數(shù)據(jù)要素白皮書（2023年）

No.202308

數(shù)據(jù)要素白皮書

(2023年)

中國信息通信研究院

2023年9月

前言

2022年12月，中共中央、國務院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度

更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（下稱“數(shù)據(jù)二十條”），這是我國

首部從生產(chǎn)要素高度系統(tǒng)部署數(shù)據(jù)要素價值釋放的國家級專項政策

文件。“數(shù)據(jù)二十條”確立了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系的“四梁八柱”，在

數(shù)據(jù)要素發(fā)展進程中具有重大意義。

隨著“數(shù)據(jù)二十條”等一系列政策措施相繼出臺，數(shù)據(jù)要素市場

培育進展加速，暢通數(shù)據(jù)資源大循環(huán)的方向愈加明確。尤其是在人工

智能快速迭代、大模型與大數(shù)據(jù)相得益彰的發(fā)展態(tài)勢中，數(shù)據(jù)要素戰(zhàn)

略地位進一步凸顯。各地方、各部門、各大企業(yè)紛紛加快數(shù)據(jù)要素領(lǐng)

域布局，從體制機制、市場流通、產(chǎn)品研發(fā)、標準規(guī)范等多層次、多

角度開展落地方案的深度探索，涌現(xiàn)出數(shù)據(jù)要素價值釋放新熱潮。

本白皮書在《數(shù)據(jù)要素白皮書（2022年）》的基礎(chǔ)上，進一步

探討數(shù)據(jù)要素理論認識，聚焦過去一年來數(shù)據(jù)要素探索過程中不斷涌

現(xiàn)的新模式、新業(yè)態(tài)、新熱點，重點關(guān)注資源、主體、市場、技術(shù)四

大方面的發(fā)展：資源方面，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營、企業(yè)數(shù)據(jù)資產(chǎn)入表、

個人數(shù)據(jù)權(quán)益保護是各類數(shù)據(jù)發(fā)展的新趨勢和著力點；主體方面，企

業(yè)和政府逐步提升能力，雙向發(fā)力推進數(shù)據(jù)要素可持續(xù)探索；市場方

面，場外場內(nèi)各有突破，相互促進、共同發(fā)展，推動數(shù)據(jù)資源的最優(yōu)

配置；技術(shù)方面，基于業(yè)務需求支撐數(shù)據(jù)要素發(fā)展的技術(shù)體系正加速

創(chuàng)新。期望本白皮書的研究成果能為社會各界進一步參與數(shù)據(jù)要素實

踐探索提供有價值的參考。

目錄

一、數(shù)據(jù)要素再認識...................................................................................................1

（一）國家戰(zhàn)略全方位布局數(shù)據(jù)要素發(fā)展........................................................1

（二）人工智能發(fā)展對數(shù)據(jù)供給提出更高要求................................................3

（三）數(shù)據(jù)要素概念聚焦于數(shù)據(jù)價值釋放........................................................5

二、資源：分類推進數(shù)據(jù)要素探索已成為共識.......................................................7

（一）不同類別數(shù)據(jù)資源面臨不同關(guān)鍵問題....................................................7

（二）授權(quán)運營促進公共數(shù)據(jù)供給提質(zhì)增效..................................................11

（三）會計入表推動企業(yè)數(shù)據(jù)價值“顯性化”...................................................15

（四）權(quán)益保護仍是個人數(shù)據(jù)開發(fā)利用主線..................................................18

三、主體：企業(yè)政府雙向發(fā)力推進可持續(xù)探索.....................................................21

（一）企業(yè)側(cè)：數(shù)據(jù)管理與應用能力是前提..................................................21

（二）政府側(cè)：建立公平高效的機制是關(guān)鍵..................................................26

四、市場：場內(nèi)外結(jié)合推動數(shù)據(jù)資源最優(yōu)配置.....................................................29

（一）數(shù)據(jù)流通存在多層次多樣化形態(tài)..........................................................30

（二）場外交易活躍，場內(nèi)交易多點突破......................................................33

（三）多措并舉破除數(shù)據(jù)流通障礙..................................................................35

五、技術(shù)：基于業(yè)務需求加速創(chuàng)新與體系重構(gòu).....................................................37

（一）數(shù)據(jù)技術(shù)隨業(yè)務要求不斷演進..............................................................37

（二）數(shù)據(jù)要素時代新技術(shù)不斷涌現(xiàn)..............................................................38

（三）數(shù)據(jù)要素技術(shù)體系重構(gòu)加速..................................................................42

六、趨勢與展望.........................................................................................................42

參考文獻.....................................................................................................................46

圖目錄

圖1數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系............................................................................................2

圖2公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)的復雜關(guān)系................................................8

圖3北京公共數(shù)據(jù)專區(qū)運營模式..........................................................................13

圖4數(shù)據(jù)要素分級授權(quán)體系示例..........................................................................20

圖5DataOps：敏捷協(xié)同的一體化管理.................................................................24

圖6地方數(shù)據(jù)相關(guān)條例出臺情況..........................................................................28

圖7數(shù)據(jù)要素流通的多種形態(tài)..............................................................................31

圖8數(shù)據(jù)要素流通技術(shù)流程圖..............................................................................39

圖9數(shù)據(jù)要素重構(gòu)技術(shù)體系..................................................................................42

一、數(shù)據(jù)要素再認識

數(shù)據(jù)的爆發(fā)式增長和規(guī)?；瘧貌粩啻呱庐a(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，對生

產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展和變革具有重要影響。將數(shù)據(jù)增列為生產(chǎn)要素

意味著對數(shù)據(jù)要素價值釋放提出更高目標，需要通過深度研究、廣泛

實踐，反復認知和領(lǐng)會數(shù)據(jù)要素戰(zhàn)略布局、時代背景與理論內(nèi)涵，不

斷推進數(shù)據(jù)要素發(fā)展，有力支撐數(shù)字中國建設(shè)。

（一）國家戰(zhàn)略全方位布局數(shù)據(jù)要素發(fā)展

我國數(shù)據(jù)要素政策進入體系化構(gòu)建階段。自2014年大數(shù)據(jù)首次

寫入政府工作報告以來，在關(guān)于數(shù)據(jù)的系列政策布局推動下，數(shù)據(jù)與

實體經(jīng)濟融合程度不斷加深，數(shù)據(jù)技術(shù)、數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)、數(shù)據(jù)應用、數(shù)據(jù)

安全等方面都取得長足發(fā)展。2019年，十九屆四中全會首次將數(shù)據(jù)

增列為生產(chǎn)要素，關(guān)于數(shù)據(jù)資源整合共享、開發(fā)利用、安全治理、市

場化配置等方面的數(shù)據(jù)要素體系化頂層設(shè)計正式啟動。四年來，《關(guān)

于構(gòu)建更加完善的數(shù)據(jù)要素市場化配置體制機制的意見》《“十四五”

數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用

的意見》《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》等文件相繼出臺，數(shù)據(jù)要素

政策體系架構(gòu)初步形成，擘畫出數(shù)據(jù)資源大循環(huán)、數(shù)據(jù)要素價值充分

實現(xiàn)、全體人民共享數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展紅利的宏偉藍圖。

“數(shù)據(jù)二十條”為推動數(shù)據(jù)要素發(fā)展筑牢政策基礎(chǔ)。習近平總書

記指出，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)事關(guān)國家發(fā)展和安全大局，要維護國家數(shù)

據(jù)安全，保護個人信息和商業(yè)秘密，促進數(shù)據(jù)高效流通使用、賦能實

體經(jīng)濟，統(tǒng)籌推進數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、收益分配、安全治理，加快

1

構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系。2022年12月，“數(shù)據(jù)二十條”的出臺明確

了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系基本架構(gòu)（如圖1），提出建立保障權(quán)益、合規(guī)

使用的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度，建立合規(guī)高效、場內(nèi)外結(jié)合的數(shù)據(jù)要素流通和

交易制度，建立體現(xiàn)效率、促進公平的數(shù)據(jù)要素收益分配制度，建立

安全可控、彈性包容的數(shù)據(jù)要素治理制度。以“數(shù)據(jù)二十條”為指導，

各地各部門將制定數(shù)據(jù)要素相關(guān)細則規(guī)定，圍繞“數(shù)據(jù)二十條”不斷

豐富完善數(shù)據(jù)要素各方面制度體系和配套政策，打造“1+N”數(shù)據(jù)基

礎(chǔ)制度體系。

來源：國家發(fā)展和改革委員會

圖1數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系

數(shù)字中國建設(shè)引領(lǐng)數(shù)據(jù)要素價值釋放方向。建設(shè)數(shù)字中國是數(shù)字

時代推進中國式現(xiàn)代化的重要引擎，是構(gòu)筑國家競爭新優(yōu)勢的有力支

2

撐。2023年2月，《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》指出，暢通數(shù)據(jù)

資源大循環(huán)是數(shù)字中國建設(shè)的兩大基礎(chǔ)之一，要構(gòu)建國家數(shù)據(jù)管理體

制機制，健全各級數(shù)據(jù)統(tǒng)籌管理機構(gòu)，推動公共數(shù)據(jù)匯聚利用，釋放

商業(yè)數(shù)據(jù)價值潛能。規(guī)劃提出的“五位一體”總體布局為數(shù)據(jù)要素價

值釋放指引了方向，數(shù)字技術(shù)與經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明

建設(shè)的深度融合將帶動數(shù)據(jù)要素在各場景發(fā)揮獨特作用，從而充分激

活數(shù)據(jù)要素內(nèi)在價值，全面賦能經(jīng)濟社會發(fā)展。

數(shù)據(jù)要素統(tǒng)籌管理、協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機制進一步完善。2022年7

月，國務院批準建立由國家發(fā)展改革委牽頭，中央網(wǎng)信辦、工業(yè)和信

息化部等20個部委組成的數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展部際聯(lián)席會議制度，強化國

家層面數(shù)字經(jīng)濟戰(zhàn)略實施的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。2023年3月，《黨和國家機

構(gòu)改革方案》提出組建國家數(shù)據(jù)局，負責協(xié)調(diào)推進數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)，

統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源整合共享和開發(fā)利用，統(tǒng)籌推進數(shù)字中國、數(shù)字經(jīng)濟、

數(shù)字社會規(guī)劃和建設(shè)等工作。國家數(shù)據(jù)局的組建有利于破除“九龍治

水”的數(shù)據(jù)治理環(huán)境，平衡數(shù)據(jù)要素安全和發(fā)展的辯證關(guān)系，從而進

一步推動數(shù)據(jù)要素的開發(fā)利用，推進多層次數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)，促進

