能的困難和挑戰(zhàn):?日常法律合規(guī)階段。在企業(yè)的日常法律合規(guī)工作中,我們建議在歐盟并購和投標(biāo)公共采購項(xiàng)目較為頻繁的企業(yè),應(yīng)對(duì)自身獲取政府補(bǔ)貼的情況進(jìn)行定期的統(tǒng)計(jì)和確認(rèn),并對(duì)2018年以來企業(yè)所獲得的政府補(bǔ)貼進(jìn)行排查,梳理相關(guān)補(bǔ)貼是否適用《新規(guī)》并統(tǒng)計(jì)金額,對(duì)于重要的支持性文件和材料也應(yīng)存檔保留,積極做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備工作。?尋找交易機(jī)會(huì)和設(shè)計(jì)交易方案階段擬在2023年后在歐盟進(jìn)行并購交易和大額公共采購項(xiàng)目投標(biāo)的中國企業(yè)一方面應(yīng)謹(jǐn)慎地評(píng)估并購交易或公共采購項(xiàng)目是否可能因外國政府補(bǔ)貼審查而被否決或附加限制性條件的可能性,在交易方案設(shè)計(jì)中應(yīng)提前考慮其對(duì)交易時(shí)間線的影響,另一方面也應(yīng)合理地確定資金融資的來源和安排,尤其應(yīng)謹(jǐn)慎評(píng)估涉及特定政府基金融資的相關(guān)安排。?盡職調(diào)查及交易文件準(zhǔn)備階段?！缎乱?guī)》的施行也將加重并購交易各方盡職調(diào)查的負(fù)擔(dān)。買方和賣方需審查其集團(tuán)層面三年內(nèi)從任何第三國收到的所有關(guān)于補(bǔ)貼的數(shù)據(jù),因此需做好準(zhǔn)備可能需要投入更長的時(shí)間來完成盡職調(diào)查。在交易文件準(zhǔn)備時(shí),也應(yīng)充分考慮到外國補(bǔ)貼審查可能存在的風(fēng)險(xiǎn),以及審查對(duì)交易時(shí)間線的影響,合理的設(shè)置交易先決條件和付款交割安排。?申報(bào)和獲取批準(zhǔn)階段。如前所述,中國企業(yè)在歐盟開展并購交易,可能將同時(shí)面臨三類申報(bào)義務(wù),且三類申報(bào)制度的審查標(biāo)準(zhǔn)存在差異,且其時(shí)間線各異,因此,在提交申報(bào)前和申報(bào)過程中,建議尋求外部專業(yè)律師的意見,妥善配合歐盟政府的問詢,以推進(jìn)各項(xiàng)審查順利進(jìn)行。www·kwm·comwww·kwm·com謀定而動(dòng)：歐盟外國政府補(bǔ)貼條例實(shí)施細(xì)則解讀謀定而動(dòng)：歐盟外國政府補(bǔ)貼條例實(shí)施細(xì)則解讀盟市場的非歐盟成員國政府補(bǔ)貼的規(guī)定》("《補(bǔ)貼條例》")的配套實(shí)施細(xì)則("《實(shí)施細(xì)則》")1。針對(duì)非歐盟成員國提供的政府補(bǔ)貼,《補(bǔ)貼條例》規(guī)定了企業(yè)事前申報(bào)制度歐委會(huì)就相關(guān)并購交易及公共采購項(xiàng)目進(jìn)行事先申報(bào)。針對(duì)不滿足申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的并購交易或公共采購項(xiàng)目,歐委會(huì)有權(quán)主動(dòng)發(fā)起調(diào)查。針對(duì)《補(bǔ)貼條例》的詳細(xì)解讀,請(qǐng)見《識(shí)時(shí)知?jiǎng)?wù):深度解讀歐盟外國政府補(bǔ)適用,針對(duì)并購交易及公共采購的申報(bào)義務(wù)也將于2023年10月12日正式施行2。這意味著,在2023年7月12日或之后完成簽約的并購交易,如果相關(guān)交易無 法在10月12日前完成交割,企業(yè)將需要評(píng)估交易在《補(bǔ)貼條例》下的申報(bào)義務(wù),并在觸發(fā)申報(bào)義務(wù)的情況下,著手準(zhǔn)備申報(bào)工作?！秾?shí)施細(xì)則》的正式公布,對(duì)企業(yè)準(zhǔn)備具體的申報(bào)提供了更詳細(xì)的指引?！ⅰ秾?shí)施細(xì)則》主要內(nèi)容及亮點(diǎn)《實(shí)施細(xì)則》主要對(duì)《補(bǔ)貼條例》下并購交易以及公共采購申報(bào)制度的要求格。具體而言,《實(shí)施細(xì)則》主要對(duì)以下事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定:劉成劉成公司業(yè)務(wù)部葉弘韜律師公司業(yè)務(wù)部?歐委會(huì)的調(diào)查權(quán)力;?限制性承諾的提交以及透明度和報(bào)告義務(wù)的范圍;?相關(guān)經(jīng)營者在調(diào)查程序中的程序性權(quán)利,包括對(duì)歐委會(huì)的相關(guān)決定提交書面意見、獲取相關(guān)文件資料的權(quán)利等;?歐委會(huì)對(duì)調(diào)查過程中獲取的保密信息的使用及處置;?文件的傳輸及簽署方式。我們注意到,相較于先前公布的《實(shí)施細(xì)則》征求意見稿("《實(shí)施細(xì)則(征求意見稿)》"),《實(shí)施細(xì)則》更加明確地將其審查重點(diǎn)放在了《補(bǔ)貼條例》下被認(rèn)定為最可能具有扭曲效果的補(bǔ)貼("最具扭曲效果的財(cái)政資助"),即(1)救助中短期瀕臨破產(chǎn)企業(yè)的補(bǔ)貼,(2)無限額度或者無期限的擔(dān)保,(3)不符合OECD《官方支持出口信貸安排》的出口融資措施,(4)直接促成特定并購交易的補(bǔ)貼,以及(5)針對(duì)公共采購,使企業(yè)能夠提供具有不正當(dāng)優(yōu)勢(shì)的投標(biāo)的補(bǔ)貼。相應(yīng)地,《實(shí)施細(xì)則》對(duì)于申報(bào)中信息報(bào)告的范圍也進(jìn)行了顯著的縮減。具體而言:?僅屬于《補(bǔ)貼條例》第5條第1款規(guī)定的最具扭曲效果的財(cái)政資助且申報(bào)前三年內(nèi)的單個(gè)項(xiàng)目數(shù)額達(dá)到100萬歐元以上的財(cái)政資助,才需根據(jù)申報(bào)表要求提供詳細(xì)信息;?對(duì)于其他類型的財(cái)政資助,申報(bào)方僅需提供相關(guān)資助的概括性信息;?免除申報(bào)人對(duì)特定財(cái)政資助類型(例如在日常經(jīng)營中以市場條件提供或購買的商品和服務(wù)稅款和社會(huì)保障金遞延稅收豁免和稅務(wù)假期為避免雙重征收而給予的稅務(wù)減免等)的信息披露義務(wù);?