《國土空間城市更新規(guī)劃編制指南》文本附編制說明

GB/TXXXXX—XXXX

國土空間城市更新規(guī)劃編制指南

1范圍

文件確立了國土空間規(guī)劃中城市更新的總體目標(biāo)、基本原則、編制內(nèi)容和工作方法。

本文件適用于在國土空間全域內(nèi)，開展城市更新的規(guī)劃編制和管理工作。

2規(guī)范性引用文件

本文件沒有規(guī)范性引用文件。

3術(shù)語和定義

下列術(shù)語和定義適用于本文件。

城市更新urbanregeneration

在以城區(qū)為主的已建成或基本建成空間范圍內(nèi)持續(xù)完善功能結(jié)構(gòu)、優(yōu)化空間布局、提升空間品質(zhì)的

建設(shè)和治理活動(dòng)。

更新對象urbanregenerationobjectsandareas

不適應(yīng)城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生活發(fā)展需求，需要優(yōu)化提升、整治改造或再開發(fā)的各類片區(qū)、建筑物、

設(shè)施、開放空間等空間對象。

更新規(guī)劃單元urbanregenerationplanningunit

為統(tǒng)籌更新對象所在區(qū)域的規(guī)劃要求和空間安排而劃定的詳細(xì)規(guī)劃范圍，覆蓋了具有一定規(guī)?；?/p>

集聚度的更新對象，是國土空間詳細(xì)規(guī)劃單元的一種類型。

更新實(shí)施單元urbanregenerationimplementationunit

在城市更新實(shí)施階段為確定更新實(shí)施項(xiàng)目的空間范圍、地塊規(guī)劃管控指標(biāo)和管控要求而確定的詳

細(xì)規(guī)劃范圍。一個(gè)更新規(guī)劃單元可包含一個(gè)或多個(gè)更新實(shí)施單元，一個(gè)更新實(shí)施單元可包含多類更新對

象或多個(gè)更新項(xiàng)目。

4總則

總體目標(biāo)

堅(jiān)持“以人民為中心”的發(fā)展思想，以“高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高效能治理”為目標(biāo)，以國土

空間規(guī)劃為引領(lǐng)，在“五級三類”國土空間規(guī)劃體系內(nèi)強(qiáng)化城市更新的規(guī)劃統(tǒng)籌，促進(jìn)生產(chǎn)、生活、生

1

GB/TXXXXX—XXXX

態(tài)空間布局優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，增進(jìn)民生福祉，提升城市競爭力，推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展，為

地方因地制宜地探索和創(chuàng)新支持城市更新的規(guī)劃編制實(shí)施管理方法和政策機(jī)制，依法依規(guī)推進(jìn)城市更

新提供指引。

基本原則

a)堅(jiān)持規(guī)劃統(tǒng)籌。國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是優(yōu)化空間資

源配置、開展各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。強(qiáng)化國土空間規(guī)劃對各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束

作用，統(tǒng)籌城市更新相關(guān)規(guī)劃和實(shí)施全過程，有序推進(jìn)有機(jī)更新；

b)堅(jiān)持底線管控。嚴(yán)守資源安全底線,嚴(yán)格落實(shí)國土空間規(guī)劃確定的各類管控要求，堅(jiān)持民生保

障、公益優(yōu)先、補(bǔ)齊短板、保障安全、修復(fù)生態(tài)、保護(hù)傳承歷史文化，持續(xù)改善人居環(huán)境品質(zhì)；

c)堅(jiān)持節(jié)約集約。堅(jiān)持節(jié)約集約利用土地，加大存量挖潛力度，提倡土地混合開發(fā)和空間復(fù)合利

用，促進(jìn)空間資源的高效利用；

d)堅(jiān)持綠色低碳。以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向，充分體現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展，推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)

展，適應(yīng)未來發(fā)展需要；

e)堅(jiān)持多方參與。維護(hù)資源資產(chǎn)權(quán)益，尊重合法權(quán)益，建立多元主體全過程、實(shí)質(zhì)性、高效率的

參與機(jī)制，充分發(fā)揮政府、市場和社會(huì)各方的積極性，促進(jìn)合作共贏，推進(jìn)治理創(chuàng)新；

f)堅(jiān)持因地制宜。結(jié)合不同地區(qū)城市發(fā)展階段和不同更新對象的具體情況，充分發(fā)揮各更新對象

原有特色和優(yōu)勢，因地制宜、差異化確定更新對策、更新方式和配套政策，高質(zhì)量實(shí)施城市更

新；

g)堅(jiān)持問題導(dǎo)向。以城市體檢評估為基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)政府、社會(huì)、市場的多元訴求，以促進(jìn)城市有序

建設(shè)與規(guī)范治理為目標(biāo)，制定面向?qū)嵤┑囊?guī)劃設(shè)計(jì)方案，持續(xù)推動(dòng)城市有機(jī)更新，促進(jìn)城市全

生命周期的可持續(xù)發(fā)展。

5規(guī)劃體系

國土空間總體規(guī)劃

結(jié)合城市發(fā)展階段和總體空間布局要求，國土空間總體規(guī)劃（以下簡稱“總體規(guī)劃”）通過識(shí)別更

新對象，提出城市更新的規(guī)劃目標(biāo)、實(shí)施策略、階段工作重點(diǎn)以及相關(guān)的規(guī)劃管控和引導(dǎo)要求。在市、

縣（區(qū)）國土空間總體規(guī)劃中可根據(jù)需要開展城市更新專章或?qū)ｎ}研究。

a)市/縣域?qū)用?。在摸清底圖底數(shù)的基礎(chǔ)上，按照全域全要素管控引導(dǎo)要求，明確更新對象的識(shí)

別原則，提出城市更新的規(guī)劃目標(biāo)和工作重點(diǎn)，制定推進(jìn)城市更新的時(shí)序要求和空間管控引導(dǎo)

措施；

b)城區(qū)層面。根據(jù)城市更新的規(guī)劃目標(biāo)和工作重點(diǎn)，系統(tǒng)識(shí)別更新對象，確定城市更新的重點(diǎn)地

區(qū)和工作任務(wù)?？筛鶕?jù)實(shí)際需要，擬定城市更新用地的總體規(guī)模，劃定城市更新規(guī)劃單元；

c)近期行動(dòng)計(jì)劃。明確近期重點(diǎn)推進(jìn)的更新區(qū)域和重大更新項(xiàng)目，擬定近期城市更新任務(wù)清單，

并納入總體規(guī)劃的近期行動(dòng)計(jì)劃。

國土空間詳細(xì)規(guī)劃

國土空間詳細(xì)規(guī)劃（以下簡稱“詳細(xì)規(guī)劃”）是實(shí)施城鄉(xiāng)開發(fā)建設(shè)、整治更新、保護(hù)修復(fù)活動(dòng)的法

定依據(jù)。結(jié)合城市更新實(shí)施的特點(diǎn)，面向規(guī)劃管理需求，將總體規(guī)劃確定的強(qiáng)制性管控要求、引導(dǎo)措施

和城市更新的規(guī)劃目標(biāo)，通過“更新規(guī)劃單元”和“更新實(shí)施單元”兩個(gè)層面分層落實(shí)到詳細(xì)規(guī)劃中。

2

GB/TXXXXX—XXXX

為提高對城市更新項(xiàng)目規(guī)劃管控的精準(zhǔn)性和合理性，宜對更新規(guī)劃單元和更新實(shí)施單元詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行

動(dòng)態(tài)維護(hù)和規(guī)劃修改。

a)城市更新規(guī)劃單元詳細(xì)規(guī)劃。以總體規(guī)劃為依據(jù)，確定更新對象，分解落實(shí)總體規(guī)劃相關(guān)要求，

明確更新規(guī)劃單元的發(fā)展定位、主導(dǎo)功能及建筑規(guī)?？偭?，制定更新對象的更新方式指引，優(yōu)

化功能結(jié)構(gòu)、空間布局，完善道路交通，提出有關(guān)公共服務(wù)設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施配置以及空間

尺度、城市風(fēng)貌等底線管控和特色引導(dǎo)要求。更新規(guī)劃單元詳細(xì)規(guī)劃是更新實(shí)施單元詳細(xì)規(guī)劃

編制的依據(jù)；

b)城市更新實(shí)施單元詳細(xì)規(guī)劃。依據(jù)總體規(guī)劃、根據(jù)更新規(guī)劃單元詳細(xì)規(guī)劃，確定更新實(shí)施單元

的主導(dǎo)功能，結(jié)合實(shí)施需要、權(quán)屬關(guān)系明確更新對象用地邊界，根據(jù)不同更新對象的特點(diǎn)優(yōu)化

細(xì)化更新規(guī)劃單元的各項(xiàng)規(guī)劃管控和引導(dǎo)要求并落實(shí)到地塊。在更新實(shí)施單元詳細(xì)規(guī)劃中充

分考慮自上而下的要求、自下而上的訴求以及更新對象的具體情況，協(xié)調(diào)政府、原權(quán)利人、市

場主體等各類利益相關(guān)方的意愿和訴求，結(jié)合更新項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)制和市場需求，研究適配的規(guī)

劃和土地政策。更新實(shí)施單元詳細(xì)規(guī)劃宜結(jié)合城市更新項(xiàng)目實(shí)施時(shí)序動(dòng)態(tài)編制，是提出更新項(xiàng)

目規(guī)劃條件、規(guī)劃許可和方案設(shè)計(jì)的依據(jù)；

c)詳細(xì)規(guī)劃的動(dòng)態(tài)維護(hù)。在不突破總體規(guī)劃和更新規(guī)劃單元詳細(xì)規(guī)劃強(qiáng)制性管控要求的前提下，

可通過局部技術(shù)性修正和優(yōu)化調(diào)整的方式，對更新規(guī)劃單元及更新實(shí)施單元的詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行

動(dòng)態(tài)維護(hù)，經(jīng)法定程序?qū)徟蠹{入國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)；

d)詳細(xì)規(guī)劃的修改。編制更新實(shí)施單元詳細(xì)規(guī)劃如涉及突破所在更新規(guī)劃單元（或詳細(xì)規(guī)劃編制

單元）強(qiáng)制性規(guī)劃管控要求的，按法定的規(guī)劃修改程序?qū)⒏乱?guī)劃單元及更新實(shí)施單元的詳細(xì)