數(shù)據(jù)要素、數(shù)字經(jīng)濟與實體經(jīng)濟的深度融合。

（二）人工智能發(fā)展對數(shù)據(jù)供給提出更高要求

2023年，以ChatGPT等為代表的AIGC技術(shù)應用火遍全球，大

模型技術(shù)取得的突破使人工智能技術(shù)發(fā)生了深刻的變革，而這個突破

離不開高質(zhì)量數(shù)據(jù)的發(fā)展?？梢哉f，數(shù)據(jù)已成為未來人工智能競爭的

關(guān)鍵要素，人工智能正在從“以模型為中心”加速向“以數(shù)據(jù)為中心”

3

轉(zhuǎn)變。

人工智能發(fā)展驅(qū)動數(shù)據(jù)要素市場需求爆發(fā)。伴隨著大模型時代的

到來，通用人工智能（AGI）產(chǎn)業(yè)正迎來爆發(fā)期，更加需要大規(guī)模、

高質(zhì)量、多樣化的數(shù)據(jù)集提升模型效果和泛化能力。大模型訓練使用

的數(shù)據(jù)集規(guī)模持續(xù)增長，例如根據(jù)公開資料顯示，2018年GPT-1數(shù)

據(jù)集約4.6GB，2020年GPT-3數(shù)據(jù)集達到了753GB，而2021年Gopher

數(shù)據(jù)集已達10550GB，2023年GPT-4的數(shù)據(jù)量更是GPT-3的數(shù)十倍

以上。

當前，主流大模型預訓練數(shù)據(jù)主要來源于公開數(shù)據(jù)集、合作數(shù)據(jù)

分享、大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)以及通過數(shù)據(jù)眾包方式獲取的數(shù)據(jù)。然而，我

國人工智能領(lǐng)域高質(zhì)量數(shù)據(jù)集缺乏、數(shù)據(jù)供給的產(chǎn)業(yè)生態(tài)不健全、企

業(yè)數(shù)據(jù)資源獲取成本高等問題依然嚴峻。一是國內(nèi)人工智能領(lǐng)域高質(zhì)

量數(shù)據(jù)集缺乏。雖然我國已有部分中文開源數(shù)據(jù)集，但在數(shù)量上遠遠

少于國際英文公開數(shù)據(jù)集，在數(shù)據(jù)質(zhì)量方面參差不齊、部分內(nèi)容十分

陳舊。由于高質(zhì)量數(shù)據(jù)集的缺乏，部分國產(chǎn)大模型采用“英文數(shù)據(jù)集

+翻譯軟件”的方式生成中文語料庫，導致訓練結(jié)果出現(xiàn)巨大的文化

沖突。二是人工智能領(lǐng)域數(shù)據(jù)供給的產(chǎn)業(yè)生態(tài)不健全。由于國內(nèi)數(shù)據(jù)

要素市場發(fā)展尚處于初級階段，數(shù)據(jù)流通規(guī)則和數(shù)據(jù)供需對接機制未

有效建立，目前國內(nèi)尚未形成高效完整的人工智能數(shù)據(jù)產(chǎn)品供應鏈。

三是企業(yè)數(shù)據(jù)資源獲取成本高。在模型訓練過程中，通常80%的工作

是數(shù)據(jù)構(gòu)建和準備高質(zhì)量數(shù)據(jù)，人工智能企業(yè)需要花費大量的人力和

物力進行數(shù)據(jù)集采集、清洗和標注，成本極高。同時，人工智能企業(yè)

4

通常難以獲取行業(yè)高質(zhì)量數(shù)據(jù)集，常陷入“尋數(shù)無門”的困境。

對此，各類主體通過數(shù)據(jù)要素市場積極應對上述問題。部分地方

和行業(yè)推出一系列舉措加強高質(zhì)量數(shù)據(jù)供給，為大模型成長提供充足

“養(yǎng)料”。例如，2023年5月印發(fā)的《深圳市加快推動人工智能高

質(zhì)量發(fā)展高水平應用行動方案(2023—2024年)》提出，“建立多模態(tài)

公共數(shù)據(jù)集，打造高質(zhì)量中文語料數(shù)據(jù)”。2023年8月，近50家單

位成立“開放算料聯(lián)盟”，圍繞高質(zhì)量中文訓練數(shù)據(jù)和多模態(tài)訓練數(shù)

據(jù)，協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)要素、數(shù)據(jù)治理、訓練數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)標注等相關(guān)標準制定，

協(xié)助數(shù)據(jù)交易所增加大模型相關(guān)的新品類和新專區(qū)。

此外，合成數(shù)據(jù)也成為模型訓練中的重要類型，為數(shù)據(jù)要素市場

帶來了新需求。據(jù)專家預測，模型訓練中必不可少的語言數(shù)據(jù)將于

2030-2040年耗盡，其中能訓練出更好性能的高質(zhì)量語言數(shù)據(jù)將于

2026年耗盡，而視覺數(shù)據(jù)恐將于2030-2060年耗盡。未來，合成數(shù)據(jù)

將成為模型訓練的關(guān)鍵數(shù)據(jù)。根據(jù)Gartner的預測，2024年用于訓練

大模型的數(shù)據(jù)中有60%將是合成數(shù)據(jù)，到2030年大模型使用的絕大

部分數(shù)據(jù)都將由人工智能合成。這是否會對數(shù)據(jù)要素市場帶來結(jié)構(gòu)性

的變化，還有待未來觀察。

（三）數(shù)據(jù)要素概念聚焦于數(shù)據(jù)價值釋放

數(shù)據(jù)要素概念的內(nèi)核是提高生產(chǎn)效率與資源配置效率。生產(chǎn)要素

是對某一時期經(jīng)濟發(fā)展中所需重要資源的科學抽象，是對生產(chǎn)過程中

所投入成本的高度凝練。作為一種理論視角下的概念，從外延角度看，

數(shù)據(jù)要素固然包括根據(jù)特定生產(chǎn)需求匯聚、整理、加工而成的計算機

5

數(shù)據(jù)及其衍生形態(tài)1，但數(shù)據(jù)要素這一概念不只是對各行業(yè)各領(lǐng)域各

類數(shù)據(jù)的指代，更是對數(shù)據(jù)所蘊藏巨大價值的強調(diào)。數(shù)據(jù)支撐業(yè)務貫

通、推動數(shù)智決策、流通對外賦能的三次價值2是挖掘、釋放數(shù)據(jù)要

素價值的主要手段，而激活數(shù)據(jù)要素的根本目的是將數(shù)據(jù)以多樣、創(chuàng)

新的方式投入于經(jīng)濟社會發(fā)展全過程，通過數(shù)據(jù)開發(fā)利用增加生產(chǎn)經(jīng)

營活動的投入產(chǎn)出比，促進跨領(lǐng)域活動過程中資源的高效流動，從而

全面提高生產(chǎn)效率與資源配置效率。

業(yè)界對于數(shù)據(jù)要素階段劃分有諸多探討。為推動數(shù)據(jù)要素價值釋

放，可將具體過程進行分解。例如，按照供應鏈可分解為數(shù)據(jù)供給、

數(shù)據(jù)流通、數(shù)據(jù)應用、數(shù)據(jù)安全等階段；按照數(shù)據(jù)價值增值的階段性

目標，可分解為數(shù)據(jù)資源化、數(shù)據(jù)資產(chǎn)化、數(shù)據(jù)資本化或產(chǎn)品化等階

段。每個階段均可進一步細分，例如，不同意義層次上的數(shù)據(jù)資產(chǎn)概

念突出了數(shù)據(jù)要素價值釋放的不同需求：在經(jīng)濟意義上，凡能產(chǎn)生價

值的數(shù)據(jù)資源都可以用數(shù)據(jù)資產(chǎn)強調(diào)，從而提升組織對數(shù)據(jù)管理、數(shù)

據(jù)應用的重視程度；在會計意義上，參照我國《企業(yè)會計準則——基

本準則》第二十條“資產(chǎn)是指企業(yè)過去的交易或者事項形成的、由企

業(yè)擁有或者控制的、預期會給企業(yè)帶來經(jīng)濟利益的資源”定義，數(shù)據(jù)

資產(chǎn)需具備組織擁有或控制、能夠產(chǎn)生經(jīng)濟利益等性質(zhì)，這對數(shù)據(jù)的

確權(quán)、流通提出了要求；而在資產(chǎn)負債表列報意義上，參照我國《企

業(yè)會計準則——基本準則》第二十二條“符合資產(chǎn)定義和資產(chǎn)確認條

件的項目，應當列入資產(chǎn)負債表；符合資產(chǎn)定義、但不符合資產(chǎn)確認

1《數(shù)據(jù)要素白皮書（2022年）》

2《數(shù)據(jù)要素白皮書（2022年）》

6

條件的項目，不應當列入資產(chǎn)負債表”要求，數(shù)據(jù)資產(chǎn)若要入表，還

應滿足“有關(guān)經(jīng)濟利益很可能流入企業(yè)”“成本或價值能可靠計量”

兩大資產(chǎn)確認條件?？傊?，類似的分解有利于數(shù)據(jù)要素政策、目標等

落地，各階段的活動職能成為實現(xiàn)數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素價值的必要環(huán)節(jié)。

二、資源：分類推進數(shù)據(jù)要素探索已成為共識

數(shù)據(jù)資源是釋放數(shù)據(jù)要素價值的“原材料”。隨著數(shù)字經(jīng)濟的迅

猛發(fā)展，各類主體在生產(chǎn)、經(jīng)營、管理、服務、消費等過程中產(chǎn)生大

量數(shù)據(jù)。在推進數(shù)據(jù)開發(fā)利用、釋放數(shù)據(jù)價值過程中，不同類型數(shù)據(jù)

面臨不同的重點任務與關(guān)鍵問題，分類推進數(shù)據(jù)要素探索已成為當前

共識。

（一）不同類別數(shù)據(jù)資源面臨不同關(guān)鍵問題

數(shù)據(jù)分類存在多種維度和多種方法，適用于不同場景。按照數(shù)據(jù)

資源存儲的維度，可分為基礎(chǔ)層數(shù)據(jù)、中間層數(shù)據(jù)、應用層數(shù)據(jù)等，

不同層次對數(shù)據(jù)的集成性、靈活性等要求不同。按照對數(shù)據(jù)資源加工

程度的維度，可分為原始數(shù)據(jù)、衍生數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品等，數(shù)據(jù)加工者

在其中的勞動和貢獻存在差異。按照數(shù)據(jù)安全的維度，可分為一般數(shù)

據(jù)、重要數(shù)據(jù)、核心數(shù)據(jù)等，通過數(shù)據(jù)分類分級降低數(shù)據(jù)安全風險。

數(shù)據(jù)分類的維度和方法多種多樣，反映出數(shù)據(jù)在存儲、加工、應用、

安全等過程和場景中的復雜性。

國外主要根據(jù)公共利益或個人權(quán)利劃分數(shù)據(jù)類型。例如，美國《開

放政府數(shù)據(jù)法案》等按照數(shù)據(jù)持有者類型的不同，將數(shù)據(jù)分為公共數(shù)