縮減投標(biāo)人聲明其未收到需申報(bào)的財(cái)政資助時(shí)需披露的信息范圍,包括無需披露未達(dá)《補(bǔ)貼條例》最低額度規(guī)則的財(cái)政資助信息,以及針對(duì)總額在20萬歐元以上,100萬歐元以下的財(cái)政資助,僅要求提供概括性描述。為方便企業(yè)更好地理解相關(guān)申報(bào)要求,我們?cè)谙挛闹?對(duì)《實(shí)施條例》中重點(diǎn)規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行介紹。二、《實(shí)施細(xì)則》重點(diǎn)規(guī)則解讀相較于《實(shí)施細(xì)則(征求意見稿)》,《實(shí)施細(xì)則》在整體上縮減了申報(bào)方在并購交易以及公共采購程序下的信息披露義務(wù)。以下對(duì)并購交易以及公共采購程序中申報(bào)人應(yīng)提交的主要信息進(jìn)行了總結(jié):(1l)并購交易申報(bào)程序中的信息提供范圍《實(shí)施細(xì)則》針對(duì)并購交易的申報(bào)中所要求的信息主要包括:主要包括相關(guān)并購交易的概述集中各方的基本信息以及并購交易(特別是控制權(quán)取得)的詳細(xì)信息。這一部分基本采用了與歐盟經(jīng)營者集中申報(bào)程序相似的信息要求范圍。針對(duì)并購交易,《實(shí)施細(xì)則》并未對(duì)《補(bǔ)貼條例》所規(guī)定的營業(yè)額和財(cái)政資助總額申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)3作出具體細(xì)化。我們理解《補(bǔ)貼條例》下的營業(yè)總額以及財(cái)政資助總額仍需基于整個(gè)集團(tuán)進(jìn)行計(jì)算,而非局限于相關(guān)投資實(shí)體自身。但針對(duì)設(shè)立合營企業(yè)的交易,歐委會(huì)在其發(fā)布的問答文件中對(duì)營業(yè)額的計(jì)算作出了進(jìn)一步的說明4。具體而言:?在新設(shè)合營企業(yè)的情況下,合營企業(yè)股東的營業(yè)額并不納入計(jì)算范圍之內(nèi)。由于新設(shè)立的合營企業(yè)本身尚未產(chǎn)生營業(yè)額,因此相關(guān)交易不會(huì)達(dá)到《補(bǔ)貼條例》所規(guī)定的營業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)而不會(huì)觸發(fā)申報(bào)義務(wù);?在既存企業(yè)基礎(chǔ)上通過交易設(shè)立合營企業(yè)的情況下,僅計(jì)算合營企業(yè)自身的營業(yè)額,原先對(duì)其具有控制權(quán)的股東的營業(yè)額并不納入計(jì)算范圍。相較于《實(shí)施細(xì)則(征求意見稿)》,《實(shí)施細(xì)則》對(duì)于所需披露的財(cái)政資助種類和信息披露的程度做出了顯著的縮減。根據(jù)相關(guān)財(cái)政資助是否落入前述最具扭曲效果的財(cái)政資助55,《實(shí)施細(xì)則》規(guī)定僅在達(dá)到相應(yīng)金額標(biāo)準(zhǔn)的情況下,申報(bào)方才需向歐委會(huì)提交相關(guān)財(cái)政資助的信息。同時(shí),不同類型財(cái)政資助所對(duì)應(yīng)的信息披露要求也有所差異。不同財(cái)政資助類型的金額標(biāo)準(zhǔn)以及對(duì)應(yīng)的信息披露義務(wù)總結(jié)如下:最具扭曲效果的財(cái)政資助最具扭曲效果的財(cái)政資助申報(bào)前三年內(nèi)的單個(gè)項(xiàng)目筆數(shù)額達(dá)到100萬歐元以上。需提供相關(guān)財(cái)政資助的詳細(xì)信息和證明文件。不屬于最具扭曲效果的財(cái)政資助("其它財(cái)政資助")?申報(bào)前三年內(nèi)單個(gè)項(xiàng)目數(shù)額達(dá)到100萬歐元?針對(duì)特定第三國,申報(bào)前三年內(nèi),該第三國作出的財(cái)政資助總額達(dá)到4,500萬歐元以上僅需提供相關(guān)財(cái)政資助的摘要信息,出口融資措施;以及(4)直接促成特定并購交易的補(bǔ)貼?特定稅收措施及稅收減免,包括例如,稅款和社保繳款遞延、稅收豁免和稅務(wù)假期、為避免雙重征收而給予的稅務(wù)減免等;?日常經(jīng)營中以市場條件提供或購買的商品和服務(wù);?單個(gè)項(xiàng)目數(shù)額未達(dá)到100萬歐元的財(cái)政資助。針對(duì)投資基金的特殊規(guī)定需申報(bào)由同一投資公司管理但投資者不同的其他投資基金(或該等投資基金控制的投資組合公司)獲得的外國財(cái)政資助:?控制收購實(shí)體的基金須遵守歐盟《另類投資基金經(jīng)理指令》或第三國與之具有同等要求的法律規(guī)定;以及?控制收購實(shí)體的基金與上述其他投資基金(或該等投資基金控制的投資組合公司)之間不存在或僅存在有限的經(jīng)濟(jì)和商業(yè)交易。為方便企業(yè)更好地理解相關(guān)申報(bào)要求,我們?cè)谙挛闹?對(duì)《實(shí)施條例》中重點(diǎn)規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行介紹。申報(bào)方須提供關(guān)于外國財(cái)政資助對(duì)歐盟市場影響的信息,主要包括:集中交易是否存在競標(biāo)以及其他競標(biāo)公司的概況目標(biāo)公司及申報(bào)方的業(yè)務(wù)及營業(yè)額情況、對(duì)交易是觸發(fā)歐盟經(jīng)營者集中和或外商投資審查的說明以及審查進(jìn)度等。申報(bào)方還可以主張相關(guān)財(cái)政資助可能對(duì)歐盟市場產(chǎn)生的積極影響,特別是與歐盟的政策目標(biāo)相關(guān)的積極效果,主要包括高水平的環(huán)境保護(hù)及社會(huì)規(guī)范對(duì)于科技研發(fā)的促進(jìn)等。但《實(shí)施細(xì)則》并未對(duì)該等積極影響的具體評(píng)估方法進(jìn)行說明(2)公共采購申報(bào)程序中的信息提供范圍公共采購程序的申報(bào)同樣主要關(guān)注最具扭曲效果的財(cái)政資助7。