調(diào)研報(bào)告：基層村干部淪為村霸的成因及對(duì)策建議

調(diào)研報(bào)告：基層村干部淪為村霸的成因及對(duì)策建議現(xiàn)今農(nóng)村基層治理問題重重，最大的問題是村干部“好人干不了，惡人爭(zhēng)著干”。在我國(guó)部分農(nóng)村地區(qū)，出現(xiàn)了一些“土皇帝”式的村霸，他們無法無天，操縱選舉、開設(shè)賭場(chǎng)、暴力抗法、霸占資源，呈現(xiàn)出亂政、抗法、霸財(cái)和行兇“四大特征”。近期檢察部門公開了一批村霸案件，既有要求村民結(jié)婚要給其上供號(hào)稱“萬歲”的村霸，也有收取長(zhǎng)達(dá)6年保護(hù)費(fèi)，甚至當(dāng)著民警的面欲將他人活埋的村霸。最高人民檢察院印發(fā)《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能依法懲治“村霸”和宗族惡勢(shì)力犯罪積極維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定的意見》，要求各級(jí)檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)決依法懲治“村霸”和宗族惡勢(shì)力刑事犯罪。我國(guó)的村霸都是哪些人?出現(xiàn)的成因是什么?如何進(jìn)行治理?一、村干部直接淪為村霸——村霸演變的危險(xiǎn)路徑一個(gè)最驚人現(xiàn)實(shí)是基層村干部不少直接淪為“村霸”。在2008年全國(guó)立案?jìng)刹榈纳孓r(nóng)職務(wù)犯罪案件犯罪嫌疑人中，農(nóng)村基層組織人員4968人，占42.4%。其中，村黨支部書記1739人，村委會(huì)主任1111人。近十年了，村霸問題并沒有得到根本扭轉(zhuǎn)。2016年6月最高檢披露，“一些省份村兩委負(fù)責(zé)人案件超過了整個(gè)涉農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪的半數(shù)，有的市縣更高達(dá)70%至80%?！?015年，山西警方發(fā)布公告，前9個(gè)月抓獲的869名涉嫌涉黑涉惡犯罪嫌疑人中，有27人是人大代表、政協(xié)委員、村支部書記和村主任。自2014年初以來，浙江省金華市公安機(jī)關(guān)成功摧毀農(nóng)村惡勢(shì)力團(tuán)伙55個(gè)，涉案人員314人，其中村干部91名。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年以來，31個(gè)省級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門網(wǎng)站上發(fā)布了涉及近400名“村官”違法違紀(jì)案件。二、為何村干部變成了村霸？——村霸產(chǎn)生的六大原因基層社會(huì)生態(tài)非常復(fù)雜，土皇帝式的村霸之所以形成，探究其根源，或系基層組織渙散無力，或因當(dāng)?shù)卣选昂萑酥未濉碑?dāng)作一個(gè)法寶，牽涉到背后的上級(jí)政府、基層選舉、治安管理等問題，還有貪腐歪風(fēng)盛行背后的農(nóng)村政治生態(tài)的破壞。其中以下六個(gè)原因是關(guān)鍵：第一，選舉制度有漏洞，“病人”容易上來，帶病上崗嚴(yán)重?；鶎咏M織弱化，使村莊壞人進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)班子。我國(guó)村官是通過選舉上來的，村民選舉是我國(guó)的草根民主政治，但包括賄選、選舉暴力、家庭宗族控制、黑惡勢(shì)力滲透等一直難以解決。