據(jù)、非公共數(shù)據(jù)兩類，以區(qū)分數(shù)據(jù)是否具備公共屬性及相應的流通導

7

向與策略。美國《開放政府數(shù)據(jù)法案》確立公共數(shù)據(jù)可以被所有人公

開使用、非公共數(shù)據(jù)需通過許可協(xié)議獲得使用的原則，規(guī)定美國的所

有政府部門都要向公眾開放非敏感類的政府數(shù)據(jù)，從而加強公眾、企

業(yè)或其他組織對政府公開數(shù)據(jù)的利用。歐盟《通用數(shù)據(jù)保護條例》

（GDPR）按照數(shù)據(jù)所描述對象的不同，將數(shù)據(jù)分為個人數(shù)據(jù)、非個

人數(shù)據(jù)兩類，凸顯出因數(shù)據(jù)來源主體實際掌控數(shù)據(jù)能力不同，需采取

差異化的數(shù)據(jù)相關(guān)權(quán)利措施。GDPR在個人數(shù)據(jù)方面賦予用戶知情權(quán)、

被遺忘權(quán)、攜帶權(quán)等權(quán)利。針對非個人數(shù)據(jù)，歐盟制定《非個人數(shù)據(jù)

在歐盟境內(nèi)自由流動的框架》《數(shù)據(jù)法案》等推進非個人數(shù)據(jù)的自由

流動與跨境傳輸。

來源：中國信息通信研究院

圖2公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)的復雜關(guān)系

我國“數(shù)據(jù)二十條”在總述探索數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置制度時，提

出“建立公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)的分類分級確權(quán)授權(quán)制度”，

按照數(shù)據(jù)相關(guān)權(quán)益歸屬的不同，將數(shù)據(jù)分為公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個

8

人數(shù)據(jù)三大類型，突出不同類型的重點關(guān)切，探尋相應的突破方向。

從數(shù)據(jù)實際生成與持有角度看，三種類型的劃分盡管存在復雜交叉

（如圖2），但有利于根據(jù)不同類型數(shù)據(jù)的特性建立細化的分類標準

與流通使用規(guī)范，也有助于建立不同主體的權(quán)責利動態(tài)調(diào)整機制，促

進相關(guān)探索向“深水區(qū)”推進。

公共數(shù)據(jù)的概念與范圍仍處于不斷討論和迭代中?！皵?shù)據(jù)二十條”

總體描述了公共數(shù)據(jù)是在各級黨政機關(guān)、企事業(yè)單位依法履職或提供

公共服務過程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，但并未明確劃定公共數(shù)據(jù)的范圍和邊界。

當前，來自政務體系的數(shù)據(jù)（部分文件中稱“政務數(shù)據(jù)”）和來自公

共事業(yè)的數(shù)據(jù)（包括科研、教育、文化、供水、供電、公交等公共事

業(yè)）由于受公共財政支持或在履行公共管理或服務職能中產(chǎn)生，歸屬

于公共數(shù)據(jù)基本不存在爭議。但是，另有一類數(shù)據(jù)是企業(yè)在經(jīng)營公共

服務性質(zhì)業(yè)務時收集、產(chǎn)生的關(guān)乎公共利益的數(shù)據(jù)，其是否屬于公共

數(shù)據(jù)仍存爭議。在企業(yè)經(jīng)營的復雜過程中，數(shù)據(jù)是否因提供公共服務

而產(chǎn)生不易區(qū)分，討論該類數(shù)據(jù)時務須審慎判斷企業(yè)所持有數(shù)據(jù)與公

共服務、公共利益的關(guān)系。逐步厘清公共數(shù)據(jù)的范圍，有針對性地引

導和促進公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用，對提升公共治理與服務水平、發(fā)展壯大

數(shù)字經(jīng)濟具有重要意義。對于來自政務體系的數(shù)據(jù)和來自公共事業(yè)的

數(shù)據(jù)，一般認為，其歸國家或全民所有，管理、開放等職責由政府或

其他公共部門代為行使。本著“取之于民、用之于民、造福于民”的

原則，在保障國家安全、商業(yè)秘密安全、個人信息安全的前提下，按

用途加大供給使用范圍將使公共數(shù)據(jù)價值更好回饋全社會。因此，如

9

何加大供給規(guī)模、推動供給提質(zhì)增效成為公共數(shù)據(jù)發(fā)展的關(guān)鍵問題。

企業(yè)數(shù)據(jù)來源廣泛，有豐富的生成方式。由于企業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營、

管理鏈條較長，企業(yè)的數(shù)據(jù)需求多元復雜，對數(shù)據(jù)需要進行不同形式

和程度的加工、整理與分析，這一過程中形成的多種衍生數(shù)據(jù)也豐富

了企業(yè)數(shù)據(jù)的表現(xiàn)形式。按照企業(yè)數(shù)據(jù)生成方式的不同，可將企業(yè)數(shù)

據(jù)劃分為三種主要類型：一是企業(yè)自行采集、記錄客觀現(xiàn)象所得到的

數(shù)據(jù)；二是企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營活動中，采集與用戶的交互記錄所得到的

數(shù)據(jù)；三是企業(yè)基于已產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，在賦予數(shù)據(jù)全新價值過程中所得

到的數(shù)據(jù)。在不同類型企業(yè)數(shù)據(jù)的生成過程中，企業(yè)盡管付出的資源

和勞動有所不同，但為數(shù)據(jù)賦予了獨特的業(yè)務價值，需要得到有效地

評估與認定。因此，如何認定企業(yè)數(shù)據(jù)的業(yè)務貢獻，促進數(shù)據(jù)價值“顯

性化”成為企業(yè)數(shù)據(jù)的關(guān)鍵問題。

個人數(shù)據(jù)大多由公共部門和企業(yè)實際持有。對于描述或標識特定

自然人信息的數(shù)據(jù)，如自然人的姓名、身份證號碼等，其承載的信息

具有一定的客觀性，即這類信息不依賴于數(shù)據(jù)持有者所搭建的業(yè)務系

統(tǒng)或應用軟件，但數(shù)據(jù)持有者掌握這類信息后，有可能出現(xiàn)隱私泄露、

濫用等風險。對于自然人與數(shù)據(jù)持有者交互產(chǎn)生的描述行為痕跡信息

的數(shù)據(jù)，其所承載的信息對人來說可讀性較弱，一般依賴于數(shù)據(jù)持有

者設(shè)計或搭建的表格、系統(tǒng)和軟件。數(shù)據(jù)持有者匯集大量個人痕跡數(shù)

據(jù)后，經(jīng)數(shù)據(jù)挖掘與分析可將數(shù)據(jù)價值不斷放大，但也可能出現(xiàn)“大

數(shù)據(jù)殺熟”等風險。此外，自然人創(chuàng)作的各類信息也形成了大量數(shù)據(jù)。

個人創(chuàng)作的作品一般用于其他目的，而隨著數(shù)據(jù)挖掘的深入，尤其是

10

人工智能大模型的迅猛發(fā)展，個人作品被數(shù)據(jù)持有者收集匯聚，成為

特定場景中獨具價值的數(shù)據(jù)。但這一過程中，個人相關(guān)權(quán)益可能被侵

犯?？傮w來看，由于個人對不同類型個人數(shù)據(jù)的掌控能力均有限，保

障個人的隱私、人類道德倫理乃至人的主體性等已成為大眾關(guān)注的焦

點，如何在加強相關(guān)個人權(quán)益保護的基礎(chǔ)上開發(fā)利用仍是個人數(shù)據(jù)的

關(guān)鍵問題。

（二）授權(quán)運營促進公共數(shù)據(jù)供給提質(zhì)增效

各地各部門積極開展公共數(shù)據(jù)開放實踐。近年來，各地方政府、

部分行業(yè)主管部門以建立公共數(shù)據(jù)開放平臺為抓手，積極推進公共數(shù)

據(jù)開放，逐步完善公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用體系。截至2022年10月，我國

已上線208個省市公共數(shù)據(jù)開放平臺3?；陂_放平臺，各級政府開

放大量公共數(shù)據(jù)集，覆蓋市監(jiān)、工商、交通、生態(tài)、公共設(shè)施等多個

領(lǐng)域，并且多個地區(qū)建立了開放數(shù)據(jù)需求反饋機制，以便滿足社會對

公共數(shù)據(jù)的應用需求。此外，行業(yè)主管部門也通過建設(shè)平臺開放高質(zhì)

量數(shù)據(jù)。例如，中國氣象局通過中國氣象數(shù)據(jù)網(wǎng)開放氣象數(shù)據(jù)，在

2023年2月、7月先后發(fā)布兩批《基本氣象數(shù)據(jù)開放共享目錄》，共

包含106項氣象數(shù)據(jù)產(chǎn)品，在天氣預報、農(nóng)業(yè)指導、物流運輸?shù)葓鼍?/p>

發(fā)揮著極為重要的作用。

由于責任與激勵機制缺乏，公共數(shù)據(jù)高質(zhì)量供給受到制約。總體

而言，我國公共數(shù)據(jù)仍然存在供給質(zhì)量不佳、開發(fā)利用程度有限等問

題。當前公共數(shù)據(jù)分布較為分散，同主題公共數(shù)據(jù)匯聚整理不便。公

3數(shù)據(jù)來源：復旦大學數(shù)字與移動治理實驗室.，中國地方政府數(shù)據(jù)開放報告——省域（2022年度）

11

共數(shù)據(jù)開放范圍仍然不足，且開放平臺數(shù)據(jù)更新頻率整體較低。各地

組織公共數(shù)據(jù)創(chuàng)新利用活動持續(xù)性不強，有效成果數(shù)量有限。主要原

因在于，公共部門履職以“三定”職責作為核心依據(jù)，大部分公共部

門承擔數(shù)據(jù)安全責任，但對公共數(shù)據(jù)進行治理和開放的職責則不明確，

推動公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的激勵機制不完善。因此，公共數(shù)據(jù)開放對于

公共部門來說沒有明確的動力，特別是對于從事非信息化領(lǐng)域的部門

來說，也往往不具備足夠的能力。以上原因?qū)е氯杂写罅扛邇r值公共

數(shù)據(jù)“深藏閨中”，高質(zhì)量供給受到制約。

各地、各行業(yè)開始探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營，引入社會化力量進行

開發(fā)利用，促進公共數(shù)據(jù)供給提質(zhì)增效。當前，授權(quán)運營在公共數(shù)據(jù)

領(lǐng)域的實踐探索中具有關(guān)鍵意義，可以充分發(fā)揮社會力量，解決公共

數(shù)據(jù)開發(fā)利用中開放質(zhì)量不佳、供需匹配不足、應用挖掘不夠等問題，

是大量高價值、高敏感的公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的核心路徑。國內(nèi)各地區(qū)、