與并購交易的申報(bào)程序不同的是,在投標(biāo)人收到的財(cái)政資助總額未達(dá)相應(yīng)申報(bào)門檻的情況下,其需要提交相應(yīng)的聲明,聲明其未達(dá)到申報(bào)門檻,并通過披露收到的相關(guān)財(cái)政資助予以證明《實(shí)施細(xì)則》針對(duì)公共采購申報(bào)表中所要求的信息主要包括:相較于并購交易的申報(bào),公共采購程序的申報(bào)表減輕了申報(bào)方在提供相關(guān)公共采購程序以及申報(bào)方基本信息方面的負(fù)擔(dān),即如果申報(bào)方作為投標(biāo)人已經(jīng)通過《歐洲單一采購文件》(ESPD)提交了公共采購程序的相關(guān)信息,則無需重復(fù)提供。而僅在未通過ESPD提交完整信息或未提供信息時(shí),申報(bào)方才需要對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行補(bǔ)充或完整提供。出口融資措施;以及(4)針對(duì)公共采購,使企業(yè)能夠提供具有不正當(dāng)優(yōu)勢(shì)的投標(biāo)的補(bǔ)貼。20針對(duì)需向歐委會(huì)申報(bào)的財(cái)政資助,《實(shí)施細(xì)則》就公共采購程序規(guī)定了與并購交易相似的標(biāo)準(zhǔn)。不同財(cái)政資助類型的金額標(biāo)準(zhǔn)以及對(duì)應(yīng)的信息披露義務(wù)總結(jié)如下:最具扭曲效果的財(cái)政資助最具扭曲效果的財(cái)政資助申報(bào)前三年內(nèi)的單個(gè)項(xiàng)目筆數(shù)額達(dá)到100萬歐元以上。需提供相關(guān)財(cái)政資助的詳細(xì)信息和證明文件。c其它財(cái)政資助"?申報(bào)前三年內(nèi)單個(gè)項(xiàng)目數(shù)額達(dá)到100萬歐元以上;且?針對(duì)特定第三國,申報(bào)前三年內(nèi),該第三國作出的財(cái)政資助總額達(dá)到400萬歐元以上。僅需提供相關(guān)財(cái)政資助的摘要信息,c.不具有不正當(dāng)優(yōu)勢(shì)的理由以及可能產(chǎn)生的積極影響申報(bào)方可向歐委會(huì)提供補(bǔ)貼沒有給投標(biāo)人帶來不當(dāng)優(yōu)勢(shì)的證明。同時(shí),申報(bào)表為抗辯的主要考慮因素提供了指引,具體包括8:(a)生產(chǎn)過程、提供的服務(wù)或施工方法的經(jīng)濟(jì)性;(b)投標(biāo)人為提供產(chǎn)品服務(wù)或執(zhí)行工作而選擇的技術(shù)解決方案或任何特別有利的條件;(c)投標(biāo)人提出的工作供應(yīng)品或服務(wù)的原創(chuàng)性;(d)對(duì)環(huán)境社會(huì)和勞動(dòng)領(lǐng)域相關(guān)法律的遵循;(e)對(duì)分包義務(wù)的遵循申報(bào)方同樣可以說明申報(bào)方獲得的補(bǔ)貼可以對(duì)受補(bǔ)貼的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生積極影響,因而應(yīng)被視為合理的財(cái)政資助。如果相關(guān)積極影響可以得到證實(shí),歐委會(huì)將在決定是否阻止授標(biāo)或附加限制性承諾時(shí)考慮相關(guān)影響s。d.未達(dá)申報(bào)門檻的聲明在此前的《實(shí)施細(xì)則(征求意見稿)》中,如相關(guān)公共采購項(xiàng)目的預(yù)估價(jià)值達(dá)到2.5億歐元,但參與投標(biāo)企業(yè)在申報(bào)前三年內(nèi)獲得的外國政府補(bǔ)貼總額未超過400萬歐元,投標(biāo)人需要聲明其未達(dá)到申報(bào)門檻,并列明其收到的所有財(cái)政資助。而此次《實(shí)施細(xì)則》公布的申報(bào)表對(duì)投標(biāo)人在上述情況下須披露的財(cái)政資助范圍進(jìn)行了一定的縮減。具體而言:?針對(duì)過去三年內(nèi)從同一第三國收到的總額不超過20萬歐元的財(cái)政資助,無需納入披露的范圍10,我們理解,該條與《補(bǔ)貼條例》所規(guī)定的最低額度規(guī)則"相一致。?針對(duì)總額在20萬歐元以上,100萬歐元以下的財(cái)政資助,申報(bào)方僅需根據(jù)授予財(cái)政資助的第三國國別對(duì)相關(guān)財(cái)政資助進(jìn)行分組,在此基礎(chǔ)上提供相關(guān)財(cái)政資助的概要性描述,無需說明各項(xiàng)財(cái)政資助的具體金額11。21除公布并購交易以及公共采購申報(bào)中的信息范圍外,《實(shí)施細(xì)則》對(duì)以下程序性事項(xiàng)的規(guī)定值得注意:歐委會(huì)鼓勵(lì)并購交易以及公共采購程序申報(bào)方與歐委會(huì)進(jìn)行事先商談。《實(shí)施細(xì)則》中提到,事先商談對(duì)于申報(bào)方以及歐委會(huì)均有極大的意義,特別是能夠幫助雙方確定所需提供的財(cái)政資助相關(guān)信息的范圍,并進(jìn)而減少申報(bào)方需提交的信息數(shù)量12。《實(shí)施細(xì)則》規(guī)定了歐委會(huì)可以基于申報(bào)方的書面申請(qǐng),免除申報(bào)方提交特定信息的義務(wù)。申報(bào)表的前言則進(jìn)一步對(duì)提交豁免的程序以及可以免除提交特定信息的情況進(jìn)行了進(jìn)一步的說明例如申報(bào)人能夠提供充分的理由,說明(1)相關(guān)信息無法合理取得,或(2)相關(guān)信息對(duì)于案件的審理并不必要。三、總結(jié)和建議相較于《實(shí)施細(xì)則(征求意見稿)》,《實(shí)施細(xì)則》在申報(bào)要求方面確實(shí)做出較大的改進(jìn),特別是對(duì)申報(bào)方需要提供的信息范圍進(jìn)行了明顯的縮減,這將在一定程度上降低中國企業(yè)在實(shí)際申報(bào)中面臨的負(fù)擔(dān)。但另一方面,我們認(rèn)為也不能過分樂觀。實(shí)際上,《實(shí)施細(xì)則》目前所要求的信息報(bào)告范圍仍然十分寬泛,企業(yè)需要自己判斷是否達(dá)到相應(yīng)的補(bǔ)貼金額門檻,并且根據(jù)要求報(bào)告收到的財(cái)政資助信息。此外,歐委會(huì)是否可能對(duì)中國企業(yè)在某些特定問題上的判斷采取不同的態(tài)度,也仍存在不確定性。