一些壞人靠錢開道，用重金送錢送禮收買選票，且有愈演愈烈之勢(shì)。賄選的手段也多種多樣：從“暗箱操作”拉票賄選到“公開活動(dòng)”拉選票；從個(gè)別人單獨(dú)活動(dòng)拉票賄選到有組織的拉選票；從請(qǐng)吃喝、送禮品拉票賄選到直接送現(xiàn)金拉選票；從當(dāng)場(chǎng)兌現(xiàn)錢物拉選票到承諾當(dāng)選回報(bào)；從送錢送物的單一手段到多種手段拉選票等等。還有一些依靠宗族上臺(tái)。一旦當(dāng)選上就會(huì)利用當(dāng)村官的權(quán)力去為自己謀求更大的資源，主要是發(fā)展壯大自己的力量“把送出去的錢賺回來”。近期被宣判的河北定州村委會(huì)主任孟玲芬，在2012年當(dāng)選村主任，當(dāng)選后任人唯親，胡作非為，安排多位親戚擔(dān)任村干部。她以權(quán)謀私、欺壓村民，“說的話沒人敢不聽、要的錢沒人敢不給、決定的事沒人敢不從……”當(dāng)?shù)卮迕駥?duì)“村霸”孟玲芬深惡痛絕。如何通過選舉辦法的完善，讓壞人難入村兩委班子，需要制度創(chuàng)新。第二，宗族暴政充當(dāng)最大保護(hù)傘。很多村霸之所以有恃無恐，與其背后的宗族保護(hù)傘有密切相關(guān)。家族、宗族控制問題在選舉社會(huì)一直難以解決，“多數(shù)人暴政”問題嚴(yán)重。選舉一般是多數(shù)人的暴政，而我國(guó)鄉(xiāng)村自古就受宗族、家族勢(shì)力的影響很大，選舉為這些勢(shì)力的復(fù)活提供了很大的空間。新中國(guó)成立后，農(nóng)村宗族勢(shì)力作為一種反動(dòng)勢(shì)力曾經(jīng)被取締過。但改革開放以后又在農(nóng)村死灰復(fù)燃，并對(duì)農(nóng)村治理構(gòu)成威脅。尤其是那些山高路遠(yuǎn)、交通不便的地區(qū)，宗族勢(shì)力愈發(fā)強(qiáng)大，變成了村莊的凝聚力，排擠異族，對(duì)反對(duì)者進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)。第三，“上頭有人”是另外一層最大的保護(hù)傘。最高檢相關(guān)部門負(fù)責(zé)人介紹，“村霸”肆無忌憚，橫行鄉(xiāng)里，稱霸一方，很多時(shí)候都是因?yàn)椤吧项^有人”，受欺壓村民敢怒不敢言，查辦“村霸”和宗族惡勢(shì)力備受阻撓，治理難度大。這些人采取非法手段操縱選舉、侵吞集體財(cái)物、侵害群眾利益，將村委班子變成了自己的家天下，“村官”淪為“村霸”，而上級(jí)部門長(zhǎng)期監(jiān)管失控，有些甚至充當(dāng)“保護(hù)傘”，某種程度上助長(zhǎng)了違法亂紀(jì)之風(fēng)。上級(jí)的某些實(shí)權(quán)人物，有意無意成了一些“村霸”有恃無恐、無法無天的靠山和后臺(tái)，對(duì)黨和政府形象的殺傷力，不可低估。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)將不犯事、不出事作為衡量村干部的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致“權(quán)力置換財(cái)力，財(cái)力糾結(jié)勢(shì)力，勢(shì)力保護(hù)權(quán)力”的惡性循環(huán)。讓一些村民敢怒而不敢言，更讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)認(rèn)為這個(gè)村干部辦事能力強(qiáng)，也是村霸的另外一個(gè)特色。第四，監(jiān)管不足，或者面對(duì)舉報(bào)不作為推波助瀾。