各行業(yè)積極開展授權(quán)運營實踐。各個先進地區(qū)紛紛落實試點舉措，在

機制、平臺等方面均取得成效。

在機制探索方面，各地方推進探索各具特色的授權(quán)運營機制，以

釋放公共數(shù)據(jù)價值為核心，逐步形成了幾類不同的發(fā)展模式。一是集

中1對1模式，以浙江、安徽、貴州、成都、青島等地為代表。地方

政府集中統(tǒng)一授權(quán)某一機構(gòu)承擔該區(qū)域平臺建設(shè)、數(shù)據(jù)運營、產(chǎn)業(yè)培

育等公共數(shù)據(jù)運營相關(guān)工作。一方面，集中授權(quán)具有權(quán)威性，有利于

通過地域數(shù)據(jù)整合實現(xiàn)價值最大化；另一方面，集中授權(quán)存在市場效

率不夠高的問題，單一運營主體響應市場需求變化的速度可能有限。

12

二是分行業(yè)的1對N模式，以北京市的金融公共數(shù)據(jù)專區(qū)為代表（如

圖3）。地方政府授權(quán)不同的行業(yè)屬性機構(gòu)，按照行業(yè)特點開展公共

數(shù)據(jù)運營工作，專業(yè)性更強，有利于充分發(fā)揮行業(yè)屬性作用，但統(tǒng)籌

協(xié)調(diào)的難度也隨之增大。2023年7月，《北京市公共數(shù)據(jù)專區(qū)授權(quán)

運營管理辦法（征求意見稿）》發(fā)布，在金融場景的實踐基礎(chǔ)上推進

專區(qū)制度體系建設(shè)，并深化交通、位置、空間、信用等各專區(qū)建設(shè)和

應用。三是分散的1對N模式，以廣東、上海、武漢等地為代表。

地方政府根據(jù)不同數(shù)據(jù)與不同機構(gòu)特點進行匹配，授權(quán)各類型市場主

體分別開展公共數(shù)據(jù)運營工作。分散授權(quán)的靈活性更好，有利于發(fā)揮

市場主體主觀能動性作用，但一定程度上也容易出現(xiàn)混亂，對監(jiān)管的

要求更高。同時，由于地域數(shù)據(jù)未能完全整合，數(shù)據(jù)可發(fā)揮的價值有

限。

來源：中國信息通信研究院

圖3北京公共數(shù)據(jù)專區(qū)運營模式

13

在平臺運營方面，部分地方通過建立統(tǒng)一的地域性公共數(shù)據(jù)運營

平臺探索公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務的應用與流通。一類是公共數(shù)據(jù)運營服

務平臺，例如貴州省的云上貴州平臺，在明確授權(quán)統(tǒng)一平臺對全省公

共數(shù)據(jù)進行匯集、存儲、共享、開放的基礎(chǔ)上，依托全省資源打造數(shù)

據(jù)產(chǎn)品及服務體系，與貴陽大數(shù)據(jù)交易所協(xié)同推動構(gòu)建貴州大數(shù)據(jù)產(chǎn)

業(yè)生態(tài)。成都市政府授權(quán)成都數(shù)據(jù)集團搭建公共數(shù)據(jù)運營服務平臺，

已于2020年上線。平臺直接接入公共數(shù)據(jù)并作為供需對接橋梁，基

于應用需求，經(jīng)協(xié)調(diào)獲取相應數(shù)源部門授權(quán)后，與應用方共同打造數(shù)

據(jù)產(chǎn)品并接受數(shù)據(jù)使用監(jiān)督。另一類是兼具公共數(shù)據(jù)加工與數(shù)據(jù)交易

的綜合服務平臺，例如海南省的“數(shù)據(jù)產(chǎn)品超市”，以授權(quán)運營的思

路搭建集數(shù)據(jù)歸集、管理、加工、交易為一體的公共數(shù)據(jù)平臺，將各

類型參與主體納入平臺，由應用主體對公共數(shù)據(jù)進行加工增值后以數(shù)

據(jù)產(chǎn)品的形式開放給市場。

此外，眾多行業(yè)主管部門的公共數(shù)據(jù)也得到有效開發(fā)利用，通過

授權(quán)運營的模式引入社會化力量推進數(shù)據(jù)價值的充分釋放。相較于地

方的公共數(shù)據(jù)，行業(yè)主管部門持有和控制的公共數(shù)據(jù)是縱向的數(shù)據(jù)歸

口，在行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)具有相對完整性和全面性，推進行業(yè)主管部門公共

數(shù)據(jù)的應用與流通也是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的關(guān)鍵工作之一。例如，司

法數(shù)據(jù)作為來自各級司法體系履職和提供服務過程的公共數(shù)據(jù)，包含

法條、立案、審判、裁判文書等多方面的司法相關(guān)數(shù)據(jù)，具有非常獨

特的應用價值。當前，司法數(shù)據(jù)由最高人民法院信息中心下屬中國司

法大數(shù)據(jù)研究院統(tǒng)一推進開發(fā)利用，應用主要集中在為政府及公共部

14

門提供決策支撐、為金融領(lǐng)域產(chǎn)品提供服務依據(jù)、為企業(yè)或個人主體

提供司法大數(shù)據(jù)服務等場景。此外，人力資源和社會保障部將社保數(shù)

據(jù)授權(quán)金保信社保卡科技有限公司運營，人民日報社將人民日報歷史

數(shù)據(jù)授權(quán)人民網(wǎng)科技（北京）有限公司運營，中國氣象局將氣象數(shù)據(jù)

授權(quán)北京天譯科技有限公司等相關(guān)機構(gòu)運營，這些均是行業(yè)公共數(shù)據(jù)

授權(quán)運營的典型案例。

（三）會計入表推動企業(yè)數(shù)據(jù)價值“顯性化”

近年來，雖然“將企業(yè)數(shù)據(jù)資源視為資產(chǎn)進行管理”逐漸成為眾

多企業(yè)的共識，但這里的“資產(chǎn)”往往只是經(jīng)濟意義上的資產(chǎn)，體現(xiàn)

了企業(yè)數(shù)字化過程中數(shù)據(jù)資源的重要性。而對于數(shù)據(jù)能否真正成為會

計意義上的資產(chǎn)、能否計入企業(yè)資產(chǎn)負債表，始終是各界討論的焦點。

今年8月21日，財政部正式發(fā)布《企業(yè)數(shù)據(jù)資源相關(guān)會計處理暫行

規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》），并規(guī)定自2024年1月1日起施

行。《暫行規(guī)定》的出臺肯定了數(shù)據(jù)資源可具有資產(chǎn)屬性，是數(shù)據(jù)要

素市場發(fā)展的重要里程碑。作為報表意義上的“資產(chǎn)”，企業(yè)數(shù)據(jù)的

市場價值與業(yè)務貢獻將在財務報表中得以“顯性化”。

《暫行規(guī)定》明確了企業(yè)數(shù)據(jù)資源在財務報表中進行會計確認和

計量的思路。出臺《暫行規(guī)定》的主要目的是，為消除相關(guān)企業(yè)實務

中對“數(shù)據(jù)資源能否作為會計上的資產(chǎn)確認”“作為哪類資產(chǎn)‘入表’”

等疑慮提供指引。因此，《暫行規(guī)定》在不改變現(xiàn)行企業(yè)會計準則的

基礎(chǔ)上，給出了將數(shù)據(jù)確認為無形資產(chǎn)、確認為存貨和不確認資產(chǎn)三

條入表思路。具體來說，《暫行規(guī)定》規(guī)定：企業(yè)使用的數(shù)據(jù)資源，

15

符合《企業(yè)會計準則第6號——無形資產(chǎn)》（財會〔2006〕3號）規(guī)

定的定義和確認條件的，應當確認為無形資產(chǎn)；企業(yè)日?；顒又谐钟?、

最終目的用于出售的數(shù)據(jù)資源，符合《企業(yè)會計準則第1號——存貨》

（財會〔2006〕3號）規(guī)定的定義和確認條件的，應當確認為存貨；

企業(yè)出售未確認為資產(chǎn)的數(shù)據(jù)資源，應當按照收入準則等規(guī)定確認相

關(guān)收入。

企業(yè)數(shù)據(jù)資源“入表”有利于內(nèi)外部發(fā)現(xiàn)并確認企業(yè)數(shù)據(jù)的價值。

在將數(shù)據(jù)確認為無形資產(chǎn)或存貨進行會計計量的過程中，企業(yè)需要明

確取得和持有數(shù)據(jù)資源過程中產(chǎn)生的各項成本或增減值，企業(yè)數(shù)據(jù)的

產(chǎn)生成本或應用價值將得到更加完整、準確的列示，基于企業(yè)數(shù)據(jù)資

產(chǎn)產(chǎn)生的收入進一步明確。繼而，對于從事數(shù)據(jù)產(chǎn)品（或數(shù)據(jù)服務）

供應的企業(yè)來說，有助于企業(yè)確定更為市場所認可的數(shù)據(jù)產(chǎn)品定價，

促進企業(yè)參與市場化的數(shù)據(jù)交易流通；對于數(shù)據(jù)密集型企業(yè)來說，有

助于投資者更好發(fā)現(xiàn)和理解企業(yè)整體的價值，提升企業(yè)的融資機會，

擴大企業(yè)的發(fā)展空間。同時，針對企業(yè)如何貫徹實施《暫行規(guī)定》，

財政部會計司表示，企業(yè)應當主動按照相關(guān)披露要求，持續(xù)加強對數(shù)

據(jù)資源的應用場景或業(yè)務模式、原始數(shù)據(jù)類型來源、加工維護和安全

保護情況、涉及的重大交易事項、相關(guān)權(quán)利失效和受限等相關(guān)信息的

自愿披露，以全面地反映數(shù)據(jù)資源對企業(yè)財務狀況、經(jīng)營成果等的影

響。因此，在實施“入表”的過程中，通過對數(shù)據(jù)資源相關(guān)情況的盤

點和披露，企業(yè)將更加了解、重視和明確數(shù)據(jù)資源的分布、特點和應

用價值，有利于企業(yè)進一步挖掘數(shù)據(jù)應用，釋放數(shù)據(jù)要素價值。

16

需要注意到的是，《暫行規(guī)定》還不是真正意義上的“數(shù)據(jù)資產(chǎn)

會計準則”?！稌盒幸?guī)定》目前只給出了“滿足資產(chǎn)確認條件且價值

確定的數(shù)據(jù)資源如何計入報表”的解決思路，但是沒有解決“數(shù)據(jù)價

值如何確定”的問題。由于數(shù)據(jù)具有未來經(jīng)濟利益難確定、經(jīng)濟壽命

不確定、價值易變性等區(qū)別于傳統(tǒng)要素的特性，成本法、收益法、市

場法等估值方法均有其局限性。一些企業(yè)探索綜合三種方法，基于收

益法建立數(shù)據(jù)資產(chǎn)估值體系，通過評價數(shù)據(jù)資產(chǎn)業(yè)務經(jīng)濟貢獻值指導

形成數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值基準。例如，浦發(fā)銀行提出的數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值評估框