例如,《實(shí)施細(xì)則》規(guī)定企業(yè)可以不報(bào)告日常經(jīng)營中以市場條件提供或購買的商品和服務(wù)",但如何認(rèn)定市場條件"歐委會(huì)是否可能會(huì)像在其針對(duì)中國的反補(bǔ)貼調(diào)查中所采取的做法,認(rèn)定中國市場存在扭曲,因此不符合正常市場條件。這些潛在問題都有待在實(shí)踐中進(jìn)一步觀察歐委會(huì)的做法。無論如何,如果中國企業(yè)計(jì)劃在歐盟進(jìn)行投資和經(jīng)濟(jì)活動(dòng),《補(bǔ)貼條例》下的相關(guān)申報(bào)制度已經(jīng)實(shí)際存在于我們面前。我們建議:?企業(yè)應(yīng)當(dāng)首先根據(jù)《補(bǔ)貼條例》和《實(shí)施細(xì)則》的具體要求,對(duì)自身收到的財(cái)政資助情況進(jìn)行完整梳理;?在此基礎(chǔ)上,可充分利用《實(shí)施條例》針對(duì)不同類型財(cái)政資助所規(guī)定的信息披露標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)行更具針對(duì)性的篩選,重點(diǎn)關(guān)注最具扭曲效果的財(cái)政資助,盡可能減少信息的報(bào)告范圍;品和服務(wù)時(shí),盡可能采取市場化程序,遵從市場條件;?在必要時(shí),可以利用事先商談制度,與歐委會(huì)就相關(guān)交易是否需要申報(bào)以及申報(bào)所需提供信息的范圍等問題進(jìn)行溝通。www·kwm·comwww·kwm·com歐盟歐盟《外國補(bǔ)貼條例》執(zhí)法動(dòng)向、趨勢(shì)預(yù)測(cè)及應(yīng)對(duì)建議《關(guān)于可能扭曲歐盟市場的非歐盟成員國政府補(bǔ)貼的規(guī)定》(下稱"《條例》")是歐盟于2023年7月為應(yīng)對(duì)非歐盟國家對(duì)其在歐盟境內(nèi)從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的企業(yè)提供補(bǔ)貼而出臺(tái)的政策工具。該條例劍指中國關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)W出海企業(yè),旨在加大對(duì)該等企業(yè)獲得政府補(bǔ)貼的監(jiān)管力度消除這些企業(yè)因獲得政府補(bǔ)貼而獲得的所謂不公平的競爭優(yōu)勢(shì)"。根據(jù)《條例》,中國企業(yè)在歐盟境內(nèi)從事特定經(jīng)濟(jì)活動(dòng)(如投資并購、參與招投標(biāo)等)達(dá)到一定門檻標(biāo)準(zhǔn)的,須在并購交割前或投標(biāo)過程中向歐委會(huì)履行申報(bào)義務(wù),披露企業(yè)在申報(bào)前3年內(nèi)接受政府補(bǔ)貼的情況o1此外,歐委會(huì)也有權(quán)主動(dòng)審查《條例》適用前5年內(nèi)授予的在其適用后仍具有扭曲效果的外國政府補(bǔ)貼。2本文簡要分析《條例》生效以來的執(zhí)法動(dòng)向及趨勢(shì),并對(duì)中國企業(yè)提出初步應(yīng)對(duì)建議?！⒆钚聢?zhí)法動(dòng)向自《條例》的通報(bào)義務(wù)于2023年12月生效以來,已有大量企業(yè)按要求向歐委會(huì)通報(bào)了其所獲得的財(cái)政資助,通報(bào)數(shù)量遠(yuǎn)超歐委會(huì)預(yù)期。根據(jù)歐委會(huì)官方成立了一個(gè)新的部門負(fù)責(zé)《條例》與并購交易有關(guān)的執(zhí)法工作。從歐委會(huì)披露的通報(bào)情況來看,最常見的財(cái)政資助"與交易的融資來源有關(guān),包括:向企業(yè)注資、出資,從金融機(jī)構(gòu)獲得的貸款、國家提供的擔(dān)保對(duì)特定項(xiàng)目的直接財(cái)政補(bǔ)助稅收優(yōu)惠(特別是針對(duì)研發(fā)費(fèi)用和投資項(xiàng)目的稅收優(yōu)惠)等。3劉成劉成公司業(yè)務(wù)部蘇暢合伙人2324此外,近兩個(gè)月,歐委會(huì)更是頻繁基于《條例》對(duì)中國企業(yè)出手,先后已對(duì)三家中資企業(yè)在歐盟境內(nèi)的投標(biāo)項(xiàng)目開展《條例》項(xiàng)下第二階段深入調(diào)查已經(jīng)導(dǎo)致其中一家企業(yè)被迫退出競標(biāo)4;歐委會(huì)調(diào)查官員還于近日對(duì)一家安全設(shè)備生產(chǎn)行業(yè)的中資企業(yè)在歐盟境內(nèi)的運(yùn)營場所開展了突擊現(xiàn)場檢查。從歐委會(huì)目前公布的三起調(diào)查立案決定來看歐委會(huì)初步認(rèn)為被調(diào)查企業(yè)獲得了政府撥款、退稅、財(cái)政激勵(lì)、優(yōu)惠的融資安排、低價(jià)提供原材料和服務(wù)等方面的補(bǔ)貼這些補(bǔ)貼使得被調(diào)查企業(yè)在歐盟市場內(nèi)獲得了不正當(dāng)?shù)母偁巸?yōu)勢(shì)。在調(diào)查公告中歐委會(huì)還指出補(bǔ)貼金額總額大于投標(biāo)合同總價(jià)值也是其立案的主要原因之一而集團(tuán)總部對(duì)歐洲子公司的經(jīng)營性支持、財(cái)務(wù)支持等,也是歐委會(huì)將這些投標(biāo)企業(yè)的集團(tuán)總部納入調(diào)查范圍的原因之一。55二、未來執(zhí)法趨勢(shì)預(yù)測(cè)無獨(dú)有偶,歐委會(huì)于2024年4月10日發(fā)布了所謂《關(guān)于中國經(jīng)濟(jì)扭曲的國家報(bào)告》(下稱"《報(bào)告》")。該《報(bào)告》是歐盟為了對(duì)中國出口商品采取歧視性反傾銷措施而定制的法律借口",上一次發(fā)布該報(bào)告是在2017年。相較于2017年版本,最新的《報(bào)告》專門針對(duì)電信設(shè)備半導(dǎo)體軌道交通新能源電動(dòng)汽車行業(yè)進(jìn)行了分析這些行業(yè)的中國企業(yè)在近年來取得的技術(shù)進(jìn)步和市場擴(kuò)張,以及在國際市場上展現(xiàn)出的顯著競爭力,已經(jīng)引起了歐盟的深度關(guān)注,這些行業(yè)的中資企業(yè)在歐盟境內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)將面臨更高的關(guān)注。