一些“村霸”長(zhǎng)期橫行鄉(xiāng)里、欺壓百姓，也與當(dāng)?shù)卣畬?duì)村干部缺少監(jiān)管有關(guān)。一些村霸長(zhǎng)期為非作歹，上級(jí)部門應(yīng)該接到過舉報(bào)或者告狀，但有些上級(jí)部門“大事化小”，使舉報(bào)的村民遭到打擊，最后演變成村民們對(duì)村霸“避之唯恐不及”，“談虎色變”，陷入惡性循環(huán)。廣東汕尾陸豐市南塘鎮(zhèn)烏石村原村委會(huì)主任黃明被稱為汕尾“胡漢三”，放狗撕咬村民，但當(dāng)?shù)卮迕裣蜴?zhèn)、縣無數(shù)次反映情況，上級(jí)政府卻一直不予查處。第五，農(nóng)村公共安全產(chǎn)品缺乏，安全真空給村霸產(chǎn)生提供土壤。我國(guó)鄉(xiāng)村公權(quán)力很弱，缺乏相應(yīng)的公安力量，農(nóng)村治安不易：派出所人少，管的地很廣;留守的老人沒精力防范毛賊，更沒力氣對(duì)抗兇手。很容易讓那些不怕死的村霸們?yōu)樗麨?。部分村干部成為安全力量，由于得不到有效的監(jiān)督，時(shí)間長(zhǎng)了就形成的村霸。村霸們由于敢于使用暴力手段維持農(nóng)村秩序，還因此常常被認(rèn)為是能人，甚至被捧為鄉(xiāng)賢鄉(xiāng)紳，這對(duì)我國(guó)基層的鄉(xiāng)村治理都是一個(gè)大問題。河南省鄭州市航空港區(qū)大寨村原治保主任張中彥案，就是典型。張中彥通過競(jìng)選當(dāng)上村官，利用村治保主任的身份組建“治安隊(duì)”，向村民和商戶收取衛(wèi)生費(fèi)、場(chǎng)地費(fèi)、租金等，嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)秩序;利用村莊附近工廠員工大量聚集的特殊條件，經(jīng)營(yíng)賭場(chǎng)，暴力護(hù)賭，牟取暴利。同時(shí)，他還是大寨村的電工，僅在2012至2014年就通過私自抬高電價(jià)，賺得電費(fèi)差額100余萬元。村官雖小但有處置集體土地和安全事務(wù)的權(quán)力，由于缺乏監(jiān)督，他們不少人在行權(quán)過程中飽私囊，再以霸權(quán)維護(hù)私利。第六，農(nóng)村糾紛調(diào)節(jié)機(jī)制失衡，村莊治理缺乏規(guī)范使村霸長(zhǎng)期坐大。村民間的糾紛一般應(yīng)該由村調(diào)解委員會(huì)、治保會(huì)解決，但我國(guó)不少村莊這些機(jī)構(gòu)遇到問題不愿管、不敢管，讓糾紛雙方依靠勢(shì)力大小來解決，無形中讓村霸勢(shì)力盛行起來。再加上農(nóng)村青壯年外出打工，缺乏抗衡力，鄉(xiāng)村公權(quán)力很弱，村莊治理缺乏規(guī)范，使村霸長(zhǎng)期坐大。三、治理村霸問題的六個(gè)建議治理村霸問題，必須要從過去偏重于經(jīng)濟(jì)的鄉(xiāng)村治理，轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化建設(shè)并重，通過全面的改革，加強(qiáng)黨建，破除宗族勢(shì)力，革新鄉(xiāng)村風(fēng)俗和觀念，徹底消除鄉(xiāng)匪村霸產(chǎn)生的土壤。第一，加強(qiáng)基層黨建選對(duì)人重點(diǎn)選拔帶頭人。治理村霸必須加強(qiáng)農(nóng)村基層黨建，選好用好帶頭人?！稗r(nóng)村富不富，關(guān)鍵在支部”。對(duì)一個(gè)村莊而言，干好干壞在很大程度取決于村里的黨組織?，F(xiàn)實(shí)中不少農(nóng)村的基層黨組織軟弱渙散、有組織沒力量?？