架，圍繞數(shù)據(jù)資產(chǎn)潛能預測、效能評估和收益測算，將數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值

分為內(nèi)在價值、成本價值、業(yè)務價值、經(jīng)濟價值以及市場價值五類，

并給出了每類價值的價值因子及計算公式。2023年9月，中國資產(chǎn)

評估協(xié)會印發(fā)《數(shù)據(jù)資產(chǎn)評估指導意見》，對資產(chǎn)評估機構(gòu)按照成本

法、收益法和市場法開展數(shù)據(jù)資產(chǎn)評估提供了進一步指導。然而，企

業(yè)數(shù)據(jù)估值問題是個復雜的難題，當前全社會仍未完全取得共識，還

需要企業(yè)、專業(yè)研究機構(gòu)、資產(chǎn)評估機構(gòu)、會計和審計事務所等進一

步探討。

總的來看，《暫行規(guī)定》的出臺邁出了我國為發(fā)展數(shù)據(jù)要素而建

立相關(guān)會計核算制度的第一步?！稌盒幸?guī)定》是在現(xiàn)行企業(yè)會計準則

體系下的細化規(guī)范，在會計確認計量方面與現(xiàn)行無形資產(chǎn)、存貨、收

入等相關(guān)準則是一致的，不屬于國家統(tǒng)一的會計制度要求變更型會計

政策?，F(xiàn)階段，《暫行規(guī)定》只是將既有的會計處理規(guī)則遷移到“符

合相應條件的數(shù)據(jù)資產(chǎn)”上，而并非從數(shù)據(jù)資產(chǎn)的特點出發(fā)來設(shè)計針

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對性的會計規(guī)則，也就是說，數(shù)據(jù)資產(chǎn)暫時將按照與傳統(tǒng)資產(chǎn)同樣的

方法進行會計計量。從形式上看，只是在企業(yè)資產(chǎn)負債表的“存貨”

“無形資產(chǎn)”和“開發(fā)支出”三個報表項目下分別設(shè)置了“數(shù)據(jù)資源”

子項目；對應的企業(yè)核算時將會在相應總賬會計科目下面設(shè)置“數(shù)據(jù)

資源”二級科目。但是，只按照這樣的會計方式，數(shù)據(jù)要素區(qū)別于傳

統(tǒng)要素的特殊性或?qū)o法從報表中得到充分體現(xiàn)，無法被適應?！皵?shù)

據(jù)入表”目前還只是一個試點的過程，真正建立適應數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展需

求、符合數(shù)據(jù)要素特殊屬性的會計核算方法，未來仍將有很多復雜、

挑戰(zhàn)性的工作有待完成。下一步，如何與國際會計準則相協(xié)調(diào)，如何

建立相適應的審計制度，如何厘清企業(yè)數(shù)據(jù)資產(chǎn)與信息資產(chǎn)的劃分，

企業(yè)是否會通過數(shù)據(jù)資產(chǎn)實現(xiàn)增值，銀行是否會普遍接受數(shù)據(jù)資產(chǎn)作

為質(zhì)押等，這些問題仍然需要時間的檢驗。

（四）權(quán)益保護仍是個人數(shù)據(jù)開發(fā)利用主線

個人數(shù)據(jù)方面，《個人信息保護法》針對個人信息數(shù)據(jù)確立了保

護原則?！秱€人信息保護法》是中國首部規(guī)范個人信息處理活動的專

門立法，旨在保障公民個人信息安全，遏制個人信息泄露、濫用等現(xiàn)

象的發(fā)生。該法規(guī)定了個人信息處理全過程中應遵循的原則和要求，

明確了相關(guān)主體的權(quán)利和義務，健全了個人信息保護工作的體制機制。

該法既通過個人信息處理規(guī)則、敏感個人信息處理規(guī)則、個人信息對

外提供規(guī)則、單獨同意規(guī)則等保障個人權(quán)益，又通過匿名化處理、個

人信息處理者不需取得個人同意可以處理個人信息的若干場景等方

面的規(guī)定保證個人信息數(shù)據(jù)可得到合理的開發(fā)利用。國際橫向比較看，

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我國《個人信息保護法》在規(guī)則嚴厲程度上基本對標歐盟GDPR，兩

部法律文本均賦予個人全面、細致的權(quán)利，均對信息處理者施加了較

高的合規(guī)義務。同時，我國關(guān)于個人信息違法犯罪相關(guān)罪名適用主體

廣泛，入罪門檻較低。因此，我國已建立起較為嚴格的個人信息數(shù)據(jù)

保護原則。

個人對個人數(shù)據(jù)掌控能力有限，權(quán)益保護落地實踐未達預期。由

于個人數(shù)據(jù)主要由公共部門和企業(yè)實際掌控，個人數(shù)據(jù)相關(guān)的權(quán)利在

具體場景和問題中又較為復雜，因而世界各國在操作層面都還未能完

全適配個人信息、個人數(shù)據(jù)保護的法律要求，個人信息泄露時有發(fā)生、

個人數(shù)據(jù)越權(quán)濫用仍然存在。例如，國外許多網(wǎng)民發(fā)現(xiàn)自己在網(wǎng)上分

享的照片成為Flickr數(shù)據(jù)集的素材，自己此前既不知情，又很難將自

己創(chuàng)作的照片數(shù)據(jù)從數(shù)據(jù)集中刪除。2020年7月以來，工業(yè)和信息

化部開展縱深推進APP侵害用戶權(quán)益專項整治行動。截至2023年7

月，工信部已發(fā)布關(guān)于侵害用戶權(quán)益行為的APP（SDK）通報30批。

通報并責令整改的APP、SDK中，違規(guī)收集個人信息、強制頻繁過

度索取權(quán)限、違規(guī)使用個人信息等問題仍然突出。

通過分級授權(quán)細化個人數(shù)據(jù)采集使用規(guī)范已有理論探索。個人數(shù)

據(jù)開發(fā)利用所需的數(shù)據(jù)多樣、場景多變，個人理應可以根據(jù)場景和需

求，分級、分步驟進行個人數(shù)據(jù)的授權(quán)，也可以按照意愿撤回相應級

別、步驟的授權(quán)。個人數(shù)據(jù)處理者則應嚴格遵守個人對數(shù)據(jù)開發(fā)利用

場景、范圍等要求，保護個人數(shù)據(jù)權(quán)益。在《個人信息保護法》施行

前，大量收集、處理個人數(shù)據(jù)的過程屬于“一攬子授權(quán)”，個人在使

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用服務過程中可能需要讓渡許多與服務無關(guān)的數(shù)據(jù)。《個人信息保護

法》規(guī)定了數(shù)據(jù)收集與處理的最小必要原則和單獨同意原則，支付寶、

微信、美團等平臺逐步增加了新業(yè)務首次使用單獨授權(quán)同意、廣告權(quán)

限管理、個性化推薦權(quán)限管理、第三方授權(quán)管理、清除歷史行為等功

能，實現(xiàn)了初步的個人數(shù)據(jù)分級、分步驟授權(quán)模式。“數(shù)據(jù)二十條”

再次強調(diào)數(shù)據(jù)處理者應按照個人授權(quán)范圍依法依規(guī)采集、持有、托管

和使用數(shù)據(jù)，不得采取“一攬子授權(quán)”、強制同意等方式過度收集個

人信息。學界和業(yè)界正在探索更加細化、完備的數(shù)據(jù)要素分級授權(quán)體

系（如圖4），以更簡潔清晰的方式劃分數(shù)據(jù)開發(fā)利用場景，用戶既

可以選擇授權(quán)必要數(shù)據(jù)來使用基礎(chǔ)服務，又可以授權(quán)更多數(shù)據(jù)享受改

進服務乃至支撐數(shù)據(jù)流通，從而以較低成本實現(xiàn)個人對數(shù)據(jù)處理范圍

的控制。

來源：《數(shù)據(jù)要素論》

圖4數(shù)據(jù)要素分級授權(quán)體系示例

通過專業(yè)數(shù)據(jù)托管服務機構(gòu)降低個人數(shù)據(jù)行權(quán)門檻已有國際實

踐。“數(shù)據(jù)二十條”提出探索由受托者代表個人利益，監(jiān)督市場主體

對個人信息數(shù)據(jù)進行采集、加工、使用的機制。個人數(shù)據(jù)管理機構(gòu)作

為受托人，可以根據(jù)用戶的授權(quán)委托，代理大量用戶進行個人數(shù)據(jù)集

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中存儲與管理應用，在遵循相關(guān)法規(guī)和用戶意愿、保護數(shù)據(jù)隱私和安

全的基礎(chǔ)上，以忠誠義務和專業(yè)水平幫助個人行使個人數(shù)據(jù)權(quán)利。通

過受托人提供的平臺，個人可以集中化管理自己的數(shù)據(jù)，自主決定每

個機構(gòu)、平臺對自己數(shù)據(jù)的收集、使用和共享情況，自行攜帶、轉(zhuǎn)移

自己的數(shù)據(jù)。因此，個人數(shù)據(jù)統(tǒng)一托管可向個人賦予更多控制權(quán)，有

效降低個人行權(quán)門檻。個人數(shù)據(jù)委托在國際范圍內(nèi)仍屬于探索早期。

韓國MyData服務于2021年開始落地，MyData運營商通過開展個人

數(shù)據(jù)匯總整合工作，向個人提供一站式查詢和管理服務，但這種模式

的可持續(xù)性仍有待觀察。

三、主體：企業(yè)政府雙向發(fā)力推進可持續(xù)探索

企業(yè)和政府構(gòu)成推進數(shù)據(jù)要素發(fā)展的核心力量。其中，企業(yè)是沖

鋒在前的創(chuàng)新主體，政府則主要發(fā)揮有序引導和規(guī)范發(fā)展的作用。在

數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)過程中，企業(yè)和政府需著力提高自身能力，在扮演