結(jié)合我們對(duì)《條例》立法背景的理解以及歐委會(huì)在過去幾個(gè)月中執(zhí)法實(shí)踐的觀察,歐委會(huì)對(duì)重點(diǎn)行業(yè)中資行業(yè)的調(diào)查可能主要關(guān)注以下方面:?被調(diào)查企業(yè)獲得的財(cái)政資助的具體情況,特別是與觸發(fā)審查的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有關(guān)的財(cái)政撥款、融資、擔(dān)保、稅收優(yōu)惠等財(cái)政資助的情況;?企業(yè)集團(tuán)公司對(duì)被調(diào)查企業(yè)的經(jīng)營支持及財(cái)務(wù)支持有關(guān)的情況;?與觸發(fā)審查的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有關(guān)的定價(jià)問題,例如投標(biāo)價(jià)格股權(quán)轉(zhuǎn)讓定價(jià)等;?被《條例》視為最可能具有扭曲效果的補(bǔ)貼,包括:救助中短期瀕臨破產(chǎn)企業(yè)的補(bǔ)貼、無限額度或者無期限的擔(dān)保、不符合經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)《官方支持出口信貸安排》的出口融資措施直接促成特定并購交易的補(bǔ)貼可能使企業(yè)能夠提供具有不正當(dāng)優(yōu)勢(shì)的投標(biāo)的補(bǔ)貼;?被調(diào)查企業(yè)如何進(jìn)行有關(guān)財(cái)政資助的數(shù)據(jù)收集工作、如何確保數(shù)據(jù)信息完整等問題。三、企業(yè)應(yīng)對(duì)建議從已經(jīng)發(fā)生的調(diào)查案例來看,歐委會(huì)在收到企業(yè)的通報(bào)材料后有可能提出進(jìn)一步的信息請(qǐng)求,該等請(qǐng)求范圍非常寬泛,企業(yè)在收到信息請(qǐng)求后的回應(yīng)時(shí)間也極為有限。鑒于歐委會(huì)有權(quán)直接針對(duì)未能配合歐委會(huì)信息提供請(qǐng)求的企業(yè)作出不利推定,企業(yè)在整個(gè)調(diào)查過程中表示出配合的態(tài)度非常重要。因此,我們建議在歐洲有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的中國出海企業(yè)提前做好如下準(zhǔn)備工作,妥善應(yīng)對(duì)潛在調(diào)查:(1)定期統(tǒng)計(jì)評(píng)估自身獲得政府補(bǔ)貼的情況,梳理2018年以來獲得的政府補(bǔ)貼并統(tǒng)計(jì)金額;(2)在具體投標(biāo)、并購項(xiàng)目等歐洲境內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)開展前,全面評(píng)估《條例》對(duì)該等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的影響,提前考慮交易時(shí)間線、資金來源、交易先決條件、交割條款等相關(guān)安排;(3)鑒于歐委會(huì)還有權(quán)直接對(duì)歐盟境內(nèi)企業(yè)的辦公現(xiàn)場進(jìn)行突擊檢查,企業(yè)也應(yīng)當(dāng)盡早制定全面應(yīng)對(duì)方案,并形成內(nèi)部機(jī)制和流程,確保能在面對(duì)突發(fā)檢查時(shí)第一時(shí)間啟動(dòng)相關(guān)方案,有條不紊妥善應(yīng)對(duì)。感謝熊追對(duì)本文作出的貢獻(xiàn)。www·kwm·comwww·kwm·com歐盟歐盟《外國政府補(bǔ)貼條例》進(jìn)展更新——?dú)W委會(huì)初步澄清“扭曲效果”概念自2023年7月11日歐盟《關(guān)于扭曲內(nèi)部市場的外國政府補(bǔ)貼條例》("《條例》")正式生效后,歐盟委員會(huì)("歐委會(huì)")已基于《條例》的規(guī)定,對(duì)多家企業(yè)的并購交易公共采購?fù)稑?biāo)展開審查,并對(duì)部分企業(yè)開展了依職權(quán)調(diào)查。根據(jù)《條例》第4(1)條的規(guī)定,如外國政府補(bǔ)貼能夠提高經(jīng)營者在歐盟內(nèi)部市場的競爭地位,并且因此實(shí)際或潛在地?fù)p害內(nèi)部市場競爭的,該外國政府補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)被視為存在對(duì)內(nèi)部市場的扭曲效果。但《條例》并未對(duì)如何評(píng)估扭曲效果"提供更多指引。市場的外國政府補(bǔ)貼條例>第4(1)條、第6條以及第27(1)條初步澄清》的歐委會(huì)工作人員工作文件("《工作文件》")?！豆ぷ魑募钒酸槍?duì)《條例》項(xiàng)下外國政府補(bǔ)貼扭曲效果的認(rèn)定以及平衡測(cè)試的應(yīng)用等相關(guān)問題的初步澄清。盡管《工作文件》并非歐委會(huì)具有法律約束力的正式文件,但其是理解歐委委會(huì)在其執(zhí)法實(shí)踐中,也已采取了與《工作文件》相一致的執(zhí)法思路。下文中我們對(duì)《工作文件》的主要內(nèi)容進(jìn)行了總結(jié)以及初步解讀,以期為中國企業(yè)應(yīng)對(duì)《條例》相關(guān)申報(bào)及調(diào)查程序提供參考。劉成劉成公司業(yè)務(wù)部葉弘韜律師公司業(yè)務(wù)部2627—、對(duì)于《條例》第4(1)條中c扭曲效果概念的解釋?外國政府補(bǔ)貼可能提高經(jīng)營者在歐盟內(nèi)部市場中的競爭地位;?通過提高經(jīng)營者在歐盟內(nèi)部市場中的競爭地位,外國政府補(bǔ)貼對(duì)歐盟內(nèi)部市場的競爭產(chǎn)生了負(fù)面影響或存在產(chǎn)生該等負(fù)面影響的潛在可能。同時(shí),除針對(duì)屬于《條例》第5條規(guī)定的最可能產(chǎn)生扭曲效果的補(bǔ)貼類型外2,在評(píng)估一項(xiàng)外國政府補(bǔ)貼的扭曲效果時(shí),歐委會(huì)需要考慮《條例》第4(1)條所規(guī)定的相關(guān)因素,即補(bǔ)貼的金額性質(zhì)經(jīng)營者的情況(包括其規(guī)模以及市場或行業(yè)的情況)、經(jīng)營者此外,《工作文件》也對(duì)《條例》項(xiàng)下的扭曲效果"與歐盟國家援助制度下對(duì)歐盟內(nèi)部市場的扭曲"(distortioninthe概念之間的區(qū)別,進(jìn)行了說明。