傮w而言，我國(guó)哪個(gè)村的村支書得力，哪個(gè)村的黨員作用發(fā)揮得就明顯，很多工作就會(huì)容易落實(shí)。反之，哪個(gè)村政治風(fēng)氣不好，則往往跟其村支書的不作為或者亂作為有關(guān)。江西撫州金溪縣安吉村原黨支部書記彭榮輝任村黨支部書記10多年里，該村培養(yǎng)發(fā)展的黨員幾乎全是其親朋好友。2014年村“兩委”換屆選舉時(shí)，他拉票賄選，甚至將賄選開支以“務(wù)工補(bǔ)貼”的名義報(bào)銷。這樣的人必須清除出干部隊(duì)伍。第二，以大學(xué)生村官或者下派第一書記破除農(nóng)村宗派勢(shì)力。要激勵(lì)更多的外鄉(xiāng)大學(xué)生到農(nóng)村任村官，通過引進(jìn)大學(xué)生交叉任職，逐漸稀釋和淡化農(nóng)村的宗族觀念，讓宗族惡勢(shì)力難成氣候。大學(xué)生村官與當(dāng)?shù)貨]有宗族糾纏，接受過系統(tǒng)的高等教育，知識(shí)水平新，有利于強(qiáng)化農(nóng)村基層組織隊(duì)伍。還可以選派“第一書記”到問題村?？梢赃x自上級(jí)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)與企事業(yè)單位，選派的重點(diǎn)范圍是黨組織軟弱渙散村和建檔立卡貧困村。“第一書記”是破解農(nóng)村宗族勢(shì)力的利器。第三，源頭治理：對(duì)選舉制度進(jìn)行修改，阻止宗族坐大。對(duì)舉報(bào)多者一票否決。在村級(jí)換屆選舉中，確保把那些德才兼?zhèn)?、有文化、有思想、有道德、守法紀(jì)，能夠帶領(lǐng)廣大農(nóng)民、真正符合群眾意愿的人員選進(jìn)“兩委”班子，防止有劣跡的分子把持基層政權(quán)。通過準(zhǔn)入制，把那些政治素質(zhì)差、道德品質(zhì)差、曾違法違紀(jì)且現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)不好的人限制在外。第四，以村莊間的聯(lián)合黨建加強(qiáng)村莊間的監(jiān)督，破除村霸。村霸之所以橫行，缺乏監(jiān)督是一個(gè)主要原因?？梢酝ㄟ^村莊間的聯(lián)合黨建來破除。浙江金東目前探索的區(qū)域性黨建合作，可以有效地打破村莊間的壁壘，增進(jìn)村莊間的合作，對(duì)鄉(xiāng)村治理很有參考價(jià)值。浙江金華的金東區(qū)是一個(gè)我國(guó)南方典型的“村多村小”格局，存在的問題很多，包括資源分散、基層組織建設(shè)強(qiáng)弱不均，重點(diǎn)項(xiàng)目在弱村難以推動(dòng)等等，村莊間的污染治理也極易引起矛盾紛爭(zhēng)。金東區(qū)創(chuàng)建展開區(qū)域化黨建工作，將包括508個(gè)村(社區(qū))在內(nèi)的729個(gè)基層黨組織整合成86個(gè)區(qū)域黨委，打破以往的單位黨建壁壘，統(tǒng)籌整合資源力量，實(shí)行“組織共建、資源共享、黨員共管、事務(wù)共商、難題共解、發(fā)展共促”。金東區(qū)的區(qū)域化黨建協(xié)同創(chuàng)新工作，是一種鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理的有益創(chuàng)新，更容易打破村村本位主義，通過區(qū)域性的黨建，建立超越村莊的區(qū)域性黨委，黨委的組成是各個(gè)相鄰村莊的村書記。這樣的架構(gòu)其實(shí)是建立起村莊間溝通的一個(gè)橋梁，可以增進(jìn)村莊之間的互動(dòng)與換位思考，有利于村村之間的交流與合作。第五，讓公共安全力量覆蓋到村莊。村里盡是老弱婦孺，財(cái)政