規(guī)劃予以法定化。

國土空間相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃

充分考慮既有建成環(huán)境條件和土地資源狀況，在城市更新中各類專項(xiàng)規(guī)劃宜綜合運(yùn)用集約復(fù)合、多

措并舉的適用性方式，因地制宜地滿足各專項(xiàng)系統(tǒng)的建設(shè)要求。

具體內(nèi)容見附錄A。

6用途管制

土地復(fù)合利用

以提升城市活力和功能集聚度、節(jié)約集約利用土地為導(dǎo)向，加強(qiáng)土地復(fù)合利用，確定不同情形下土

地復(fù)合利用的正負(fù)面清單和比例管控要求。復(fù)合利用土地的用途可按主用途確定，主用途可依據(jù)建筑面

積占比確定，也可依據(jù)功能的重要性確定。

a)產(chǎn)業(yè)用地復(fù)合利用。在產(chǎn)業(yè)用地更新時(shí)鼓勵(lì)配置一定比例的其他關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)和配套設(shè)施，推動(dòng)產(chǎn)

業(yè)轉(zhuǎn)型升級和產(chǎn)業(yè)社區(qū)建設(shè)；

b)特定區(qū)域土地復(fù)合利用。在軌道交通站點(diǎn)周邊、公共空間周邊、各級公共活動(dòng)中心、重要濱水

活動(dòng)區(qū)、歷史文化保護(hù)區(qū)等區(qū)域，鼓勵(lì)土地復(fù)合使用，通過多功能復(fù)合吸引人口集聚，提升地

區(qū)活力；

c)土地立體開發(fā)。除必須采用獨(dú)立用地方式建設(shè)的設(shè)施外，鼓勵(lì)將居住、研發(fā)、辦公、商業(yè)和公

共服務(wù)等功能在不影響相鄰功能及安全的前提下復(fù)合設(shè)置，建設(shè)宜居宜業(yè)的生活社區(qū)；在確保

安全的前提下，鼓勵(lì)地上、地下空間立體開發(fā)及建筑功能在空間分層設(shè)置，提高土地節(jié)約集約

利用水平。

容積率核定

3

GB/TXXXXX—XXXX

以加強(qiáng)民生保障和激勵(lì)公益貢獻(xiàn)為導(dǎo)向優(yōu)化容積率核定。

a)民生保障導(dǎo)向。為保障居民基本生活需求、補(bǔ)齊城市短板而實(shí)施的市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)

施、公共安全設(shè)施項(xiàng)目，以及老舊住宅成套化改造等項(xiàng)目，在對周邊不產(chǎn)生負(fù)面影響的前提下，

其新增建筑規(guī)?？刹皇芤?guī)劃容積率指標(biāo)的制約；為滿足安全、環(huán)保、無障礙標(biāo)準(zhǔn)等要求，對于

增設(shè)必要的樓梯、電梯、公共走廊、無障礙設(shè)施、風(fēng)道、外墻保溫等附屬設(shè)施以及景觀休息設(shè)

施等情形，其新增建筑量可不計(jì)入規(guī)劃容積率；

b)公益貢獻(xiàn)導(dǎo)向。在規(guī)劃條件之外，對多保留不可移動(dòng)文物和歷史建筑、多無償移交政府的公共

服務(wù)設(shè)施等公益性貢獻(xiàn)，其貢獻(xiàn)部分的建筑面積可不計(jì)入規(guī)劃容積率。

建筑規(guī)模統(tǒng)籌

以保護(hù)文化遺產(chǎn)、歷史風(fēng)貌、山水格局和優(yōu)化布局為導(dǎo)向，在符合更新規(guī)劃單元規(guī)劃要求的前提下，

更新實(shí)施單元規(guī)劃的建筑量可在更新規(guī)劃單元內(nèi)統(tǒng)籌布局、精準(zhǔn)投放，鼓勵(lì)探索規(guī)劃建筑量跨更新規(guī)劃

單元進(jìn)行統(tǒng)籌及異地等價(jià)值轉(zhuǎn)移的政策和機(jī)制。

負(fù)面清單管控

為適應(yīng)不同的城市更新情形，在落實(shí)規(guī)劃強(qiáng)制性要求的前提下，國土空間規(guī)劃的編制和實(shí)施管理可

采取負(fù)面清單管控的方法，以規(guī)劃的彈性適應(yīng)市場的不確定性，增強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的操作性，并為創(chuàng)新實(shí)踐

提供空間。

規(guī)劃許可

在確保安全并符合其他相關(guān)技術(shù)規(guī)范等要求的前提下，按照權(quán)益保障、渠道暢通的優(yōu)化辦理原則，

鼓勵(lì)探索適應(yīng)城市更新不同情形的建設(shè)用地規(guī)劃許可和建設(shè)工程規(guī)劃許可辦理程序和規(guī)則，并與相關(guān)

行政許可做好銜接，有效保障城市更新實(shí)施。

7工作方法

開展針對性的調(diào)查與評估

自上而下、自下而上地針對不同的城市更新對象開展充分的識(shí)別、調(diào)查和評估，是國土空間規(guī)劃編

制的基礎(chǔ)。

a)識(shí)別更新對象。將經(jīng)調(diào)查分析后認(rèn)為生活和生產(chǎn)環(huán)境不良、存在安全隱患、市政基礎(chǔ)設(shè)施和公

共服務(wù)設(shè)施不完善、對環(huán)境造成負(fù)面影響、城市活力不足、土地利用粗放、布局不合理、建筑

物使用功能不符合城市功能布局和發(fā)展要求的片區(qū)、建筑物、設(shè)施和公共空間等空間對象優(yōu)先

確定為更新對象；

b)做實(shí)基礎(chǔ)調(diào)查。綜合利用國土調(diào)查、城市國土空間監(jiān)測、地籍調(diào)查、國土空間規(guī)劃、城市體檢

評估、人口調(diào)查、不動(dòng)產(chǎn)登記等成果，梳理更新對象的現(xiàn)狀土地利用現(xiàn)狀、土地權(quán)屬、土地產(chǎn)

權(quán)關(guān)系和建筑物使用功能、建筑質(zhì)量、人口規(guī)模、人口結(jié)構(gòu)等情況以及歷史遺留問題等信息，

并將各類數(shù)據(jù)按匯交要求納入國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，做實(shí)城市更新的規(guī)劃調(diào)查基礎(chǔ)；

c)開展前期評估。開展市政和交通基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和資源環(huán)境等承載力評估以及安全隱

患評估，加強(qiáng)城市安全、歷史文化和生態(tài)與自然景觀保護(hù)、社會(huì)穩(wěn)定等方面的風(fēng)險(xiǎn)影響評估。

根據(jù)城市更新的需要可同時(shí)開展其他方面的專項(xiàng)評估。

梳理更新需求和更新意愿

4

GB/TXXXXX—XXXX

在國土空間規(guī)劃中通過實(shí)地調(diào)研、大數(shù)據(jù)分析等多種方式調(diào)查分析規(guī)劃范圍內(nèi)存在的現(xiàn)狀問題、居

民需求、城市更新涉及的各類權(quán)利主體更新意愿等內(nèi)容，匯總形成城市更新的問題清單和需求清單及其

空間分布信息，依法依規(guī)尊重相關(guān)權(quán)利人的合法權(quán)益。

開展相關(guān)專題研究

結(jié)合詳細(xì)規(guī)劃，可按需開展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、綜合交通、歷史文化保護(hù)、公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)

施、地下空間、土壤修復(fù)、防災(zāi)減災(zāi)等方面的研究，并著重圍繞城市更新的可實(shí)施性，加強(qiáng)城市更新項(xiàng)

目運(yùn)營維護(hù)、收益分配，以及建筑工程投資測算等方面的專題研究。深入應(yīng)用城市設(shè)計(jì)理念和方法，提

高城市空間場所品質(zhì)。研究結(jié)論作為確定詳細(xì)規(guī)劃相關(guān)規(guī)劃指標(biāo)和管控要求的參考依據(jù)。

明確更新重點(diǎn)和更新對策

a)加強(qiáng)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。銜接上位規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線和相應(yīng)要求，分析現(xiàn)狀

生態(tài)環(huán)境質(zhì)量與存在問題，銜接周邊區(qū)域生態(tài)要素，提出生態(tài)修復(fù)與建設(shè)指引，完善城市生態(tài)

網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)；

b)優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)。統(tǒng)籌增量與存量土地資源，研究空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化方案，對人居環(huán)境改善、歷

史文化傳承、生態(tài)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)功能發(fā)展、空間品質(zhì)活力提升、基礎(chǔ)設(shè)施改善和安全韌性保障等

系統(tǒng)性內(nèi)容提出更新對策，通過城市更新，促進(jìn)土地高效利用，優(yōu)化城市空間形態(tài)與布局結(jié)構(gòu)，

促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展；

c)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和業(yè)態(tài)升級為目標(biāo)，以功能復(fù)合、土地和建筑物利用效率提升

為重點(diǎn)，老舊廠區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新聚焦產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，合理增加產(chǎn)業(yè)及配套建

筑容量，鼓勵(lì)轉(zhuǎn)型升級為新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新用途，鼓勵(lì)開展新型產(chǎn)業(yè)用地類型探索，推進(jìn)工

業(yè)用地提質(zhì)增效，促進(jìn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換。合理配置一定比例的產(chǎn)業(yè)服務(wù)設(shè)施，促進(jìn)產(chǎn)城融合；老

舊商業(yè)街區(qū)和傳統(tǒng)商圈更新注重保留特色業(yè)態(tài)、提升原業(yè)態(tài)、植入新業(yè)態(tài)、復(fù)合新功能，促進(jìn)

商業(yè)服務(wù)業(yè)和消費(fèi)層級的多樣化發(fā)展，推進(jìn)服務(wù)擴(kuò)容、業(yè)態(tài)升級與功能復(fù)合，提升消費(fèi)空間品

質(zhì)；

d)擴(kuò)容升級基礎(chǔ)設(shè)施。以保障安全和提升承載力、“平急兩用”為目標(biāo)，以消除具有重大災(zāi)害風(fēng)

險(xiǎn)的空間隱患、增強(qiáng)城市生命線系統(tǒng)可靠性、合理提高市政基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)為重點(diǎn)，健全基礎(chǔ)設(shè)