二、對(duì)公共采購申報(bào)程序以及并購交易申報(bào)程序中扭曲效果的進(jìn)一步說明《工作文件》分別對(duì)公共采購程序以及并購交易申報(bào)程序中扭曲效果"的認(rèn)定思路進(jìn)行了說明。針對(duì)公共采購程序,認(rèn)定特定外國政府補(bǔ)貼具有扭曲效果,需同時(shí)滿足以下兩方面的條件6:?受補(bǔ)貼經(jīng)營者提交的投標(biāo)在相關(guān)工作提供的產(chǎn)品以及服務(wù)方面必須具有不正當(dāng)優(yōu)勢(shì);?外國政府補(bǔ)貼的授予與該等投標(biāo)之間存在關(guān)聯(lián),該等關(guān)聯(lián)表明外國政府補(bǔ)貼通過使得經(jīng)營者直接或間接提交具有不正當(dāng)優(yōu)勢(shì)的投標(biāo),在一項(xiàng)公共采購程序中產(chǎn)生或可能產(chǎn)生扭曲效果。對(duì)于認(rèn)定特定投標(biāo)具有不正當(dāng)優(yōu)勢(shì)"的方法以及參考因素,《工作文件》在《條例》規(guī)定的基礎(chǔ)上,進(jìn)行了進(jìn)一步的澄清7。針對(duì)并購交易申報(bào)程序,《工作文件》進(jìn)一步說明了外國政府補(bǔ)貼可能產(chǎn)生扭曲效果的方式,例如使得交易中的買方可以在收購過程中取得更大的優(yōu)勢(shì),并利用該等優(yōu)勢(shì)提供更高收購價(jià)格或使得潛在競爭對(duì)手放棄參與收購《工作稿》問題一及答復(fù)?！豆ぷ鞲濉穯栴}二以及問題五及答復(fù)?！豆ぷ鞲濉穯栴}二及答復(fù)。該等因素主要包括外國政府補(bǔ)貼的金額、性質(zhì)、經(jīng)營者的情況(包括其規(guī)模以及市場或行業(yè)的情況)、經(jīng)營者在歐盟內(nèi)部市場的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)水平與發(fā)展情況,以及外國政府補(bǔ)貼的目的、所附條件和在內(nèi)部市場上的適用情況等。三、對(duì)于無限制擔(dān)保如何產(chǎn)生扭曲效果的說明針對(duì)屬于最可能產(chǎn)生扭曲效果的補(bǔ)貼類型的無限制擔(dān)保,《工作文件》進(jìn)一步說明了其可能產(chǎn)生扭曲效果的原因,即無限制的擔(dān)保涵蓋了受益人的所有義務(wù),因此可能在各種情況下提高受益人的競爭優(yōu)勢(shì)。同時(shí),《工作文件》也對(duì)無限制擔(dān)保的形式進(jìn)行了較為寬泛的解釋,即并不僅限于向有關(guān)經(jīng)營者提供擔(dān)保的明確聲明或法律行為(anexplicitstatementorlegalactreferringtotheundertakingconcerned),例如,如果有證據(jù)表明相關(guān)國家的政府將在相關(guān)企業(yè)資不抵債時(shí)進(jìn)行干預(yù),而非適用破產(chǎn)法的規(guī)定,則歐委會(huì)同樣可能認(rèn)為該企業(yè)獲得了無限制擔(dān)保。我們注意到,歐委會(huì)在其執(zhí)法實(shí)踐中也采取了與《工作文件》相同的思路o2024年6月21日,歐委會(huì)公布了針對(duì)EmiratesTelecommunicationsGroupcompanyPJSC("阿聯(lián)酋電信")收購捷克PPFTelecomGroupB.v.單獨(dú)控制權(quán)交易開展深入調(diào)查決定的概要通知("《概要通知》")根據(jù)《概要通知》,歐委會(huì)認(rèn)為阿聯(lián)酋電信取得了包括無限制擔(dān)保、定期貸款等在內(nèi)的外國政府補(bǔ)貼。其中,歐委會(huì)認(rèn)為阿聯(lián)酋電信取得的無限制擔(dān)保主要表現(xiàn)為阿聯(lián)酋政府豁免阿聯(lián)酋破產(chǎn)法對(duì)于阿聯(lián)酋電信的適用,并使得阿聯(lián)酋電信能夠從金融機(jī)構(gòu)獲得更優(yōu)的融資條件。四、歐委會(huì)進(jìn)行平衡測(cè)試的思路《工作文件》指出,在目前《條例》實(shí)施的初期,歐委會(huì)并未就如何適用以及解釋平衡測(cè)試獲得足夠的經(jīng)驗(yàn)9。在此背景下,相較于《條例》所規(guī)定的內(nèi)容,《工作文件》并未就如何適用平衡測(cè)試提供更多實(shí)質(zhì)性的說明。但值得注意的是,針對(duì)經(jīng)營者就特定補(bǔ)貼可以提出的積極影響,《工作文件》明確指出在歐盟國家援助制度下已經(jīng)得到確認(rèn)的特定積極影響的類型,同樣可以在《條例》項(xiàng)下的平衡測(cè)試中提出10。結(jié)語《工作文件》并非歐委會(huì)發(fā)布的具有法律約束力的正式文件。同時(shí),從《工作文件》的內(nèi)容來看,其也僅是針對(duì)現(xiàn)階段《條例》適用過程中出現(xiàn)的與扭曲效果"相關(guān)問題進(jìn)行的初步澄清對(duì)于《條例》項(xiàng)下包括外國政府補(bǔ)貼可能產(chǎn)生的積極影響平衡測(cè)試等諸多具體問題,我們將繼續(xù)關(guān)注歐委會(huì)的執(zhí)法實(shí)踐歐盟法院相關(guān)判例以及針對(duì)《條例》的具體適用指南,為中國企業(yè)提供更為詳細(xì)的指引。www·kwm·comwww·kwm·com保護(hù)主義再抬頭保護(hù)主義再抬頭——淺談歐盟《外國補(bǔ)貼條例》歧視性執(zhí)法和司法實(shí)踐—、背景2024年4月,歐洲聯(lián)盟委員會(huì)("歐委會(huì)")根據(jù)《外國補(bǔ)貼條例》("FSR")第14條對(duì)同方威視技術(shù)股份有限公司("同方威視")的波蘭和荷蘭子公司("同方威視歐洲子公司")進(jìn)行了FSR實(shí)施以來的首起黎明突襲檢查("突擊檢查")。根據(jù)2024年7月8日歐盟官方公報(bào)(oficialJournaloftheEuropeanunion)公布的信息,i針對(duì)歐委會(huì)的調(diào)查決定及后續(xù)的信息提供和訴訟保留請(qǐng)求(尤其是針對(duì)存儲(chǔ)在中國境內(nèi)的信息的請(qǐng)求),同方威視歐洲子公司向歐盟普通法院("歐盟法院")提交了首起臨時(shí)禁令申請(qǐng)和上訴,請(qǐng)求法院裁定歐委會(huì)中止執(zhí)行調(diào)查決定,并進(jìn)一步判決調(diào)查決定無效("本案")。