好各自角色的基礎(chǔ)上守正創(chuàng)新、雙向發(fā)力，共同推進數(shù)據(jù)要素發(fā)展的

可持續(xù)探索。

（一）企業(yè)側(cè)：數(shù)據(jù)管理與應用能力是前提

企業(yè)作為數(shù)據(jù)要素的創(chuàng)新主體，在豐富的生產(chǎn)經(jīng)營活動中，積累

了大量寶貴數(shù)據(jù)有待挖掘使用，同時也是數(shù)據(jù)要素市場的主要需求方。

結(jié)合業(yè)務發(fā)展目標構(gòu)建數(shù)據(jù)管理體系、在業(yè)務場景中深度應用數(shù)據(jù)是

企業(yè)整體數(shù)據(jù)能力提升的必要環(huán)節(jié)，構(gòu)成企業(yè)數(shù)據(jù)價值釋放的基礎(chǔ)。

數(shù)據(jù)管理規(guī)范了數(shù)據(jù)采集、加工、使用過程，是企業(yè)豐富數(shù)據(jù)應用、

參與數(shù)據(jù)要素流通的前序基礎(chǔ)。數(shù)據(jù)應用將數(shù)據(jù)真正轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，

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是釋放數(shù)據(jù)要素價值的最后一公里。在不斷夯實自身數(shù)據(jù)能力的基礎(chǔ)

上，企業(yè)才能進一步探索參與數(shù)據(jù)要素市場、構(gòu)建核心競爭力的方式。

企業(yè)不斷通過DCMM貫標評估提升數(shù)據(jù)管理能力。自2020年

國家標準《數(shù)據(jù)管理能力成熟度評估模型》（簡稱DCMM）貫標評

估工作啟動以來，隨著全國范圍內(nèi)的持續(xù)宣貫，截至目前已有十余個

行業(yè)的千余家企業(yè)參與到了DCMM評估中，顯著提升了全社會數(shù)據(jù)

管理意識，使得貫標企業(yè)數(shù)據(jù)管理能力得到明顯增強。以評估貫標為

契機，企業(yè)在戰(zhàn)略規(guī)劃、組織架構(gòu)、技術(shù)工具等方面推動開展數(shù)據(jù)管

理相關(guān)工作：在戰(zhàn)略規(guī)劃方面，通過建立全景數(shù)據(jù)管理工作視圖，確

立數(shù)據(jù)管理中長期目標和管理活動優(yōu)先級，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)各層面工作，

明確所需資源投入總量和分配機制，監(jiān)督、評價和優(yōu)化企業(yè)數(shù)據(jù)管理

工作的執(zhí)行。在組織架構(gòu)方面，企業(yè)通過成立專職團隊增強數(shù)據(jù)管理

執(zhí)行效率，成立統(tǒng)一數(shù)據(jù)管理歸口部門，普遍形成了決策、管理、執(zhí)

行的數(shù)據(jù)管理三層架構(gòu)組織，并設(shè)置專門的數(shù)據(jù)管理管理崗位，建立

了數(shù)據(jù)部門、技術(shù)部門、業(yè)務部門協(xié)同機制。在技術(shù)工具方面，企業(yè)

通過構(gòu)建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)管理技術(shù)平臺，將各分散的單一功能型技術(shù)工具

進行集成，消除數(shù)據(jù)管理協(xié)同難點，提高數(shù)據(jù)管理效率。例如，中國

聯(lián)通集團以《中國聯(lián)通集團數(shù)字化轉(zhuǎn)型行動計劃（2022-2025年）》

為戰(zhàn)略綱領(lǐng)，明確了數(shù)據(jù)管理工作的總體目標、發(fā)展路徑及保障體系，

形成以數(shù)字化轉(zhuǎn)型領(lǐng)導小組為領(lǐng)導，數(shù)字化轉(zhuǎn)型推進辦公室統(tǒng)籌落實

推進，總部數(shù)據(jù)治理組、省分數(shù)據(jù)治理組、地市數(shù)據(jù)治理組縱向聯(lián)結(jié)

協(xié)同的數(shù)據(jù)管理組織架構(gòu)，依托聯(lián)通云底座，打造“湖倉一體、批流

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融合”的數(shù)據(jù)中臺，實現(xiàn)全域數(shù)據(jù)統(tǒng)一采集加工，強化數(shù)據(jù)管理能力。

同時也應看到，DCMM標準聚焦在數(shù)據(jù)管理體系的建設(shè)，它的貫徹

落實能幫助企業(yè)建立數(shù)據(jù)能力的基座，但無法直接解決企業(yè)數(shù)據(jù)應用

場景不豐富、業(yè)務價值賦能不充分的問題。為此，需要在貫徹DCMM

標準的基礎(chǔ)上，結(jié)合數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值評估、會計入表、交易流通等實踐，

以價值為導向，推動數(shù)據(jù)資產(chǎn)運營能力建設(shè)，建立常態(tài)化的數(shù)據(jù)資產(chǎn)

運營體系，為數(shù)據(jù)價值持續(xù)釋放提供堅實保障。

數(shù)據(jù)研發(fā)運營一體化（DataOps）在數(shù)據(jù)管理的基礎(chǔ)上，解決開

發(fā)管理“兩張皮”的問題，有效提升數(shù)據(jù)管理與應用的協(xié)作效率。隨

著數(shù)據(jù)應用場景日益豐富，數(shù)據(jù)分析需求快速變化，數(shù)據(jù)加工鏈路日

益復雜，數(shù)據(jù)工程師、數(shù)據(jù)管理員、報表開發(fā)人員、運維工程師等各

類數(shù)據(jù)管理角色逐漸增多，導致企業(yè)數(shù)據(jù)交付任務難度大大增加。

DataOps倡導協(xié)同式、敏捷式的數(shù)據(jù)管理，建立清晰通暢的數(shù)據(jù)管道，

明確數(shù)據(jù)管理的流轉(zhuǎn)過程及環(huán)節(jié)，采用先進的數(shù)字化技術(shù)推動數(shù)據(jù)管

理自動化，縮短數(shù)據(jù)項目的周期，提高各數(shù)據(jù)管理相關(guān)人員的數(shù)據(jù)檢

索、獲取和應用效率，并持續(xù)改進數(shù)據(jù)質(zhì)量，降低管理成本，加速數(shù)

據(jù)價值釋放（如圖5）。例如，通過標準設(shè)計、模型設(shè)計指導數(shù)據(jù)開

發(fā)，前置化數(shù)據(jù)質(zhì)量管理，并建立SLA開展數(shù)據(jù)資產(chǎn)運維，實現(xiàn)開

發(fā)與管理的協(xié)同；數(shù)據(jù)管理成果通過被業(yè)務分析人員、數(shù)據(jù)科學家等

角色自助使用，支撐業(yè)務運營，同時運營結(jié)果反向指導數(shù)據(jù)管理工作，

實現(xiàn)管理與運營的協(xié)同。中國信息通信研究院與多行業(yè)頭部企業(yè)于

2022年共同成立DataOps標準工作組，發(fā)布能力框架模型和實踐指

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南，致力于將敏捷、精益等理念融入數(shù)據(jù)開發(fā)過程，打破協(xié)作壁壘，

構(gòu)建集開發(fā)、治理、運營于一體的自動化數(shù)據(jù)流水線。目前，國內(nèi)已

有超百家機構(gòu)開展DataOps相關(guān)實踐，我國企業(yè)對于DataOps已從概

念啟蒙引入階段演進至規(guī)模化落地階段，各行業(yè)高質(zhì)量、高價值數(shù)據(jù)

的匯聚、融合與應用工作也得以大大加速。

來源：中國信息通信研究院

圖5DataOps：敏捷協(xié)同的一體化管理

在管理數(shù)據(jù)的同時，企業(yè)正在同步推進業(yè)務需求梳理與挖掘，

數(shù)據(jù)應用場景持續(xù)擴充。早期互聯(lián)網(wǎng)、金融等數(shù)據(jù)密集型企業(yè)為提高

營銷、風控等業(yè)務能力，通過對自身數(shù)據(jù)的挖掘和分析，洞察用戶需

求、優(yōu)化運營、提供個性化服務，從而提升自身競爭力和用戶滿意度。

例如，電子商務企業(yè)可以根據(jù)用戶的購買歷史和瀏覽行為，推薦符合

其興趣和喜好的產(chǎn)品；普惠金融機構(gòu)可以根據(jù)用戶的資質(zhì)、歷史行為

等數(shù)據(jù)評價信用分數(shù)與風險等級，實現(xiàn)對個人、小微企業(yè)等主體的精

準放貸。隨著數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展，數(shù)實融合成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟增長的

新動力。數(shù)字化水平較高的頭部企業(yè)進一步挖掘業(yè)務鏈條中的數(shù)據(jù)需

求，通過自有數(shù)據(jù)的挖掘和分析，為生態(tài)伙伴提供更加科學化的決策

依據(jù)，以實現(xiàn)其生產(chǎn)、流通等環(huán)節(jié)的高效運作。例如，頭部電商自營

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品牌京東京造，利用其豐富的用戶數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)賦能的強大供應鏈管理

能力，基于“你做工廠，我做市場”的分工定位與品牌方深度合作，

2022年總銷售額同比增長60%、100個以上品類年均銷售額增長超過

300%、新品開發(fā)成功率超過90%、幫助工廠平均降低30天庫存周轉(zhuǎn)。

傳統(tǒng)企業(yè)愈加重視數(shù)據(jù)要素的沉淀、挖掘和應用能力提升。隨著

信息技術(shù)的持續(xù)發(fā)展和普及，傳統(tǒng)企業(yè)也越來越重視數(shù)據(jù)與生產(chǎn)、調(diào)

度、調(diào)控、營銷等業(yè)務的融合應用，以實現(xiàn)設(shè)備級、工廠級和企業(yè)級

的互聯(lián)互通，從而提高生產(chǎn)效率、降低成本、改善產(chǎn)品質(zhì)量和創(chuàng)新能

力。例如，在制造業(yè)中，工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)可以實現(xiàn)設(shè)備的遠程監(jiān)控和故障

診斷，提高生產(chǎn)線的穩(wěn)定性和可靠性；可以通過數(shù)據(jù)分析和預測技術(shù)

進行生產(chǎn)計劃和庫存管理，實現(xiàn)定制化生產(chǎn)和個性化營銷；可以通過

供應鏈的數(shù)字化和智能化，實現(xiàn)物流協(xié)同和合作，降低成本。

在夯實數(shù)據(jù)能力的基礎(chǔ)上，企業(yè)積極挖掘并輸出自身數(shù)據(jù)能力特

色，通過提供高質(zhì)量數(shù)據(jù)服務創(chuàng)新數(shù)據(jù)要素市場參與方式。數(shù)據(jù)要素

供應鏈條長，在供給、流通、應用、安全等環(huán)節(jié)均有細分的市場需求。

對于專業(yè)數(shù)據(jù)能力突出的中小企業(yè)，可借助集聚優(yōu)勢，尋找市場定位，

塑造服務品牌。例如，人工智能的發(fā)展催生了數(shù)據(jù)標注、清洗等基礎(chǔ)

數(shù)據(jù)服務需求。山西省大同市積極布局基礎(chǔ)數(shù)據(jù)服務產(chǎn)業(yè)，并于2022

年11月印發(fā)《大同市促進數(shù)據(jù)呼叫（標注）產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干政策》，