施體系，提高基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)水平；

e)提升社區(qū)宜居水平。以建設(shè)“15分鐘社區(qū)生活圈”為目標(biāo)，重點(diǎn)改善居民住房條件，重點(diǎn)開

展市政基礎(chǔ)設(shè)施更新改造，重點(diǎn)完善公共空間和公共服務(wù)設(shè)施，重點(diǎn)保障生命安全通道暢通，

合理解決停車難問題，同步開展風(fēng)貌和環(huán)境整治，積極通過存量挖潛和擴(kuò)容提質(zhì)，盤活閑置和

低效利用的房屋和用地，關(guān)注弱勢群體，補(bǔ)齊短板，消除公共服務(wù)盲區(qū)，切實(shí)提升社區(qū)宜居水

平；

f)保護(hù)傳承歷史文化。以保護(hù)歷史文化資源和歷史風(fēng)貌為目標(biāo)，以體現(xiàn)城市發(fā)展歷史的連續(xù)性為

原則，全面梳理和保護(hù)利用更新范圍內(nèi)的歷史文化資源。分級分類保護(hù)各類不可移動(dòng)文物、歷

史建筑、歷史文化保護(hù)區(qū)和古樹名木，不拆真建假；加強(qiáng)歷史城區(qū)和歷史風(fēng)貌的保護(hù)與傳承，

不大拆大建；在對各類定級文化遺產(chǎn)依法保護(hù)的基礎(chǔ)上，在城市更新中全面開展對未定級歷史

文化資源的梳理和評估并提出保護(hù)管理要求，建立預(yù)保護(hù)制度；在保護(hù)文化遺產(chǎn)真實(shí)性和完整

性前提下，著力加強(qiáng)文化遺產(chǎn)的活化利用，凸顯城市風(fēng)貌特征；

g)優(yōu)化公共空間格局和品質(zhì)。因地制宜地增加公共空間的數(shù)量和規(guī)模，著力完善公共空間布局，

優(yōu)化公共空間功能，強(qiáng)化公共空間的慢行可達(dá)性，提升公共空間的服務(wù)輻射范圍和服務(wù)品質(zhì)；

重視將城市藍(lán)綠空間等生態(tài)系統(tǒng)要素有機(jī)納入城市公共空間體系，在保護(hù)并修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)功

能的基礎(chǔ)上著力提升城市公共空間的環(huán)境品質(zhì)和生態(tài)服務(wù)功能；

5

GB/TXXXXX—XXXX

h)倡導(dǎo)綠色和數(shù)字智能技術(shù)。面向城市未來發(fā)展趨勢，在城市更新中積極融入城市發(fā)展新理念、

城市建設(shè)新技術(shù)，可重點(diǎn)考慮如下方面：以慢行友好和公交優(yōu)先為導(dǎo)向，在城市更新中結(jié)合現(xiàn)

有路網(wǎng)和功能布局建設(shè)慢行網(wǎng)絡(luò)，整合多種公交模式優(yōu)化公交網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)就業(yè)地、居住地與交

通節(jié)點(diǎn)、公共服務(wù)設(shè)施、公共空間的連接性；以綠色發(fā)展為導(dǎo)向，結(jié)合新要求與新技術(shù)，重點(diǎn)

推進(jìn)既有建筑綠色化、節(jié)能化改造和基礎(chǔ)設(shè)施綠色化、集約化更新；以智慧建設(shè)、智慧服務(wù)、

智慧治理為導(dǎo)向，鼓勵(lì)在城市更新中采用數(shù)字化技術(shù)手段，提高城市數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化

水平，推進(jìn)智慧城市建設(shè)。

確定更新方式和更新措施

按照“留改拆”的優(yōu)先順序，在更新規(guī)劃單元詳細(xì)規(guī)劃中對更新對象組合采用保護(hù)傳承、整治改善、

改造提升、再開發(fā)和微改造等更新方式，并明確其適用條件。以“保護(hù)優(yōu)先、少拆多改”為原則，在更

新實(shí)施單元詳細(xì)規(guī)劃中對各類建（構(gòu)）筑物、設(shè)施、空間等空間對象，研究確定保護(hù)、保留、整治、改

建、拆除、重建（含復(fù)建和新建）等更新措施。明確總建設(shè)規(guī)模和各功能建設(shè)規(guī)模，明確保留、改造和

拆除、新建的建筑規(guī)模。

具體內(nèi)容和要求見附錄B。

擬定更新實(shí)施安排

在詳細(xì)規(guī)劃中以“整體性、同步性”為原則，研究劃定城市更新的具體范圍，擬定更新項(xiàng)目清單和

更新實(shí)施計(jì)劃，在統(tǒng)一規(guī)劃的前提下協(xié)同實(shí)施。統(tǒng)籌考慮投資成本、運(yùn)營效益、收益分配、公益性貢獻(xiàn)、

實(shí)施路徑和機(jī)制等內(nèi)容，提出城市更新的項(xiàng)目實(shí)施建議。

6

GB/TXXXXX—XXXX

A

A

附錄A

（規(guī)范性）

國土空間規(guī)劃體系中的城市更新內(nèi)容要點(diǎn)

城市更新是國土空間規(guī)劃的重要工作內(nèi)容，貫穿于國土空間規(guī)劃“五級三類”全過程。國土空間規(guī)

劃需要以適應(yīng)存量時(shí)代城市更新的特點(diǎn)和要求為目標(biāo)，完善規(guī)劃編制內(nèi)容體系、規(guī)劃管控方法和規(guī)劃許

可規(guī)則,在城市更新中強(qiáng)化國土空間規(guī)劃的法定性，實(shí)事求是、適應(yīng)需求、有法可依，為城市更新提供

規(guī)劃保障。

圖A.1市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）城市更新融入國土空間規(guī)劃體系的主要內(nèi)容與節(jié)點(diǎn)示意圖

A.1總體規(guī)劃

在開展問題和資源調(diào)查評估的基礎(chǔ)上，國土空間總體規(guī)劃層面城市更新的主要內(nèi)容是根據(jù)城市發(fā)

展階段與總體空間規(guī)劃布局，以優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)為重點(diǎn)，通過統(tǒng)籌增量空間與存量空間并有效盤活低

效存量用地，在人居環(huán)境改善、歷史文化傳承、生態(tài)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、功能結(jié)構(gòu)優(yōu)化、空間品質(zhì)活力提

升、基礎(chǔ)設(shè)施改善和安全韌性保障等方面提出城市更新的規(guī)劃目標(biāo)、工作重點(diǎn)和空間安排。

A.1.1市/縣域?qū)用?/p>

a)在國土空間底圖底數(shù)的基礎(chǔ)上，按照全域全要素管控要求，結(jié)合城市發(fā)展階段，明確適用全市

/縣域的更新對象的識(shí)別原則；

b)圍繞城市發(fā)展戰(zhàn)略，提出城市更新的規(guī)劃總目標(biāo)和更新原則，明確城市更新區(qū)域；

c)根據(jù)更新對象的不同特點(diǎn)，明確老舊小區(qū)改造、低效用地再開發(fā)、城中村改造等城市更新的工

作重點(diǎn)，明確城市更新的空間安排。

A.1.2城區(qū)層面

a)根據(jù)更新對象的識(shí)別原則，在城區(qū)范圍內(nèi)開展具體的更新對象識(shí)別工作，明確各類更新對象的

規(guī)模和空間分布；

7

GB/TXXXXX—XXXX

b)根據(jù)更新對象的空間分布特征和集聚程度，結(jié)合空間規(guī)劃結(jié)構(gòu)，因地制宜地確定城市更新的工

作任務(wù)，進(jìn)一步擬定城市更新的用地規(guī)模；

c)提出更新規(guī)劃單元的劃定原則，劃定城市更新規(guī)劃單元，進(jìn)一步針對不同的更新對象提出更新

方式等引導(dǎo)性內(nèi)容。

地級市以上等級的城市，其市域范圍內(nèi)縣級市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)城區(qū)/鎮(zhèn)區(qū)層面城市更新的規(guī)劃工作內(nèi)容宜在

縣級市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃中進(jìn)行落實(shí)。超大城市根據(jù)需要，通過在中心城區(qū)和周邊城區(qū)劃分不同

層級范圍的方式，確定城區(qū)層面城市更新的規(guī)劃工作內(nèi)容和深度。

A.1.3近期行動(dòng)計(jì)劃

通過近期行動(dòng)計(jì)劃明確近期重點(diǎn)推進(jìn)的更新區(qū)域和重大更新項(xiàng)目將城市更新分階段落實(shí)國土空間

規(guī)劃中，充分做好時(shí)間安排和空間部署，提出城市更新近期實(shí)施目標(biāo)與重點(diǎn)任務(wù)。同時(shí)可在近期行動(dòng)計(jì)

劃中明確分期城市更新規(guī)模指標(biāo)和更新對象的更新方式，編制重大城市更新項(xiàng)目清單，提出實(shí)施保障措

施。

A.2詳細(xì)規(guī)劃

通過國土空間詳細(xì)規(guī)劃落實(shí)國土空間總體規(guī)劃制定的戰(zhàn)略目標(biāo)，向上承接總體規(guī)劃傳導(dǎo)的城市更

新任務(wù)，向下對接更新實(shí)施項(xiàng)目的實(shí)施管理。鑒于城市更新的復(fù)雜性，國土空間詳細(xì)規(guī)劃需要探索建立

面向城市更新的分層編制、分層管控的編管體系，通過“更新規(guī)劃單元”和“更新實(shí)施單元”兩個(gè)層次

的詳細(xì)規(guī)劃，分層次確定規(guī)劃管控的內(nèi)容和要求。

更新規(guī)劃單元的規(guī)模因城市規(guī)模和格局的不同一般可在1-5平方公里左右。更新規(guī)劃單元的劃定宜

優(yōu)先考慮對接行政管理范圍，并兼顧特殊功能單元。可以根據(jù)更新對象的規(guī)?；蚣鄱?，將現(xiàn)有的控制

性詳細(xì)規(guī)劃單元確定為更新規(guī)劃單元,也可以在現(xiàn)有控制性詳細(xì)規(guī)劃單元的基礎(chǔ)上因地制宜地另行劃定。

更新實(shí)施單元沒有固定規(guī)模，其范圍以更新對象的土地權(quán)屬界線為基礎(chǔ)，宜結(jié)合更新實(shí)施計(jì)劃并充

分考慮市場參與和更新行動(dòng)的輻射與撬動(dòng)效應(yīng)進(jìn)行劃定。特殊情況下，根據(jù)實(shí)施城市更新的需要，一個(gè)

更新實(shí)施單元也可以跨多個(gè)更新規(guī)劃單元進(jìn)行規(guī)劃統(tǒng)籌。

圖A.2更新規(guī)劃單元與更新實(shí)施單元關(guān)系示意圖

更新規(guī)劃單元詳細(xì)規(guī)劃的基本任務(wù)是對總體規(guī)劃確定的底線約束、建設(shè)容量、用地布局結(jié)構(gòu)、公共