2024年8月12日,歐盟法院在未開庭審理的情況下駁回了同方威視歐洲子公司的臨時(shí)禁令申請(qǐng)("駁回裁定")。盡管歐盟法院尚未對(duì)同方威視提起的主訴進(jìn)行審理,但縱觀法院在案件審理過程中的做法及其在駁回裁定中的論證思路,FSR制度在立法執(zhí)法和司法層揭。劉成劉成公司業(yè)務(wù)部蘇暢合伙人"一帶一路"國際法律業(yè)務(wù)部劉陽禾律師助理"一帶一路"國際法律業(yè)務(wù)部2930二、FSR制度對(duì)非歐盟成員國企業(yè)的歧視性規(guī)定歐盟對(duì)成員國內(nèi)部的國家補(bǔ)貼(stateaid)和外國補(bǔ)貼分別出臺(tái)了不同的規(guī)則,前者受《歐盟運(yùn)作條約》(TFEU)下的國家援助法約束,后者則受《外國補(bǔ)貼條例》(FSR)約束。與國家援助法相比,FSR賦予了歐委會(huì)更為寬泛的執(zhí)法權(quán)力,并表現(xiàn)出對(duì)非歐盟成員國企業(yè)明顯的歧視傾向FSR在其立法目的中雖然明確要求確保對(duì)歐盟成員國的國家援助和外國政府補(bǔ)貼進(jìn)行平等對(duì)待,維護(hù)內(nèi)部市場的公平競爭,但根據(jù)我們對(duì)FSR制度下實(shí)際的執(zhí)法和司法實(shí)踐的觀察,存在對(duì)內(nèi)對(duì)外明顯的雙重標(biāo)準(zhǔn)"。?針對(duì)歐盟成員國國家援助的國家補(bǔ)貼制度和針對(duì)外國政府補(bǔ)貼的FSR制度為歐委會(huì)創(chuàng)設(shè)的執(zhí)法權(quán)力存在雙重標(biāo)準(zhǔn)FSR允許歐委會(huì)對(duì)涉嫌獲得扭曲性外國政府補(bǔ)貼的歐盟境內(nèi)企業(yè)進(jìn)行突擊檢查而國家援助法卻并未授權(quán)歐委會(huì)針對(duì)成員國的非法補(bǔ)貼進(jìn)行類似的突擊檢查的權(quán)力。針對(duì)成員國的非法補(bǔ)貼,歐委會(huì)只能通過信息提供要求(RFI)等常規(guī)執(zhí)法手段進(jìn)行調(diào)查。突擊檢查是在諸多行政執(zhí)法手段中對(duì)企業(yè)正常經(jīng)營活動(dòng)影響最大最具有殺傷力的一種執(zhí)法行為,而這種殺傷力"卻僅適用于受到FSR調(diào)查的企業(yè)(多為在歐盟運(yùn)營的外資企業(yè)),而受到歐盟成員國國家援助的企業(yè)(多為歐盟本地企業(yè))卻可以免受該等的傷害。這一差別對(duì)待顯然違背了歐盟判例法下的非歧視原則(non-discrimination),并且違背了FSR的立法初衷。此外,暫且不論歐盟法本身規(guī)定的兩種制度是否構(gòu)成對(duì)成員國和非成員國企業(yè)的歧視,就從FSR規(guī)則本身來看,歐委會(huì)在FSR第14條項(xiàng)下的突擊檢查權(quán)力應(yīng)當(dāng)僅限于"必要"(necessary)程度。2換言之,考慮到歐委會(huì)可以通過一系列信息提供要求收集調(diào)查所需材料,且被調(diào)查企業(yè)具有較高的配合義務(wù)(否則面臨巨額罰款和調(diào)查結(jié)果不利的后果),歐委會(huì)應(yīng)僅在極其例外的必要"情況下使用突擊檢查的權(quán)力,例如,被調(diào)查企業(yè)有銷毀證據(jù)的可能性明確表明將不配合提供相關(guān)信息,或存在銷毀證據(jù)不配合調(diào)查的案底"。然而,根據(jù)我們對(duì)歐委會(huì)實(shí)際執(zhí)法情況的觀察,FSR規(guī)則層面對(duì)歐委會(huì)僅在必要"情況下才能進(jìn)行c突擊檢查"權(quán)力的這一約束幾乎淪為一紙空文"。不同于反壟斷調(diào)查中被調(diào)查企業(yè)可以輕易銷毀郵件、文件等重要證據(jù)材料,有關(guān)企業(yè)的補(bǔ)貼信息大多為公開信息,或必須從公司的業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)記錄中獲得的信息,并不存在被輕易銷毀的風(fēng)險(xiǎn),因此,FSR制度下的突擊檢查權(quán)力應(yīng)當(dāng)僅在非常有限的特殊情況下被調(diào)查機(jī)關(guān)行使。在針對(duì)同方威視的FSR調(diào)查中,歐委會(huì)完全可以采取對(duì)企業(yè)影響更小的方式,通過向同方威視提前發(fā)出信息提供要求來開展調(diào)查但其未提前發(fā)出該等要求,且在沒有證據(jù)證明同方威視可能拒絕配合調(diào)查或?qū)N毀重要文件資料的情況下,徑直采取了突擊檢查的做法。因此,歐委會(huì)對(duì)同方威視進(jìn)行突擊檢查明顯缺乏必要性的基礎(chǔ)。盡管FSR賦予了歐委會(huì)較大的執(zhí)法權(quán),但在本案中,歐委會(huì)行使的執(zhí)法權(quán)甚至可能超過了FSR的條文規(guī)定,同時(shí)可能違反歐盟判例法下的目的手段相稱原則(proportionality)。?針對(duì)歐盟成員國和非成員國國有企業(yè)的規(guī)定存在雙重標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)FSR第10條,作為初步調(diào)查的第一步,歐委會(huì)有權(quán)要求被調(diào)查企業(yè)提供有關(guān)外國財(cái)政資助的信息,以評(píng)估該等外國財(cái)政資助是否構(gòu)成外國補(bǔ)貼如果一項(xiàng)外國財(cái)政資助對(duì)在歐盟市場從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的企業(yè)直接或間接授予了利益("授益性"),且該等利益在法律或事實(shí)上僅限于特定的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)("專向性"),則可能被認(rèn)定為外國補(bǔ)貼此外,如果歐委會(huì)認(rèn)為該等外國補(bǔ)貼對(duì)歐盟內(nèi)部市場具有扭曲效果且其對(duì)歐盟內(nèi)部市場的消極影響大于積極影響,則有權(quán)對(duì)被調(diào)查企業(yè)實(shí)施限制性承諾或救濟(jì)措施。31根據(jù)FSR第16條第3款,如果被調(diào)查企業(yè)是外國國有企業(yè),并且未能按歐委會(huì)要求提供必要信息,則歐委會(huì)可以推定某項(xiàng)外國財(cái)政資助對(duì)該等企業(yè)授予了利益而無需提供第10條第3款所要求的充分依據(jù)("sufficientindications")。