明確了坐席、場地等補貼標準。上海潤迅、重慶人和、華順金服等

20多家基礎(chǔ)數(shù)據(jù)服務企業(yè)先后落地大同，利用大同市人力資源、場

地、電力等成本優(yōu)勢，不斷強化在數(shù)據(jù)要素市場中的競爭力。對于數(shù)

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據(jù)資源富集、數(shù)據(jù)綜合能力強的大型企業(yè)，除供給數(shù)據(jù)資源外，利用

數(shù)據(jù)能力提供綜合性數(shù)據(jù)產(chǎn)品與解決方案也是啟動數(shù)據(jù)要素市場的

有效手段。在數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展的初級階段，利用自身數(shù)據(jù)積累優(yōu)勢

和服務能力優(yōu)勢，深入調(diào)研數(shù)據(jù)需求方的核心業(yè)務痛點，提供針對性

的數(shù)據(jù)產(chǎn)品與解決方案，進而形成可復制推廣的數(shù)據(jù)產(chǎn)品與能力架構(gòu)，

可有效實現(xiàn)數(shù)據(jù)流通所帶來的價值倍增。例如，國家電網(wǎng)向銀行出售

電力大數(shù)據(jù)金融風控等服務，打造“電力數(shù)據(jù)看”新模式，拓展電力

數(shù)據(jù)應用場景。中國移動打造了生態(tài)開放、技術(shù)先進、數(shù)據(jù)全面、安

全可控的“梧桐”大數(shù)據(jù)品牌，通過梧桐大數(shù)據(jù)門戶實現(xiàn)“產(chǎn)品訂購

入口、生態(tài)合作入口、技術(shù)分享入口”的統(tǒng)一，全面對外輸出中國移

動的數(shù)據(jù)產(chǎn)品與能力。招商銀行整合發(fā)布“企業(yè)數(shù)智金融”品牌服務，

突出從產(chǎn)品視角向客戶視角的轉(zhuǎn)變，從客戶的銷售場景、采購場景和

員工服務中研究客戶的需求和痛點，提供整體的數(shù)智化解決方案。

（二）政府側(cè)：建立公平高效的機制是關(guān)鍵

政府及其他黨政機關(guān)作為國家治理的核心力量，在數(shù)據(jù)要素發(fā)展

過程中扮演著有序引導和規(guī)范發(fā)展的關(guān)鍵角色。除向社會供給高價值

公共數(shù)據(jù)外，提升治理能力，創(chuàng)新治理手段，建立公平高效的數(shù)據(jù)要

素發(fā)展促進機制，守護數(shù)據(jù)要素可持續(xù)發(fā)展環(huán)境是更好發(fā)揮政府在數(shù)

據(jù)要素領(lǐng)域作用的關(guān)鍵。

面對數(shù)據(jù)要素這一新興事物，各地方在中央宏觀戰(zhàn)略指引下，加

緊制定數(shù)據(jù)條例與行動方案，更加靈活、主動地探索推進數(shù)據(jù)要素發(fā)

展的實施規(guī)范乃至細化的操作流程。自2015年實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略

26

以來，我國已有22個省級行政區(qū)、4個副省級市出臺數(shù)據(jù)相關(guān)條例

共30份（如圖6）。作為地方人民代表大會或其常務委員會通過的

法律文件，這些條例為地方數(shù)據(jù)要素的發(fā)展提供了法律基礎(chǔ)。截至

2023年8月，全國已有27個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）設(shè)置了專門的省

級大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)。省級大數(shù)據(jù)專職管理機構(gòu)的不斷擴充，有效推動

數(shù)據(jù)資源整合和開發(fā)利用效率與效益提升。此外，部分地區(qū)發(fā)布發(fā)展

規(guī)劃、行動方案等政策文件，將數(shù)據(jù)要素的產(chǎn)業(yè)集聚、流通交易、數(shù)

據(jù)驅(qū)動的經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展等作為重點，致力于營造公平高效的數(shù)據(jù)要

素發(fā)展環(huán)境。例如，上海市《張江數(shù)據(jù)要素產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)三年行動

方案（2023-2025年）》《立足數(shù)字經(jīng)濟新賽道推動數(shù)據(jù)要素產(chǎn)業(yè)創(chuàng)

新發(fā)展行動方案（2023-2025年）》等文件謀劃了上海數(shù)據(jù)要素發(fā)展

的體系性布局，在維護數(shù)據(jù)安全、強化數(shù)據(jù)安全產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，基于

要素融合和生態(tài)構(gòu)建，著力打造高水平的數(shù)據(jù)要素產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。深圳

市發(fā)布的《深圳市數(shù)據(jù)交易管理暫行辦法》《深圳市數(shù)據(jù)商和數(shù)據(jù)流

通交易第三方服務機構(gòu)管理暫行辦法》規(guī)范了數(shù)據(jù)交易范圍和市場主

體行為，并成立數(shù)據(jù)交易監(jiān)管機制專責小組，率先以制度的形式明確

建立跨部門協(xié)同監(jiān)管的機制。先行地區(qū)的制度與機制體現(xiàn)了數(shù)據(jù)要素

領(lǐng)域有效市場和有為政府相結(jié)合的創(chuàng)新成果，對中央和其他地方引導

和推進數(shù)據(jù)要素發(fā)展均有重要的借鑒意義。

27

來源：中國信息通信研究院

圖6地方數(shù)據(jù)相關(guān)條例出臺情況

加快完善數(shù)據(jù)領(lǐng)域央地協(xié)同和條塊協(xié)同機制是當前的重要命題。

在地方紛紛成立大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)承擔數(shù)據(jù)領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與資源整合

共享職能的背景下，國家數(shù)據(jù)局的成立順應了各界對國家層面組建專

職管理部門的期待。然而，國家數(shù)據(jù)局尚處于初建階段，如何理順國

家和省級數(shù)據(jù)管理機構(gòu)關(guān)系、平衡國家各部委及地方各委辦局間職能，

需要盡快探索方案并落地執(zhí)行。一方面，各地大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的單位

性質(zhì)和隸屬關(guān)系并不相同，主要可分為省政府直屬機構(gòu)、省政府辦公

廳管理機構(gòu)、省行業(yè)主管部門管理機構(gòu)三類，且多有承擔推進數(shù)字政

府建設(shè)、數(shù)據(jù)安全治理、大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)管理等當前國家數(shù)據(jù)局所規(guī)劃職

責之外的工作。國家和省級機構(gòu)履行職能過程中仍會存在“一對多、

多對一”等多頭管理問題。加快理順管理關(guān)系，完善央地協(xié)同機制，

是推進構(gòu)建數(shù)據(jù)要素可持續(xù)發(fā)展環(huán)境的必要前提。另一方面，國家和

地方數(shù)據(jù)管理機構(gòu)與其他行業(yè)主管部門各有職責劃分，既包括產(chǎn)業(yè)發(fā)

28

展、資產(chǎn)管理等業(yè)務領(lǐng)域的區(qū)分，又包括人社、交通等垂直行業(yè)的區(qū)

分。加快理順國家各部委、地方各委辦局間職能，完善條塊協(xié)同機制，

促進數(shù)據(jù)要素跨部門、跨行業(yè)、跨地域互聯(lián)互通與開發(fā)利用，是促進

數(shù)據(jù)要素公平高效發(fā)展的重要保障。

提升治理能力、營造兼顧效率與公平的數(shù)據(jù)要素發(fā)展環(huán)境仍應成

為政府工作重點?？v觀各地數(shù)據(jù)要素相關(guān)政策制度，盡管產(chǎn)業(yè)格局、

發(fā)展目標、數(shù)據(jù)供給、流通、應用等重點發(fā)力方向等基本明確，但落

地抓手相對有限，還不能完全適應數(shù)據(jù)要素的新特性和新趨勢?！皵?shù)

據(jù)二十條”提出，要充分發(fā)揮政府有序引導和規(guī)范發(fā)展的作用，守住

安全底線，明確監(jiān)管紅線，打造安全可信、包容創(chuàng)新、公平開放、監(jiān)

管有效的數(shù)據(jù)要素市場環(huán)境。守住數(shù)據(jù)安全底線、推進數(shù)據(jù)要素可持

續(xù)探索、促進數(shù)據(jù)價值釋放應成為各地治理的共識。一方面，要提升

數(shù)據(jù)安全縱深防護與綜合防御能力，健全數(shù)據(jù)要素市場監(jiān)督管理體系，

在明確監(jiān)管對象、范圍、標準、程序等規(guī)則基礎(chǔ)上，加強合規(guī)、違約、

欺詐等重點領(lǐng)域的執(zhí)法司法，維護數(shù)據(jù)要素市場的公平環(huán)境。另一方

面，要適應數(shù)據(jù)要素新特性，不斷創(chuàng)新治理手段，通過建立市場準入

第三方評估機制、負面清單動態(tài)調(diào)整機制、合同約定與爭議仲裁機制

等，提高市場主體合作互信程度和自發(fā)探索的活躍程度，避免對市場

主體的不必要干預，為數(shù)據(jù)要素市場的高效實踐留足空間。

四、市場：場內(nèi)外結(jié)合推動數(shù)據(jù)資源最優(yōu)配置

數(shù)據(jù)要素市場是實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素價值第三次飛躍的關(guān)鍵。數(shù)據(jù)在市

場中流通使數(shù)據(jù)流向更需要的地方，讓不同來源的優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)在新的業(yè)

29

務需求和場景中匯聚融合，實現(xiàn)雙贏、多贏的價值利用4。在此基礎(chǔ)

上，不同的數(shù)據(jù)流通形態(tài)串聯(lián)起各類主體，推動場內(nèi)外數(shù)據(jù)要素市場

活躍探索，引導數(shù)據(jù)要素在供需關(guān)系與價格機制的作用下實現(xiàn)最優(yōu)配

置，創(chuàng)造更大的經(jīng)濟效益。

（一）數(shù)據(jù)流通存在多層次多樣化形態(tài)

推進數(shù)據(jù)要素充分流通，首先應正確認識數(shù)據(jù)流通的表現(xiàn)形式，

從不同角度分析數(shù)據(jù)流通的類型，包含參與主體的供需關(guān)系、流通對

象的形態(tài)和交付方式等。

從流通主體間的供需關(guān)系來看，數(shù)據(jù)流通存在開放、共享、交易

三種供需模式，區(qū)別在于數(shù)據(jù)需求方獲取數(shù)據(jù)所需要支付的對價關(guān)系

不同。數(shù)據(jù)開放是指數(shù)據(jù)提供方無償提供數(shù)據(jù)，需求方無需支付對價

的數(shù)據(jù)單向流通形式。由于數(shù)據(jù)提供方無法通過數(shù)據(jù)開放直接獲得收

益，因此數(shù)據(jù)開放的對象往往是公共數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)共享是指參與主體互