服務(wù)設(shè)施配套等內(nèi)容在更新規(guī)劃單元中進(jìn)行落實(shí)，具體內(nèi)容可包括更新規(guī)劃單元的發(fā)展定位、主導(dǎo)功能、

總建筑規(guī)模、總?cè)丝谝?guī)模、公共服務(wù)設(shè)施配套及布局等強(qiáng)制性內(nèi)容，以及更新對象的更新方式、更新對

策和實(shí)施時(shí)序等引導(dǎo)性內(nèi)容。

城市更新實(shí)施單元詳細(xì)規(guī)劃的基本任務(wù)是確定更新項(xiàng)目地塊的各項(xiàng)規(guī)劃管控指標(biāo)和引導(dǎo)要求，為

更新項(xiàng)目提供規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，具體內(nèi)容可包括確定更新實(shí)施單元主導(dǎo)功能、按土地權(quán)屬邊界和不同管控

8

GB/TXXXXX—XXXX

要求劃分地塊、確定地塊土地用途、容積率、建筑高度、不同功能建筑的規(guī)模等規(guī)劃指標(biāo)，提出公共服

務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、道路交通、地下空間、歷史文化保護(hù)、公共空間、街道界面等規(guī)劃要求等規(guī)劃

管控和空間引導(dǎo)要求。同時(shí)可根據(jù)需要制定實(shí)施計(jì)劃和實(shí)施機(jī)制，研究適配的規(guī)劃和土地政策，明確分

期開發(fā)、供地方式等實(shí)施安排。

城市更新的實(shí)施往往涉及復(fù)雜多元的利益群體，更新實(shí)施單元詳細(xì)規(guī)劃需結(jié)合具體情況差異化制

定各更新地塊的規(guī)劃管控和引導(dǎo)要求。同時(shí)，城市更新實(shí)施單元詳細(xì)規(guī)劃宜與更新項(xiàng)目實(shí)施時(shí)序充分結(jié)

合，在實(shí)施主體明確后、實(shí)施條件比較清晰的情況下開展。

更新對象在更新規(guī)劃單元以內(nèi)的以更新規(guī)劃單元規(guī)劃為依據(jù)編制更新實(shí)施單元詳細(xì)規(guī)劃，在更新

規(guī)劃單元以外的零散更新對象可依據(jù)其所在的詳細(xì)規(guī)劃單元統(tǒng)籌編制更新實(shí)施單元詳細(xì)規(guī)劃，集中連

片的更新項(xiàng)目宜作為一個(gè)整體編制更新實(shí)施單元詳細(xì)規(guī)劃。

A.3詳細(xì)規(guī)劃的動(dòng)態(tài)維護(hù)

為提高對城市更新項(xiàng)目規(guī)劃管控的精準(zhǔn)性和合理性，應(yīng)對在城市更新實(shí)施過程中各種變化因素，可

根據(jù)更新項(xiàng)目實(shí)施方案對國土空間詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行動(dòng)態(tài)維護(hù)。在不涉及突破總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃強(qiáng)制性

管控要求的前提下，動(dòng)態(tài)維護(hù)一般包括對各類技術(shù)性進(jìn)行修正以及適時(shí)對規(guī)劃指標(biāo)、布局、設(shè)施等進(jìn)行

優(yōu)化調(diào)整兩大類。

A.3.1可考慮作為技術(shù)修正的情形

a)因產(chǎn)權(quán)地界確認(rèn)或變更等因素帶來的地塊邊界調(diào)整和地塊拆分與合并，因各類邊界確認(rèn)和統(tǒng)

籌協(xié)調(diào)原因在保持水體保護(hù)線、綠地系統(tǒng)線、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)控制線等重要規(guī)劃控制線等級、走

向基本不變和總量不減少的前提下對控制線進(jìn)行微調(diào)；

b)不降低道路等級、不減少車行道數(shù)的前提下，微調(diào)道路線形、寬度、豎向；

c)增加交通、市政以及公共性地面、空中、地下連接體等特定建（構(gòu)）筑物。

A.3.2在滿足技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和設(shè)施承載力的前提下，可考慮作為優(yōu)化調(diào)整的情形

a)對更新地塊進(jìn)行設(shè)定條件下的建筑規(guī)模、建筑高度和建筑功能比例調(diào)整和空間布局優(yōu)化調(diào)整；

b)增加獨(dú)立占地的公共服務(wù)設(shè)施和公共空間（綠地），居住用地、商業(yè)服務(wù)業(yè)用地、工業(yè)用地、

物流倉儲(chǔ)用地調(diào)整為公共管理與服務(wù)設(shè)施用地、公用設(shè)施用地、公共綠地以及公共住房用地；

c)在不對周邊環(huán)境造成額外干擾、污染或安全隱患的情況下，工業(yè)用地和物流倉儲(chǔ)用地之間的相

互調(diào)整；

d)對重點(diǎn)和特殊地區(qū)的城市設(shè)計(jì)和歷史風(fēng)貌保護(hù)等要求進(jìn)行完善優(yōu)化，調(diào)整或增加對地下空間

開發(fā)利用的要求。

9

GB/TXXXXX—XXXX

F

B

附錄B

（規(guī)范性）

更新方式與更新措施要點(diǎn)

更新方式和更新措施是規(guī)劃編制的重要內(nèi)容和城市更新政策制定的重要參考，宜根據(jù)更新對象的

具體情況、綜合考慮經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等方面的因素在規(guī)劃中合理運(yùn)用。

B.1更新方式

在城市更新中按“留改拆”的優(yōu)先順序，在對更新對象進(jìn)行綜合研判的基礎(chǔ)上，在更新規(guī)劃單元詳

細(xì)規(guī)劃中提出更新方式指引?？筛鶕?jù)更新對象的具體情況以及更新目標(biāo)和更新需求，組合采用多種更新

方式開展城市更新。

a)保護(hù)傳承。以保護(hù)保留優(yōu)先為原則，以保護(hù)各級各類不可移動(dòng)文物、歷史建筑、歷史風(fēng)貌、歷

史環(huán)境要素、空間肌理為重點(diǎn)，對具有歷史文化和生態(tài)價(jià)值的對象予以積極保護(hù)，實(shí)現(xiàn)文化遺

產(chǎn)的活化利用和生態(tài)服務(wù)功能的提升。

b)整治改善。以保留既有建筑為主，在保持現(xiàn)狀空間格局基本不變的前提下，通過建筑修繕、改

建、擴(kuò)建和景觀環(huán)境整治以及公共設(shè)施、市政和交通基礎(chǔ)設(shè)施改造等方式，實(shí)現(xiàn)生活質(zhì)量和環(huán)

境品質(zhì)的整體提升。

c)改造提升。通過部分拆除、適度增建以及功能置換和環(huán)境提升等方式，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)型升

級、配套功能完善、保障設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施改善、土地利用效率和地區(qū)活力提升。

d)微改造。在保留既有建筑和空間、不改變用地性質(zhì)的前提下，通過針灸式、精細(xì)化的方式，提

高建筑空間的使用適應(yīng)性和效率，提升公共空間的環(huán)境品質(zhì)和活力，改善公共活動(dòng)的安全性和

舒適性。

e)再開發(fā)。一般針對通過綜合評估采用其他更新方式難以達(dá)成更新目標(biāo)的地區(qū)，有較大的拆除重

建比例，需通過統(tǒng)一規(guī)劃重構(gòu)空間結(jié)構(gòu)和功能布局，實(shí)現(xiàn)新的發(fā)展定位。如軌道交通站點(diǎn)周邊

地區(qū)和城市功能發(fā)展重點(diǎn)地區(qū)等。

B.2更新措施

在城市更新中以“保護(hù)優(yōu)先、少拆多改”為原則，在更新實(shí)施單元詳細(xì)規(guī)劃中對各類建（構(gòu)）筑物、

設(shè)施、空間等空間對象確定適宜的更新措施。

a)保護(hù)。對不可移動(dòng)文物、歷史建筑、歷史環(huán)境要素和具有保護(hù)價(jià)值的傳統(tǒng)街巷、傳統(tǒng)水系、空

間肌理、工程設(shè)施等進(jìn)行修繕、整飭、修復(fù)和合理利用，對具有生態(tài)價(jià)值的水系綠地進(jìn)行修復(fù)。

b)保留。對地上地下的各類建筑、設(shè)施、空間及其功能和環(huán)境要素等有利用價(jià)值的對象保持現(xiàn)狀。

c)整治。對形象和風(fēng)貌不佳、品質(zhì)不高、功能不宜但有利用價(jià)值的各類地上地下建筑、設(shè)施、空

間及其功能和環(huán)境要素等對象，采用不涉及建筑規(guī)模增加的建筑外觀、空間景觀和環(huán)境提升及

功能置換的規(guī)劃措施。如涉及對具有保護(hù)價(jià)值的對象進(jìn)行整治需符合相關(guān)的保護(hù)要求。

d)改建。對各類地上地下建筑、設(shè)施、空間等形象和風(fēng)貌不佳、品質(zhì)不高、有一定利用價(jià)值但需

要進(jìn)行空間布局優(yōu)化和增加空間的對象，采用改變建筑、空間形態(tài)和規(guī)模的規(guī)劃措施。如涉及

對具有保護(hù)價(jià)值的對象進(jìn)行改建需符合相關(guān)的保護(hù)要求。

e)拆除。對各類地上地下建筑、設(shè)施、空間等無保護(hù)價(jià)值、無利用價(jià)值的對象，采用整體拆除的

規(guī)劃措施。

10

GB/TXXXXX—XXXX

f)重建。包括拆除后復(fù)建和新建兩種更新規(guī)劃措施。復(fù)建是指對各類地上地下建筑、設(shè)施、空間

拆除后按原式樣、原規(guī)模建設(shè)，一般適用于無法整體保護(hù)和原址保護(hù)的保護(hù)對象；新建是指對

各類地上地下建筑、設(shè)施、空間拆除后按新方案建設(shè)。

11

GB/TXXXXX—XXXX

參考文獻(xiàn)

[1]GB/T50357-2018《歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》

[2]TD/T1064-2021《城區(qū)范圍確定規(guī)程》

[3]TD/T1062-2021《社區(qū)生活圈規(guī)劃技術(shù)指南》

[4]國發(fā)〔2008〕3號(hào)《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》

[5]中華人民共和國國土資源部令第61號(hào)《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》

[6]國土資發(fā)〔2016〕147號(hào)《國土資源部關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）》