值得注意的是歐盟國家援助法并未對(duì)歐盟成員國的國有企業(yè)提出類似的推定規(guī)則。相反,《歐盟運(yùn)作條約》(TFEU)第345條規(guī)定了針對(duì)歐盟成員國企業(yè)所有制的中立原則,即TFEU不得對(duì)歐盟境內(nèi)的國有企業(yè)和私營企業(yè)進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。3與TFEU相比,FSR針對(duì)非歐盟成員國國有企業(yè)采取不利推定的規(guī)則,再次體現(xiàn)了其對(duì)歐盟境內(nèi)的外資企業(yè)的歧視性做法。三、歐盟法院駁回裁定的法律錯(cuò)誤和明顯的保護(hù)主義色彩除了FSR制度本身具有歧視性問題,本案中歐盟法院的駁回裁定也存在明顯的法律錯(cuò)誤和保護(hù)主義色彩。從程序上來看,本案沒有進(jìn)行開庭審理,導(dǎo)致同方威視沒有進(jìn)行口頭陳述和辯論的機(jī)會(huì),剝奪了同方威視的重要程序性權(quán)利。根據(jù)歐盟法院公布的駁回裁定,同方威視在主訴中提出了五點(diǎn)訴訟理由:4?歐委會(huì)要求申請(qǐng)人提供存儲(chǔ)在歐盟境外的信息,違反了歐盟法和國際公法。?執(zhí)行歐委會(huì)的調(diào)查決定將強(qiáng)迫申請(qǐng)人及其所在企業(yè)集團(tuán)違反中國法,包括中國刑法。?調(diào)查決定違反了申請(qǐng)人的營業(yè)場所和隱私不受侵犯的權(quán)利。?調(diào)查決定因缺乏足夠的證據(jù)作為懷疑申請(qǐng)人獲得了扭曲歐盟內(nèi)部市場的外國補(bǔ)貼的基礎(chǔ)而具有專斷性。針對(duì)同方威視提出的第一點(diǎn)和第二點(diǎn)訴訟理由,歐盟法院對(duì)歐委會(huì)的域外管轄權(quán)作出了較寬泛的解釋,認(rèn)為歐委會(huì)要求歐盟境外實(shí)體提供信息的做法并不"新奇":根據(jù)國際公法和歐盟競爭法下的有效效果原則"(thequalifiedeffectstest),歐委會(huì)有權(quán)對(duì)發(fā)生在歐盟境外但在歐盟境內(nèi)產(chǎn)生了可預(yù)見立即和實(shí)質(zhì)性影響的行為實(shí)施域外管轄權(quán)。此外,法院強(qiáng)調(diào),如果歐委會(huì)無權(quán)要求歐盟境外實(shí)體提供信息,則無法有效行使其執(zhí)法權(quán)。但是,對(duì)于本案涉及的FSR制度來說,法院卻選擇忽視其法律框架和條文對(duì)歐委會(huì)域外執(zhí)法權(quán)的明文限制FSR第14條和第15條明確區(qū)分了歐委會(huì)執(zhí)法權(quán)的地域界限,針對(duì)歐盟境內(nèi)執(zhí)法和域外執(zhí)法的不同情形規(guī)定了不同的限制條件:(1)根據(jù)FSR第14條,歐委會(huì)有權(quán)在歐盟境內(nèi)進(jìn)行必要的調(diào)查;(2)根據(jù)FSR第15條,歐委會(huì)可以在歐盟境外的第三國進(jìn)行調(diào)查,但前提是第三國政府被正式通知并且未對(duì)調(diào)查表示異議由此可見,歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)在起草FSR時(shí)已經(jīng)預(yù)見歐委會(huì)在調(diào)查外國政府補(bǔ)貼的過程中可能需要進(jìn)行域外執(zhí)法,并在為其賦能的同時(shí)設(shè)置了明確限制,即,按照國際慣例通過境外服務(wù)器的母公司數(shù)據(jù),明顯突破了受到地域限制的突擊檢查"的權(quán)力邊界,借"突擊檢查"之名行域外執(zhí)法"之實(shí)。本案一審法院支持歐委會(huì)的該種做法,不當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大了FSR制度下歐委會(huì)域外執(zhí)法的權(quán)力邊界,該判決如不能得到糾正,將導(dǎo)致所有在歐盟運(yùn)營的外資企業(yè)都會(huì)面臨著其本國母公司的數(shù)據(jù)信息隨時(shí)受到歐委會(huì)監(jiān)管和執(zhí)法的巨大負(fù)擔(dān)。此外,在強(qiáng)調(diào)歐委會(huì)執(zhí)法權(quán)的有效性的同時(shí),法院卻對(duì)同方威視反復(fù)強(qiáng)調(diào)的遵守歐委會(huì)的調(diào)查決定將迫使其違反中國法的主張避重就輕,存在明顯的邏輯混亂和自相矛盾的地方。具體而言:(1)法院提出,在評(píng)估歐委會(huì)調(diào)查決定的合法性時(shí)應(yīng)適用歐盟法和國際公法而非中國法。但是,在適用國際公法的情況下,法院未能解釋為何歐委會(huì)迫使申請(qǐng)人母公司違反其母國法是符合國際法規(guī)則的,也未能解釋為何迫使申請(qǐng)人母公司違反其母國法將不會(huì)影響申請(qǐng)人的實(shí)質(zhì)性利益。特別是,法院認(rèn)為歐委會(huì)有權(quán)直接通過向歐洲子公司送達(dá)調(diào)查決定的方式要求歐盟境外的母公司提交信息(即,母公司需要遵守調(diào)查決定),但同時(shí)卻認(rèn)為母公司需要遵守的中國法與本案并不相關(guān),且沒有提供任何令人信服的解釋和說理。(2)此外,法院認(rèn)為同方威視歐洲子公司未能證明其無法獲取存儲(chǔ)在中國境內(nèi)的信息,也未能證明公司已配合歐委會(huì)作出數(shù)據(jù)出境相關(guān)申請(qǐng)。但是,歐盟法院未能回應(yīng)更為實(shí)質(zhì)性的問題:如果同方威視歐洲子公司無法通過歐盟境內(nèi)的技術(shù)途徑獲取存儲(chǔ)在中國境內(nèi)的數(shù)據(jù),歐委會(huì)是否有權(quán)強(qiáng)制歐洲子公司從其中國母公司獲取相關(guān)信息,而無需根據(jù)相關(guān)國際互助條約政府間執(zhí)法諒解備忘錄或外交程序請(qǐng)求提供執(zhí)法協(xié)助。歐盟法院在駁回裁定中避重就輕地試圖尋找一條維護(hù)歐委會(huì)執(zhí)法權(quán)的捷徑"的做法,體現(xiàn)了其在FSR語境下的保護(hù)主義立場。(3)針對(duì)同方威視提出的第三點(diǎn)至第五點(diǎn)訴訟理由,歐盟法院甚至未進(jìn)行任何實(shí)質(zhì)審理,而是徑直作出了簡單的駁回裁定。盡管根據(jù)歐盟法,在臨時(shí)禁令申請(qǐng)中申請(qǐng)人只需提