為數(shù)據(jù)供需方，不強調(diào)貨幣媒介參與的數(shù)據(jù)雙向流通形式，但共享過

程往往涉及復雜的相互博弈，相較于一對一的兩方共享，政府間或行

業(yè)間的多方數(shù)據(jù)共享更容易形成規(guī)模和持續(xù)開展。數(shù)據(jù)交易則是指數(shù)

據(jù)提供方有償提供數(shù)據(jù)，需求方通過貨幣等形式支付對價的數(shù)據(jù)單向

流通形式。相較于數(shù)據(jù)開放和共享，數(shù)據(jù)交易更容易激發(fā)市場參與主

體積極性，成為數(shù)據(jù)要素市場化流通的主要形式。

此外，近兩年來關(guān)于“數(shù)據(jù)運營”“數(shù)據(jù)信托”等新概念、新探

索的討論十分火熱。我們認為，站在供需雙方流通閉環(huán)的角度，這些

4《數(shù)據(jù)要素白皮書（2022年）》

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新模式并未改變雙方的供需關(guān)系，不屬于與開放、共享、交易并列的

全新流通模式，而是在供需對接過程中引入了新主體，由數(shù)據(jù)經(jīng)紀商、

數(shù)據(jù)運營服務商和數(shù)據(jù)托管服務商等各類數(shù)商提供了中介性功能，在

促進數(shù)據(jù)資源供給、降低數(shù)據(jù)獲取成本、消除供需方之間資源錯配等

方面發(fā)揮了重要作用。

來源：中國信息通信研究院

圖7數(shù)據(jù)要素流通的多種形態(tài)

從流通對象來看，流通中的數(shù)據(jù)包括從原料到衍生服務的多種形

態(tài)（如圖7）。就產(chǎn)品形態(tài)而言，流通中的數(shù)據(jù)產(chǎn)品可以參照實體商

品的加工程度來進行區(qū)分。類比石油化工領(lǐng)域，原油、天然氣等是一

經(jīng)開采即可得到的原材料，在此基礎(chǔ)上進行不同程度的煉化和加工得

到不同類型的下游消費產(chǎn)品，一類如汽油、煤油等成品油，是對原材

料進行煉化得到的輕加工產(chǎn)品；一類如乙烯、丙烯等基礎(chǔ)化工材料是

煉化后經(jīng)裂解得到的深加工產(chǎn)品；一類如塑料、合成纖維等精細化工

材料是對基礎(chǔ)化工材料進一步加工合成得到的精加工產(chǎn)品。相應地，

在數(shù)據(jù)流通領(lǐng)域，原始數(shù)據(jù)、標準化數(shù)據(jù)集、數(shù)據(jù)模型或分析結(jié)果、

數(shù)據(jù)應用解決方案可大致對應不同加工程度得到的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務。

31

就交付形式而言，為滿足不同的應用需求和安全保護要求，數(shù)據(jù)

產(chǎn)品的流通也呈現(xiàn)多樣化的交付形式。與實體商品不同，數(shù)據(jù)產(chǎn)品的

流通并非簡單的轉(zhuǎn)移交割。在原材料層級，原始數(shù)據(jù)主要通過介質(zhì)傳

遞、開放下載等方式直接復制或轉(zhuǎn)移，但是，出于對數(shù)據(jù)可控性和可

用性的考量，實踐中以原始數(shù)據(jù)形態(tài)進行的數(shù)據(jù)流通極少。在輕加工

層級，標準化數(shù)據(jù)集主要通過介質(zhì)傳遞、開放下載、接口調(diào)用、終端

平臺、定制服務等方式交付，其中介質(zhì)傳遞或開放下載多適用于內(nèi)容

固定的靜態(tài)數(shù)據(jù)集，接口調(diào)用或終端平臺多適用于隨時間或需求不斷

更新的動態(tài)數(shù)據(jù)集，此時流通的數(shù)據(jù)仍主要存儲在數(shù)據(jù)提供方，但使

用方可以按需使用數(shù)據(jù)。在深加工層級，數(shù)據(jù)模型或分析結(jié)果可以通

過接口調(diào)用、分析報告、畫像等形態(tài)交付，數(shù)據(jù)提供方主要交付數(shù)據(jù)

加工分析的結(jié)果，基于隱私計算的數(shù)據(jù)核驗、數(shù)據(jù)查詢、聯(lián)合建模等

也屬于這一類。在精加工層級，數(shù)據(jù)應用解決方案主要通過終端平臺

和定制服務的形式交付，針對不同應用方的個性化需求提供定制化的

數(shù)據(jù)產(chǎn)品。

綜合以上分析可見，數(shù)據(jù)流通的對象往往不是標準化、同質(zhì)化的，

數(shù)據(jù)流通的表現(xiàn)形式也不是簡單的數(shù)據(jù)產(chǎn)品買賣或轉(zhuǎn)移。事實上，數(shù)

據(jù)流通并非數(shù)據(jù)上升為生產(chǎn)要素后的新生事物。長期以來，已有大量

的數(shù)據(jù)流通活動深度融合在政府和企業(yè)日常運轉(zhuǎn)中，只是并未被標記

為一種單獨的業(yè)務形態(tài)。例如，征信公司從不同金融機構(gòu)收集同一客

戶的金融行為數(shù)據(jù)，匯聚整合后形成對客戶信用情況的評判，出具征

信報告，雖然這被稱為“征信服務”，但其背后是大量數(shù)據(jù)在不同主

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體之間被傳遞和使用。同理，互聯(lián)網(wǎng)廣告、資訊服務和企業(yè)供應鏈管

理等營銷、風控領(lǐng)域的業(yè)務運轉(zhuǎn)均依賴于海量數(shù)據(jù)的流轉(zhuǎn)、整合與應

用，也存在大量的數(shù)據(jù)流通活動。

（二）場外交易活躍，場內(nèi)交易多點突破

場外交易仍是數(shù)據(jù)交易主要形式。如前所述，數(shù)據(jù)流通交易并非

新生事物。早在1803年，一群倫敦裁縫互相交換不能償清債務的客

戶信息，成為征信機構(gòu)益博睿（Experian）發(fā)展的基石。1841年，鄧

白氏集團（Dun&Bradstreet）率先將各種商業(yè)信息收集匯聚，構(gòu)建信

用評定的數(shù)據(jù)指標體系，數(shù)據(jù)服務商的雛形初現(xiàn)。長期以來，大量機

構(gòu)收集多方數(shù)據(jù)，創(chuàng)新業(yè)務模式，打造競爭優(yōu)勢，滿足數(shù)據(jù)需求，場

外點對點數(shù)據(jù)交易始終活躍。例如，查詢服務行業(yè)中，天眼查、企查

查等企業(yè)通過非人工方式從全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、中國裁判文

書網(wǎng)等公共數(shù)據(jù)開放平臺以及國家知識產(chǎn)權(quán)局等部門的官方網(wǎng)站收

集、聚合公開數(shù)據(jù)，運用獨有技術(shù)與算法，提供獨具價值的企業(yè)信息

查詢服務，以會員制的方式實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值的轉(zhuǎn)移。金融行業(yè)中，萬得、

同花順等企業(yè)研發(fā)金融終端，對接、采購各類交易所、券商、資訊公

司等方數(shù)據(jù)，匯聚研發(fā)形成標準、實時、全面的數(shù)據(jù)庫，供市場各大

機構(gòu)購買使用。綜合查詢服務、金融、征信、廣告、人工智能等各行

業(yè)的場外數(shù)據(jù)交易情況，2022年場外數(shù)據(jù)交易規(guī)模約為1000億元，

是場內(nèi)交易規(guī)模的50倍5。

部分行業(yè)外部數(shù)據(jù)采購需求強烈。部分企業(yè)期望通過內(nèi)外部數(shù)據(jù)

5數(shù)據(jù)來源：黃麗華，2022年全球數(shù)商大會

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的相互融合獲得更加精準的市場分析、用戶畫像等能力來解決業(yè)務開

展過程中的核心問題，金融機構(gòu)、互聯(lián)網(wǎng)平臺、廣告公司等企業(yè)的外

部數(shù)據(jù)采購規(guī)模呈穩(wěn)定增長趨勢。以金融機構(gòu)為例，通過對招投標等

公開信息的整理，眾多銀行每年都會以招標形式采購大量外部數(shù)據(jù)，

涉及反洗錢名單數(shù)據(jù)、資信數(shù)據(jù)、司法數(shù)據(jù)、供應鏈數(shù)據(jù)、行業(yè)經(jīng)濟

數(shù)據(jù)等種類，用以全面提升本行的風控與營銷能力。截至2022年，

金融行業(yè)的數(shù)據(jù)供應商可達2200多家，其中注冊資本金在1000萬元

以上的占67%，公司成立時間不超過10年的接近半數(shù)6。

場內(nèi)數(shù)據(jù)交易多元化探索不斷取得突破。中國信息通信研究院根

據(jù)公開信息統(tǒng)計顯示，2023年1月至8月，國內(nèi)新成立5家數(shù)據(jù)交

易機構(gòu)。目前，全國已先后成立53家數(shù)據(jù)交易機構(gòu)，其中活躍的數(shù)

據(jù)交易機構(gòu)已上架數(shù)據(jù)產(chǎn)品超12000種。各數(shù)據(jù)交易機構(gòu)從不同角度

發(fā)力，在拓展業(yè)務模式、強化權(quán)益保障等方面積極創(chuàng)新，提升數(shù)據(jù)進

場交易吸引力。2023年1月，貴陽大數(shù)據(jù)交易所發(fā)起招募數(shù)據(jù)首席

地推官，集結(jié)銀行、交通、醫(yī)療、時空數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)交付等多個行業(yè)和

領(lǐng)域的專家，破題數(shù)據(jù)供需信息差，并率先探索“數(shù)據(jù)專區(qū)”運營模

式，打造全國首個氣象數(shù)據(jù)專區(qū)和電力數(shù)據(jù)專區(qū)，官網(wǎng)顯示截至2023

年7月，兩專區(qū)交易額分別達到3500萬元和1億元。2023年2月，

深圳數(shù)據(jù)交易所提出構(gòu)建動態(tài)合規(guī)體系，引入“信用”工具，打造動

態(tài)信用評級，力圖降低企業(yè)合規(guī)門檻，構(gòu)建可信交易環(huán)境，實現(xiàn)數(shù)據(jù)

交易的包容審慎監(jiān)管。2023年7月，北京市發(fā)布數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)

6數(shù)據(jù)來源：上海數(shù)據(jù)交易所研究院，金融業(yè)數(shù)據(jù)流通交易市場研究報告

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領(lǐng)域十二大落地創(chuàng)新成果，其中九項由北京國際大數(shù)據(jù)交易所主導完

成，包括跨