[7]《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（2019）

[8]自然資辦發(fā)〔2019〕31號(hào)《自然資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)<產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引（2019年

版）>的通知》

[9]自然資辦發(fā)〔2020〕51號(hào)《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》

[10]自然資辦發(fā)[2020]46號(hào)《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》

[11]自然資辦發(fā)〔2023〕47號(hào)《自然資源部關(guān)于印發(fā)<支持城市更新的規(guī)劃與土地政策指引（2023

版）>的通知》

12

《國土空間城市更新規(guī)劃編制指南》

（征求意見稿）

編制說明

標(biāo)準(zhǔn)起草組

二〇二三年十二月

1

一、工作簡況

1、任務(wù)來源

《國土空間城市更新規(guī)劃編制指南》（以下簡稱《指南》）的國家標(biāo)準(zhǔn)制定任

務(wù)，由中華人民共和國自然資源部提出，由全國自然資源與國土空間規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)化

技術(shù)委員會(huì)（SAC/TC93）歸口。2021年4月30日，本文件列入國家標(biāo)準(zhǔn)化管理

委員會(huì)《2021年第一批推薦性國家標(biāo)準(zhǔn)計(jì)劃及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)外文版計(jì)劃》，名稱為《城

市更新空間單元規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則》，計(jì)劃號(hào)為20211155-T-334。

2、協(xié)作單位及主要起草人

本《指南》參編協(xié)作單位包括：自然資源部國土空間規(guī)劃局、深圳市城市規(guī)

劃設(shè)計(jì)研究院股份有限公司、同濟(jì)大學(xué)、北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院、上海市城

市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院、自然資源部國土空間規(guī)劃研究中心、中國國土勘測規(guī)劃院、

廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計(jì)研究院、南京市城市規(guī)劃編制研究中心、成都市規(guī)劃設(shè)

計(jì)研究院、武漢市自然資源保護(hù)利用中心、上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公

司。

主要起草人包括：（暫略）。

3、制定背景

為落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于城市更新工作的要求，順應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)由高速增長

階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的發(fā)展需求，踐行新發(fā)展理念，堅(jiān)持“以人民為中心”

的發(fā)展思想，自然資源主管部門持續(xù)在城市更新中履行規(guī)劃和土地管理職責(zé)，以

“高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高效能治理”為目標(biāo)，組織編制《指南》，以國土

空間規(guī)劃為引領(lǐng)，強(qiáng)化規(guī)劃統(tǒng)籌，明確城市更新的規(guī)劃導(dǎo)向，將城市更新工作融

入國土空間“五級三類”規(guī)劃體系，為城市更新行動(dòng)、歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)、轉(zhuǎn)變

超大特大城市發(fā)展方式等提供依據(jù)。

4、起草過程

（1）2019年12月至2020年4月，梳理總結(jié)國內(nèi)外城市更新規(guī)劃研究與實(shí)

踐經(jīng)驗(yàn)，對北京、上海、深圳、成都等多個(gè)城市開展調(diào)研工作，形成了前期研究

基礎(chǔ)。

2

（2）2021年5月8日，自然資源部空間規(guī)劃局組織視頻會(huì)，召開編制工作

啟動(dòng)會(huì)，明確工作重點(diǎn)。

（3）2021年8月18日，形成草案。

（4）2021年11月20日，自然資源部空間規(guī)劃組織北京線下討論會(huì)，完善

內(nèi)容，明確近期工作安排。

（5）2022年1-2月，組織北京、廣州、深圳、成都自然資源主管部門及專

家團(tuán)隊(duì)開展線上研討會(huì)，形成初步成果，與參會(huì)單位和有關(guān)專家進(jìn)行交流討論，

提出完善意見。

（6）2022年3-4月，形成工作組草案，向9個(gè)地級以上城市自然資源主管

部門及11位專家書面征求意見。

（7）2022年5月至8月，對廣州、福州、武漢、青島、昆明、西安、金華、

中山、銅陵、昆山等城市更新工作進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)研。

（8）2022年9月-12月，將《城市更新空間單元規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則》的內(nèi)

容進(jìn)行補(bǔ)充完善并將原《導(dǎo)則》名稱調(diào)整為《國土空間城市更新規(guī)劃編制指南》，

在修改完善標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容框架基礎(chǔ)上，形成征求意見稿。

（9）2023年1月-2023年4月，結(jié)合國土空間規(guī)劃要求與城市更新需求，

充實(shí)標(biāo)準(zhǔn)編制工作組，組織同濟(jì)大學(xué)、深圳、北京、上海、廣州、南京、成都、

武漢等各地規(guī)劃設(shè)計(jì)院或研究中心共同參與《指南》編制，討論當(dāng)?shù)爻鞘懈乱?guī)

劃政策、編制、審批、實(shí)施等全流程做法，形成《指南》修改稿。

（10）2023年4月27-28日，自然資源部空間規(guī)劃局組織工作組線下集中

工作會(huì)。

（11）2023年5月-8月，工作組按會(huì)議意見進(jìn)行修改完善。

（12）2023年8月17-18日，自然資源部空間規(guī)劃局組織第二輪工作組線

下集中工作會(huì)，討論進(jìn)一步修改完善方案。

（13）2023年9月-11月工作組進(jìn)一步修改完善《指南》，再次形成征求意

見稿。

二、標(biāo)準(zhǔn)編制原則、主要內(nèi)容及其確定依據(jù)

1、編制原則

（1）通用性

3

針對國土空間規(guī)劃中的城市更新工作提出指引。依據(jù)通用性原則，《指南》

以全國城市更新的普遍問題和需求為基礎(chǔ)，同時(shí)兼顧各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提煉通用的

底線管控內(nèi)容和正向引導(dǎo)指引。

（2）指導(dǎo)性

鑒于全國城市發(fā)展階段和更新需求差異較大，突出《指南》的指導(dǎo)性。針對

各級各類國土空間規(guī)劃提出適應(yīng)城市更新的工作要求，對國土空間規(guī)劃的用途管

制和工作方法提出導(dǎo)向性的工作指引，利于指導(dǎo)各地根據(jù)自身的實(shí)際情況開展城

市更新的規(guī)劃工作。

（3）可擴(kuò)展性

鑒于全國城市更新工作尚在探索實(shí)踐階段，本《指南》編制兼顧了可擴(kuò)展性。

今后在各地充分實(shí)踐的基礎(chǔ)上，本《指南》可進(jìn)一步補(bǔ)充修訂和完善。

2、主要內(nèi)容說明

本《指南》的主要內(nèi)容分為7章，即范圍、規(guī)范性引用文件、術(shù)語和定義、

總則、規(guī)劃體系、用途管制、工作方法以及附錄、參考文獻(xiàn)。

第一章范圍

本章明確了《指南》的主要內(nèi)容包括國土空間規(guī)劃中城市更新的總體目標(biāo)、

基本原則、編制內(nèi)容和工作方法。并明確《指南》重點(diǎn)針對城區(qū)范圍，同時(shí)也適

用于國土空間全域其他建成或基本建成地區(qū)。

第二章規(guī)范性引用文件

本文件沒有規(guī)范性引用文件。

第三章術(shù)語與定義

3.1節(jié)城市更新UrbanRegeneration

城市發(fā)展是一個(gè)不斷新陳代謝過程，城市更新作為城市發(fā)展的調(diào)節(jié)機(jī)制和動(dòng)

力機(jī)制始終存在于城市新陳代謝的進(jìn)程當(dāng)中。一直以來，城市更新一詞并沒有統(tǒng)

一的概念。一方面，城市更新具有多學(xué)科交叉的屬性，涉及到包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、城

市設(shè)計(jì)、建筑學(xué)、地理學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境科學(xué)等不同的學(xué)科；另一方面，

城市更新具有鮮明的政策性、地域性，處于不同發(fā)展階段的城市也面臨不同的更

4

新問題。因時(shí)代和側(cè)重點(diǎn)的不同，城市更新有多種形式的表述，其中比較常見的

包括城市更新、城市重建、城市復(fù)蘇、城市修復(fù)、城市再開發(fā)、城市再生以及城

市復(fù)興等。與之相關(guān)的詞語還包括舊區(qū)改建、舊城整治、舊城改造等。狹義的城

市更新特指20世紀(jì)中葉以來為解決內(nèi)城衰退問題而采取的城市發(fā)展策略，主要

是通過優(yōu)化地區(qū)的土地利用形態(tài)，對居住、環(huán)境、交通、景觀、公共服務(wù)和公共

空間等方面進(jìn)行改善提升活動(dòng)。

城市更新具有復(fù)雜性、多元性、系統(tǒng)性和政策性等特征屬性。從政策層面，

城市更新是一種針對城市問題的綜合解決方式，涉及到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、政治

與物質(zhì)環(huán)境等方面。伴隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政策環(huán)境的變化及學(xué)術(shù)研究的發(fā)展，我

國城市更新的目標(biāo)原則與內(nèi)在機(jī)制均發(fā)生著深刻的轉(zhuǎn)變，城市更新進(jìn)入了“以人

民為中心”和高質(zhì)量發(fā)展時(shí)期，不斷地融入城市公共政策，涉及到人居環(huán)境、產(chǎn)

業(yè)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)保護(hù)、土地利用、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、公眾參與和文化傳承等諸

多的領(lǐng)域。

我國“十四五”規(guī)劃《綱要》及發(fā)改部門對城市更新的闡釋具體表達(dá)為：“對

舊城區(qū)內(nèi)功能偏離需求、利用效率低下、環(huán)境品質(zhì)不高的存量片區(qū)進(jìn)行功能性改

造，打造成為新型生產(chǎn)生活空間，以推進(jìn)老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)、城中

村等“三老一村”改造為主要內(nèi)容?！?/p>

3.2節(jié)更新對象UrbanRegenerationObjectsandAreas

城市更新對象類型多樣、規(guī)模不一，既可以是單個(gè)的物質(zhì)對象（object）,

包括建筑物、街道、綠地場地、市政管線和設(shè)施等；也可以指一個(gè)片區(qū)（area），

包括街坊、街區(qū)、廠區(qū)、園區(qū)或地段、地區(qū)等。

3.3節(jié)更新規(guī)劃單元UrbanRegenerationPlanningUnit

更新規(guī)劃單元的規(guī)模因城市規(guī)模和格局的不同一般可在1-5平方公里左右。

更新規(guī)劃單元的劃定宜優(yōu)先考慮對接行政管理范圍，并兼顧特殊功能單元?？梢?/p>

根據(jù)更新對象的規(guī)模或集聚度，將現(xiàn)有的控制性詳細(xì)規(guī)劃單元確定為更新規(guī)劃單

元,也可以在現(xiàn)有控制性詳細(xì)規(guī)劃單元的基礎(chǔ)上因地制宜地另行劃定。

3.4節(jié)更新實(shí)施單元UrbanRegenerationImplementationUnit

更新實(shí)施單元沒有固定規(guī)模，其范圍以更新對象的土地權(quán)屬界線為基礎(chǔ)，宜

結(jié)合更新實(shí)施計(jì)劃并充分考慮市場參與和更新行動(dòng)的輻射與撬動(dòng)效應(yīng)進(jìn)行劃定。

特殊情況下，根據(jù)實(shí)施城市更新的需要，一個(gè)更新實(shí)施單元也可以跨多個(gè)更新規(guī)

5

劃單元進(jìn)行規(guī)劃統(tǒng)籌。

圖1更新規(guī)劃單元與更新實(shí)施單元關(guān)系示意圖

第四章總則

4.1節(jié)總體目標(biāo)

國土空間規(guī)劃應(yīng)以宜居、人文、綠色、韌性、智慧為導(dǎo)向，構(gòu)建城市更新的

多維目標(biāo)體系。通過城市功能和空間布局的持續(xù)優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空

間的和諧共存和品質(zhì)提升，整體提升城市的競爭力和吸引力。

國土空間規(guī)劃應(yīng)著力完善住房和公共服務(wù)設(shè)施配套體系，改善人居環(huán)境品質(zhì)，

提升城市公共服務(wù)水平，保障民生；著力加強(qiáng)歷史文化保護(hù)和活化傳承利用，塑

造城市特色風(fēng)貌，持續(xù)提升城市文化軟實(shí)力和城市魅力；著力提高基礎(chǔ)設(shè)施承載

力和韌性，保障城市風(fēng)險(xiǎn)防控和安全運(yùn)行；著力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提高城市能

級和核心競爭力；著力優(yōu)化公共活動(dòng)中心體系和提升公共空間品質(zhì)，激發(fā)城市活

力，增強(qiáng)城市吸引力；著力保護(hù)自然生態(tài)，綠色低碳發(fā)展，推進(jìn)人與自然的和諧

共生。

4.2節(jié)基本原則

應(yīng)在國土空間規(guī)劃中納入城市更新內(nèi)容，將城市更新要求融入國土空間規(guī)劃

體系，堅(jiān)持規(guī)劃統(tǒng)籌，堅(jiān)持底線管控和正向引領(lǐng)。應(yīng)在城市更新中堅(jiān)持節(jié)約集約

利用土地，通過各種方式高效利用土地。應(yīng)在城市更新過程中堅(jiān)持多方參與，堅(jiān)

持因地制宜，充分調(diào)動(dòng)各方參與城市更新的意愿和積極性，因地施策，高質(zhì)量實(shí)

施城市更新。

第五章規(guī)劃體系

6

城市更新是國土空間規(guī)劃的重要工作內(nèi)容，貫穿于國土空間規(guī)劃“五級三類”

全過程。國土空間規(guī)劃需要以適應(yīng)存量時(shí)代城市更新的特點(diǎn)和要求為目標(biāo)，完善

規(guī)劃編制內(nèi)容體系、規(guī)劃管控方法和規(guī)劃許可規(guī)則,在城市更新中強(qiáng)化國土空間

規(guī)劃的法定性，實(shí)事求是、適應(yīng)需求、有法可依，為城市更新提供規(guī)劃保障。

圖2市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）城市更新融入國土空間規(guī)劃體系的主要內(nèi)容與節(jié)點(diǎn)示

意圖

5.1節(jié)國土空間總體規(guī)劃

在開展問題和資源調(diào)查評估的基礎(chǔ)上，國土空間總體規(guī)劃層面城市更新的主

要內(nèi)容是根據(jù)城市發(fā)展階段與總體空間規(guī)劃布局，以優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)為重點(diǎn)，

通過統(tǒng)籌增量空間與存量空間并有效盤活低效存量用地，在人居環(huán)境改善、歷史

文化傳承、生態(tài)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、功能結(jié)構(gòu)優(yōu)化、空間品質(zhì)活力提升、基礎(chǔ)設(shè)施

改善和安全韌性保障等方面提出城市更新的規(guī)劃目標(biāo)、工作重點(diǎn)和空間安排。

a）市/縣域?qū)用妫?/p>

（1）在國土空間底圖底數(shù)的基礎(chǔ)上，按照全域全要素管控要求，結(jié)合城市

發(fā)展階段，明確適用全市/縣域的更新對象的識(shí)別原則；

（2）圍繞城市發(fā)展戰(zhàn)略，提出城市更新的規(guī)劃總目標(biāo)和更新原則，明確城

市更新區(qū)域；

（3）根據(jù)更新對象的不同特點(diǎn)，明確老舊小區(qū)改造、低效用地再開發(fā)、城

中村改造等城市更新的工作重點(diǎn)，明確城市更新的空間安排。

7

b）城區(qū)層面：

（1）根據(jù)更新對象的識(shí)別原則，在城區(qū)范圍內(nèi)開展具體的更新對象識(shí)別工

作，明確各類更新對象的規(guī)模和空間分布；

（2）根據(jù)更新對象的空間分布特征和集聚程度，結(jié)合空間規(guī)劃結(jié)構(gòu)，因地

制宜地確定城市更新的工作任務(wù)，進(jìn)一步擬定城市更新的用地規(guī)模；

（3）提出更新規(guī)劃單元的劃定原則，劃定城市更新規(guī)劃單元，進(jìn)一步針對

不同的更新對象提出更新方式等引導(dǎo)性內(nèi)容。

地級市以上等級的城市，其市域范圍內(nèi)縣級市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)城區(qū)/鎮(zhèn)區(qū)層面城市更

新的規(guī)劃工作內(nèi)容宜在縣級市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃中進(jìn)行落實(shí)。超大城市根

據(jù)需要，通過在中心城區(qū)和周邊城區(qū)劃分不同層級范圍的方式，確定城區(qū)層面城

市更新的規(guī)劃工作內(nèi)容和深度。

c）近期行動(dòng)計(jì)劃：

通過近期行動(dòng)計(jì)劃明確近期重點(diǎn)推進(jìn)的更新區(qū)域和重大更新項(xiàng)目將城市更

新分階段落實(shí)國土空間規(guī)劃中，充分做好時(shí)間安排和空間部署，提出城市更新近

期實(shí)施目標(biāo)與重點(diǎn)任務(wù)。同時(shí)可在近期行動(dòng)計(jì)劃中明確分期城市更新規(guī)模指標(biāo)和

更新對象的更新方式，編制重大城市更新項(xiàng)目清單，提出實(shí)施保障措施。

5.2節(jié)國土空間詳細(xì)規(guī)劃

通過國土空間詳細(xì)規(guī)劃落實(shí)國土空間總體規(guī)劃制定的戰(zhàn)略目標(biāo)，向上承接總

體規(guī)劃傳導(dǎo)的城市更新任務(wù)，向下對接更新實(shí)施項(xiàng)目的實(shí)施管理。鑒于城市更新

的復(fù)雜性，國土空間詳細(xì)規(guī)劃需要探索建立面向城市更新的分層編制、分層管控

的編管體系，通過“更新規(guī)劃單元”和“更新實(shí)施單元”兩個(gè)層次的詳細(xì)規(guī)劃，

分層次確定規(guī)劃管控的內(nèi)容和要求。

a）城市更新規(guī)劃單元詳細(xì)規(guī)劃

更新規(guī)劃單元詳細(xì)規(guī)劃的基本任務(wù)是對總體規(guī)劃確定的底線約束、建設(shè)容量、

用地布局結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)設(shè)施配套等內(nèi)容在更新規(guī)劃單元中進(jìn)行落實(shí)，具體內(nèi)容

可包括更新規(guī)劃單元的發(fā)展定位、主導(dǎo)功能、總建筑規(guī)模、總?cè)丝谝?guī)模、公共服

務(wù)設(shè)施配套及布局等強(qiáng)制性內(nèi)容，以及更新對象的更新方式、更新對策和實(shí)施時(shí)

序等引導(dǎo)性內(nèi)容。

b）城市更新實(shí)施單元詳細(xì)規(guī)劃

8

城市更新實(shí)施單元詳細(xì)規(guī)劃的基本任務(wù)是確定更新項(xiàng)目地塊的各項(xiàng)規(guī)劃

管控指標(biāo)和引導(dǎo)要求，為更新項(xiàng)目提供規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，具體內(nèi)容可包括確定更

新實(shí)施單元主導(dǎo)功能、按土地權(quán)屬邊界和不同管控要求劃分地塊、確定地塊土

地用途、容積率、建筑高度、不同功能建筑的規(guī)模等規(guī)劃指標(biāo)，提出公共服務(wù)

設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、道路交通、地下空間、歷史文化保護(hù)、公共空間、街道

界面等規(guī)劃要求等規(guī)劃管控和空間引導(dǎo)要求。同時(shí)可根據(jù)需要制定實(shí)施計(jì)劃和

實(shí)施機(jī)制，研究適配的規(guī)劃和土地政策，明確分期開發(fā)、供地方式等實(shí)施安排。

城市更新的實(shí)施往往涉及復(fù)雜多元的利益群體，更新實(shí)施單元詳細(xì)規(guī)劃需

結(jié)合具體情況差異化制定各更新地塊的規(guī)劃管控和引導(dǎo)要求。同時(shí)，城市更新

實(shí)施單元詳細(xì)規(guī)劃宜與更新項(xiàng)目實(shí)施時(shí)序充分結(jié)合，在實(shí)施主體明確后、實(shí)施

條件比較清晰的情況下開展。

更新對象在更新規(guī)劃單元以內(nèi)的以更新規(guī)劃單元規(guī)劃為依據(jù)編制更新實(shí)施

單元詳細(xì)規(guī)劃，在更新規(guī)劃單元以外的零散更新對象可依據(jù)其所在的詳細(xì)規(guī)劃單

元統(tǒng)籌編制更新實(shí)施單元詳細(xì)規(guī)劃，集中連片的更新項(xiàng)目宜作為一個(gè)整體編制更

新實(shí)施單元詳細(xì)規(guī)劃。

c）詳細(xì)規(guī)劃的動(dòng)態(tài)維護(hù)

為提高對城市更新項(xiàng)目規(guī)劃管控的精準(zhǔn)性和合理性，應(yīng)對在城市更新實(shí)施過

程中各種變化因素，可根據(jù)更新項(xiàng)目實(shí)施方案對國土空間詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行動(dòng)態(tài)維護(hù)。

在不涉及突破總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃強(qiáng)制性管控要求的前提下，動(dòng)態(tài)維護(hù)一般包括

定期對各類技術(shù)性進(jìn)行修正以及適時(shí)對規(guī)劃指標(biāo)、布局、設(shè)施等進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整兩

大類。

以下情形可考慮作為技術(shù)修正：

（1）因產(chǎn)權(quán)地界確認(rèn)或變更等因素帶來的地塊邊界調(diào)整和地塊拆分與合并，

因各類邊界確認(rèn)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)原因在保持藍(lán)線、綠線、黃線等重要規(guī)劃控制線等級、

走向基本不變和總量不減少的前提下對控制線進(jìn)行微調(diào)；

（2）不降低道路等級、不減少車行道數(shù)的前提下，微調(diào)道路線形、寬度、

豎向；

（3）增加交通、市政以及公共性地面、空中、地下連接體等特定建（構(gòu)）

筑物。

9

在滿足技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和設(shè)施承載力的前提下，以下情形可考慮作為優(yōu)化調(diào)整：

（1）對更新地塊進(jìn)行設(shè)定條件下的建筑規(guī)模、建筑高度和建筑功能比例調(diào)

整和空間布局優(yōu)化調(diào)整；

（2）增加獨(dú)立占地的公共服務(wù)設(shè)施和公共空間（綠地），居住用地、商業(yè)服

務(wù)業(yè)用地、工業(yè)用地、物流倉儲(chǔ)用地調(diào)整為公共管理與服務(wù)設(shè)施用地、交通設(shè)施

用地、公用設(shè)施用地、公共綠地以及公共住房用地；

（3）在不對周邊環(huán)境造成額外干擾、污染或安全隱患的情況下，工業(yè)用地

和物流倉儲(chǔ)用地之間的相互調(diào)整；

（4）對重點(diǎn)和特殊地區(qū)的城市設(shè)計(jì)和歷史風(fēng)貌保護(hù)等要求進(jìn)行完善優(yōu)化，

調(diào)整或增加對地下空間開發(fā)利用的要求。

5.3節(jié)專項(xiàng)規(guī)劃

各類專項(xiàng)規(guī)劃的建設(shè)用地和規(guī)劃指標(biāo)應(yīng)充分考慮城市更新中存量空間的具

體條件，鼓勵(lì)各專項(xiàng)的行業(yè)部門制定適應(yīng)城市更新特點(diǎn)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范。

第六章用途管制

6.1節(jié)復(fù)合利用土地

土地復(fù)合利用有益于促進(jìn)產(chǎn)城融合、提升城市活力、節(jié)約集約利用土地和優(yōu)

化功能布局。土地和建筑的復(fù)合利用應(yīng)符合功能兼容性正負(fù)面清單的要求，需在

詳細(xì)規(guī)劃中根據(jù)整體功能布局對復(fù)合功能用地中不同功能提出空間布局的引導(dǎo)。

復(fù)合功能土地中不同功能的比例區(qū)間應(yīng)根據(jù)規(guī)劃要求確定，同一類復(fù)合功能用地

在不同區(qū)位和不同規(guī)劃要求下可采用不同的功能比例區(qū)間。

深圳市允許軌道交通用地與商業(yè)用地、二類居住用地混合使用，立體利用軌道上蓋

空間，建設(shè)商業(yè)、辦公、旅館、住宅與配套設(shè)施等綜合功能體，用地性質(zhì)表達(dá)為軌道交

通用地+商業(yè)用地（S3+C1）、軌道交通用地+二類居住用地（S3+R2）。河北雄安新區(qū)容

東片區(qū)詳細(xì)規(guī)劃中普遍運(yùn)用功能復(fù)合方式，住宅用地（R1）保障不少于87%的建筑量用

于住宅建設(shè)，13%左右的建筑量用于商務(wù)辦公、日常商業(yè)和其他公共服務(wù)設(shè)施；商業(yè)用

地（B1）保障約75%建筑量用于商業(yè)設(shè)施建設(shè)，約25%建筑量用于商務(wù)辦公及其他服務(wù)

設(shè)施；商務(wù)辦公用地（B2）保障約90%的建筑量用于商務(wù)辦公服務(wù)設(shè)施，10%左右的建筑

量用于商業(yè)、文化、管理等其他服務(wù)設(shè)施，并規(guī)定了復(fù)合功能中商業(yè)服務(wù)、公共服務(wù)等

開放性功能的布局位置，形成了良好的街道和公共空間氛圍。同時(shí)在中心地區(qū)采用復(fù)合

10

用地類型（F），其中居住復(fù)合商業(yè)、產(chǎn)業(yè)用地（F1）保障不少于80%的建筑量用于住宅

建設(shè)，20%左右的建筑量用于商業(yè)、商務(wù)辦公和其他公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)；綜合發(fā)展用地

（F22）以商業(yè)、商務(wù)辦公及服務(wù)設(shè)施為主，可以建設(shè)住宅和公寓，具體各類功能的建

筑面積比例在開發(fā)建設(shè)前期根據(jù)功能定位研究和開發(fā)建設(shè)需求進(jìn)行確定。

《國土資源部、發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、商務(wù)部

關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》（國土資規(guī)〔2015〕5

號(hào)2015年9月17日，有效期8年）（十二）引導(dǎo)土地用途兼容復(fù)合利用中規(guī)定，“城

鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門在符合控制性詳細(xì)規(guī)劃的前提下，按照用途相近、功能兼容、互無干擾、

基礎(chǔ)設(shè)施共享的原則，會(huì)同發(fā)展改革、國土資源主管部門，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，研究制定有

助于新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展的兼容性地類和相關(guān)控制指標(biāo)?！薄侗本┦谐鞘懈聴l例》第

四十八條規(guī)定，“本市探索實(shí)施建筑用途轉(zhuǎn)換、土地用途兼容。市規(guī)劃自然資源部門應(yīng)

當(dāng)制定具體規(guī)則，明確用途轉(zhuǎn)換和兼容使用的正負(fù)面清單、比例管控等政策要求和技術(shù)

標(biāo)準(zhǔn)?！薄秶鴦?wù)院關(guān)于深化北京市新一輪服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合試點(diǎn)建設(shè)國家服務(wù)業(yè)擴(kuò)

大開放綜合示范區(qū)工作方案的批復(fù)（國函〔2020〕123號(hào)）》中提出，“在符合國土空

間規(guī)劃和用途管制要求前提下，推動(dòng)不同產(chǎn)業(yè)用地類型合理轉(zhuǎn)換。探索實(shí)施綜合用地模

式，在用途、功能不沖突前提下，明確可兼容的用地類型和比例，實(shí)現(xiàn)一宗地塊具有多

種土地用途、建筑功能復(fù)合設(shè)置（住宅用途除外）?！?/p>

注重在城市更新中綜合開發(fā)、復(fù)合利用地下空間，在地下空間建設(shè)中加強(qiáng)橫

向豎向互聯(lián)互通、功能復(fù)合、分層利用。以公益優(yōu)先為地下空間利用導(dǎo)向，重點(diǎn)

補(bǔ)充完善街區(qū)服務(wù)功能、靜態(tài)交通設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施等公益性設(shè)施，提升地下

空間的公共價(jià)值。

《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引（2019年版）》（自然資辦發(fā)〔2019〕31號(hào)）規(guī)定，

“對新建建筑充分利用地下空間，超過停車配建標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)地下停車場，并作為公共停車

場向社會(huì)開放的超配部分，符合規(guī)劃的，可不計(jì)收土地價(jià)款?！蔽錆h市允許公園綠地、

防護(hù)綠地在征得園林部門同意的情況下，可以地下空間復(fù)合利用的方式有條件兼容公共

汽電車首末站(S41)、社會(huì)停車場用地(S42)、開閉所或配電房(U12)、雨水或污水泵站

(U21)、垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站或公廁(U22)。

6.2節(jié)容積率核定

以激勵(lì)公益貢獻(xiàn)為導(dǎo)向，針對城市更新中公益性項(xiàng)目和政策鼓勵(lì)業(yè)態(tài)面臨的

11

建筑增量指標(biāo)約束、市場主體缺少實(shí)施動(dòng)力等問題，鼓勵(lì)在國土空間詳細(xì)規(guī)劃中

建立適應(yīng)城市更新特點(diǎn)的容積率核定規(guī)則，對不同情形在設(shè)定的條件下給予充分

的鼓勵(lì)。

《北京市城市更新條例》第四十七條規(guī)定,“實(shí)施城市更新過程中，為了滿足安全、

環(huán)保、無障礙標(biāo)準(zhǔn)等要求，增設(shè)必要的樓梯、風(fēng)道、無障礙設(shè)施、電梯、外墻保溫等附

屬設(shè)施和室外開敞性公共空間的，增加的建筑規(guī)?？梢圆挥?jì)入各區(qū)建筑管控規(guī)模，由各

區(qū)單獨(dú)備案統(tǒng)計(jì)。為了保障居民基本生活、補(bǔ)齊城市短板，實(shí)施市政基礎(chǔ)設(shè)施改造、公

共服務(wù)設(shè)施改造、公共安全設(shè)施改造、危舊樓房成套化改造的，增加的建筑規(guī)模計(jì)入各

區(qū)建筑管控規(guī)模，可以由各區(qū)單獨(dú)備案統(tǒng)計(jì)，進(jìn)行全區(qū)統(tǒng)籌?！薄渡虾Ｊ谐鞘懈聴l例》

第四十條規(guī)定，“更新區(qū)域內(nèi)項(xiàng)目的用地性質(zhì)、容積率、建筑高度等指標(biāo)，在保障公共

利益、符合更新目標(biāo)的前提下，可以按照規(guī)劃予以優(yōu)化。對零星更新項(xiàng)目，在提供公共

服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共空間等公共要素的前提下，可以按照規(guī)定，采取轉(zhuǎn)變用

地性質(zhì)、按比例增加經(jīng)營性物業(yè)建筑量、提高建筑高度等鼓勵(lì)措施。舊住房更新可以按

照規(guī)劃增加建筑量；所增加的建筑量在滿足原有住戶安置需求后仍有增量空間的，可以

用于保障性住房、租賃住房和配套設(shè)施用途?！钡谒氖龡l規(guī)定，“城市更新因歷史風(fēng)

貌保護(hù)需要，建筑容積率受到限制的，可以按照規(guī)劃實(shí)行異地補(bǔ)償；城市更新項(xiàng)目實(shí)施

過程中新增不可移動(dòng)文物、優(yōu)秀歷史建筑以及需要保留的歷史建筑的，可以給予容積率

獎(jiǎng)勵(lì)?！?/p>

6.3節(jié)建筑規(guī)模統(tǒng)籌

為滿足保護(hù)文化遺產(chǎn)、歷史風(fēng)貌、山水格局和適應(yīng)優(yōu)化空間布局的需要，需

建立一套基于不同適用條件的建筑規(guī)模指標(biāo)統(tǒng)籌管控規(guī)則，明確容積率轉(zhuǎn)移的價(jià)

值核定方法與標(biāo)準(zhǔn)，使規(guī)劃建筑量在更新規(guī)劃單元內(nèi)或跨單元進(jìn)行統(tǒng)籌安排。跨

單元轉(zhuǎn)移需進(jìn)行充分的評估論證，如涉及改變更新規(guī)劃單元強(qiáng)制性管控要求時(shí)，

須按程序進(jìn)行規(guī)劃修改。

廣州、上海等城市針對城市更新實(shí)施中因補(bǔ)充公共設(shè)施、改善居住環(huán)境、落實(shí)歷史

文化保護(hù)等要求而難以實(shí)現(xiàn)資金平衡的項(xiàng)目，在不改變更新規(guī)劃單元的規(guī)劃主導(dǎo)功能、

不減少更新規(guī)劃單元的規(guī)劃公共配套設(shè)施、符合城市風(fēng)貌要求和滿足基礎(chǔ)設(shè)施承載力的

前提下，提出更新項(xiàng)目地塊的規(guī)劃建筑量可在更新規(guī)劃單元內(nèi)統(tǒng)籌布局，或經(jīng)研究論證

與評估測算，容積率可以在同一實(shí)施主體、規(guī)劃用途類似的土地上進(jìn)行異地、等價(jià)值轉(zhuǎn)

移的統(tǒng)籌路徑。

12

上?！蛾P(guān)于加強(qiáng)容積率管理全面推進(jìn)土地資源高質(zhì)量利用的實(shí)施細(xì)則（2020版）》

規(guī)定，“風(fēng)貌舊改地塊在滿足風(fēng)貌保護(hù)的前提下，兼顧經(jīng)濟(jì)平衡因素，經(jīng)城市設(shè)計(jì)研究，

允許規(guī)劃開發(fā)規(guī)模進(jìn)行轉(zhuǎn)移?！薄稄V州市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第四十五條規(guī)定，“政府實(shí)行

補(bǔ)償?shù)姆绞桨ㄘ泿叛a(bǔ)償和開發(fā)權(quán)益置換?！_發(fā)權(quán)益置換的，由用地單位申請將

減少的建筑面積等價(jià)值置換至用地單位自有產(chǎn)權(quán)、規(guī)劃用途類似的其他地塊。前期投入、

開發(fā)權(quán)益等價(jià)值置換應(yīng)當(dāng)由財(cái)政、土地行政管理部門分別委托第三方評估核定?！?/p>

6.4節(jié)負(fù)面清單管控

在國土空間詳細(xì)規(guī)劃層面可以結(jié)合具體的更新規(guī)劃單元或更新實(shí)施單元對

不同單元提出差異化的負(fù)面管控清單，如土地用途兼容、建筑功能轉(zhuǎn)換、容積率、

建筑高度、景觀視廊和城市風(fēng)貌管控以及文化遺產(chǎn)和樹木保護(hù)等方面，以有效應(yīng)

對城市更新復(fù)雜性和不確定性。同時(shí)可針對城市更新的特點(diǎn)制定規(guī)劃監(jiān)督的負(fù)面

清單，加強(qiáng)對出現(xiàn)負(fù)面清單中情況的及時(shí)處置。

《廣州市城市更新專項(xiàng)規(guī)劃（2021-2035年）》中明確了建立全面改造項(xiàng)目的正負(fù)

面清單，對原則上不列為全面改造的城市更新項(xiàng)目情形予以明確，包括不符合國土空間

總體規(guī)劃“三區(qū)三線”管控要求、不符合歷史文化名城、歷史文化街區(qū)、歷史風(fēng)貌區(qū)、

歷史文化名鎮(zhèn)和名村、歷史建筑等保護(hù)規(guī)劃，不符合傳統(tǒng)村落保護(hù)發(fā)展規(guī)劃及各類自然

保護(hù)地規(guī)劃，不符合古樹名木保護(hù)管理要求等情形。在詳細(xì)規(guī)劃階段，《廣州市規(guī)劃和

自然資源局關(guān)于印發(fā)進(jìn)一步優(yōu)化審批服務(wù)機(jī)制惠企利民促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展若干措施（第

三批）的通知》提出，“城中村改造復(fù)建物業(yè)的綜合產(chǎn)業(yè)用地（M/A/B）的具體準(zhǔn)入建

筑功能在國土空間詳細(xì)規(guī)劃階段通過負(fù)面清單的形式進(jìn)行管控，并納入建設(shè)用地規(guī)劃條

件?！?/p>

6.5節(jié)規(guī)劃許可

對于城市更新的實(shí)施主體，建設(shè)用地規(guī)劃許可和建筑工程規(guī)劃許可是其投資

的基本法律保障。依據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)

施的若干意見》（中發(fā)〔2019〕18號(hào)）、《自然資源部關(guān)于積極做好用地用海要素

保障的通知》（自然資發(fā)〔2022〕129號(hào)）、《自然資源部關(guān)于深化規(guī)劃用地“多

審合一、多證合一”改革的通知》（自然資發(fā)〔2023〕69號(hào)）等文件中關(guān)于深化

“放管服”的要求，鼓勵(lì)探索適應(yīng)不同更新情形和權(quán)利人需求的規(guī)劃許可規(guī)則，

以合并、同步、豁免、承諾等方式，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，推動(dòng)“多

13

審合一”、“多證合一”，使城市更新行動(dòng)有法可依、適應(yīng)需求、保障權(quán)益。

第七章工作方法

城市更新的對象多樣、規(guī)模不一，存在的問題和更新訴求復(fù)雜多元。國土空

間規(guī)劃應(yīng)通過充分的調(diào)查評估，結(jié)合現(xiàn)狀問題和資源特點(diǎn)以及多元主體的更新意

愿和訴求，以問題為導(dǎo)向發(fā)現(xiàn)更新需求，以目標(biāo)為導(dǎo)向解決存在問題，系統(tǒng)謀劃、

綜合運(yùn)用不同的更新對策、更新方式和更新措施，研究擬定更新實(shí)施計(jì)劃。

7.1節(jié)開展針對性的調(diào)查與評估

a）識(shí)別更新對象

當(dāng)下城市更新行動(dòng)的主要對象包括老舊住區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊商業(yè)區(qū)、城中

村等安全隱患較多、使用功能不完善、配套設(shè)施不齊全的老舊地區(qū)，低效工業(yè)、

商業(yè)、物流等產(chǎn)業(yè)園區(qū)、用地、廠房、樓宇等利用效率低下的存量建設(shè)用地，低

品質(zhì)的綠色空間、濱水空間、街道空間等公共空間，需要補(bǔ)充完善和改造提升的

公共服務(wù)設(shè)施、市政和交通基礎(chǔ)設(shè)施、公共安全設(shè)施等保障型設(shè)施，以及為保護(hù)

歷史文化的歷史地區(qū)和為實(shí)現(xiàn)地區(qū)發(fā)展新定位的再開發(fā)地區(qū)等。

《北京市城市更新專項(xiàng)規(guī)劃（北京市“十四五”時(shí)期城市更新規(guī)劃）》編制時(shí)，通

過全市地形數(shù)據(jù)、歷史影像圖、房屋數(shù)據(jù)、經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、用地?cái)?shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)、經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)

等數(shù)據(jù)，對各類更新對象進(jìn)行識(shí)別。

b）做實(shí)基礎(chǔ)調(diào)查

在國土空間規(guī)劃中應(yīng)加強(qiáng)城市更新的基礎(chǔ)調(diào)查和現(xiàn)狀評估工作，做實(shí)更新對

象的基礎(chǔ)信息，根據(jù)城市發(fā)展階段和實(shí)際情況，綜合識(shí)別需要更新的對象和需要

解決的問題，注重開展前期各類專項(xiàng)評估工作，綜合研判各類風(fēng)險(xiǎn)，為城市更新

的規(guī)劃編制建立可靠的基礎(chǔ)。

c）開展前期評估

城市更新的各類基礎(chǔ)調(diào)查與前期評估的具體內(nèi)容可根據(jù)城市的不同規(guī)模和

各地規(guī)劃編制的要求在國土空間規(guī)劃的不同層面結(jié)合更新對象的特點(diǎn)開展。在總

規(guī)層面需要摸清更新對象的基本情況，在詳規(guī)層面需要了解更新對象的基礎(chǔ)信息，

前期的專項(xiàng)評估工作可根據(jù)更新對象的實(shí)際情況在不同層面開展。

7.2節(jié)梳理更新需求和更新意愿

14

建立城市更新多方參與、平等協(xié)商的工作機(jī)制。充分征詢、合理采納各利益

相關(guān)方、專業(yè)人員以及社會(huì)公眾的意見，在國土空間規(guī)劃中重點(diǎn)研判更新對象的

住房條件、房屋質(zhì)量、公共服務(wù)、公共空間、道路交通和市政基礎(chǔ)設(shè)施等方面存

在的問題和居民的需求，了解各類權(quán)利主體的更新意愿。

《北京市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與成果規(guī)范》（2021年十月版）針對存量地

區(qū)特點(diǎn)，以街區(qū)為基本單元，提出體檢評估找問題、多元協(xié)商問需求、整體策劃配政策、

制定計(jì)劃推行動(dòng)的“四步走”，以及問題清單、資源清單、需求清單、愿景清單、策略

清單、政策清單、任務(wù)清單、項(xiàng)目清單的“八清單”控規(guī)編制方法。

7.3節(jié)開展相關(guān)專題研究

開展城市更新專題研究的目的是為了針對更新對象不同的情況、規(guī)劃的要求

和更新實(shí)施