政府合同合法性審查指引編制說明

———《政府合同合法性審查指引》南通市地方標(biāo)準(zhǔn)編制說明一工作簡況（一）任務(wù)來源2024年5月17日，南通市市場監(jiān)督管理局發(fā)布了《關(guān)于下達(dá)2024年度第二批南通市地方標(biāo)準(zhǔn)項目計劃的通知》（通市監(jiān)函〔2024〕38號），確定了南通市司法局《政府合同合法性審查指引》為2024年度南通市地方標(biāo)準(zhǔn)制修訂項目。（二）目的意義政府合同是市政府及其工作部門在行政管理、公共服務(wù)以及民事經(jīng)濟(jì)活動中簽訂的合同，包括民事合同和行政合同，面廣量大，類型繁多。目前市政府及其工作部門對政府合同的合法性審查，受制于缺少詳細(xì)的審查標(biāo)準(zhǔn)，總體審查質(zhì)量有待提高。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是政府合同審查內(nèi)容方面。更多的是表面審查，未實際真正深入到政府合同的各個關(guān)鍵細(xì)節(jié)。沒有全面細(xì)致地從政府合同主體的適格性、內(nèi)容的合法性、條款的完整性和準(zhǔn)確性、訂立程序的合規(guī)性等多方面展開嚴(yán)謹(jǐn)深入剖析。對于政府合同條款是否符合法律法規(guī)的具體規(guī)定，沒有進(jìn)行逐一仔細(xì)核對和校驗，導(dǎo)致一些明顯或隱蔽的違法條款未能被及時發(fā)現(xiàn)。對于政府合同訂立程序是否嚴(yán)格按照法定要求執(zhí)行，缺乏認(rèn)真監(jiān)督和檢查，使得一些程序上的漏洞和瑕疵被忽視。二是審查人員專業(yè)方面。審查人員專業(yè)能力的不均衡和不足表現(xiàn)得較為突出，部分審查人員可能只具備相對有限的法律知識，對復(fù)雜的法律條文和法律關(guān)系理解不夠深刻，在實際運(yùn)用法律知識進(jìn)行分析判斷時顯得力不從心，難以從紛繁復(fù)雜的政府合同內(nèi)容中迅速準(zhǔn)確地識別出合法性問題。而且，不同的審查人員由于自身知識儲備和經(jīng)驗的差異，在審查標(biāo)準(zhǔn)和尺度的把握上也存在較大的主觀性和隨意性，這就導(dǎo)致審查結(jié)果缺乏統(tǒng)一性和可靠性。三是審查標(biāo)準(zhǔn)方面。缺乏明確統(tǒng)一且具有權(quán)威性的規(guī)范和指引，不同的部門或者機(jī)構(gòu)可能各自為戰(zhàn)，依據(jù)各自的理解和習(xí)慣開展審查工作，導(dǎo)致審查標(biāo)準(zhǔn)參差不齊。有的部門可能較為寬松，放過了一些本該嚴(yán)格把關(guān)的問題；而有的部門又可能過于嚴(yán)苛，給政府合同訂立帶來不必要的阻礙和困難。這樣的混亂局面嚴(yán)重影響了審查工作的整體效率和質(zhì)量，也讓政府合同相關(guān)方感到無所適從。面對當(dāng)今社會經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展所帶來的各種新型政府合同類型和復(fù)雜合同情況，現(xiàn)有的審查機(jī)制和能力顯得捉襟見肘。難以迅速適應(yīng)新的變化和挑戰(zhàn)，不能與時俱進(jìn)地對新出現(xiàn)的政府合同問題進(jìn)行準(zhǔn)確有效的合法性審查。對于一些涉及新興領(lǐng)域、新技術(shù)應(yīng)用的政府合同，審查人員可能缺乏相關(guān)的專業(yè)知識和經(jīng)驗，無法準(zhǔn)確判斷其中的合法性風(fēng)險；對于一些跨領(lǐng)域、跨行業(yè)的復(fù)雜政府合同，現(xiàn)有的審查方法和流程可能難以全面覆蓋和有效應(yīng)對。這些情況都嚴(yán)重影響著政府合同合法性審查執(zhí)行的成效，給政府工作帶來潛在的風(fēng)險和隱患。這不僅可能導(dǎo)致政府在經(jīng)濟(jì)活動中遭受損失，還可能影響政府的公信力和形象。因此，必須高度重視這些問題，采取切實有效的措施加以改善和優(yōu)化，包括建立統(tǒng)一規(guī)范的審查標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)審查人員的培訓(xùn)和能力提升、加強(qiáng)各環(huán)節(jié)之間的溝通協(xié)作、提升對新型合同的審查能力等，以確保政府合同合法性審查工作能夠真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用，為政府的各項工作提供堅實的法律保障。（三）主要工作過程計劃項目于2024年5月下達(dá)，隨即成立項目起草小組。2024年5月20日～2024年05月31日，標(biāo)準(zhǔn)起草階段：標(biāo)準(zhǔn)主起草單位查閱相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及文獻(xiàn)資料，形成標(biāo)準(zhǔn)初稿；標(biāo)準(zhǔn)起草小組對標(biāo)準(zhǔn)初稿進(jìn)行討論分析，通過開展實地調(diào)研、組織專家研討、召開工作組會議等形式，完善標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容，形成工作組討論稿。2024年6月01日～2024年6月10日，將工作組討論稿發(fā)送給相關(guān)領(lǐng)域，向各方廣泛征求意見和建議，根據(jù)意見和建議修改工作組討論稿，形成標(biāo)準(zhǔn)征求意見稿。2024年06月11日～2024年07月16日，標(biāo)準(zhǔn)征求意見階段：向社會公開征求意見，向相關(guān)單位發(fā)出征求意見反饋表；共發(fā)送“征求意見反饋表”單位28家，回函單位數(shù)28家，回函有建議或意見的單位數(shù)6個。收集意見22條，采納6條，部分采納9條，未采納7條。起草小組全體人員對征求的各位專家的意見進(jìn)行匯總、分析、修改，完成送審稿。二文件編制原則和確定主要內(nèi)容（一）編制原則本文件按照GB/T1.1-2020《標(biāo)準(zhǔn)化工作導(dǎo)則第1部分：標(biāo)準(zhǔn)化文件的結(jié)構(gòu)和起草規(guī)則》的規(guī)定編寫。（二）主要內(nèi)容的確定1、確定方法（1）查閱資料標(biāo)準(zhǔn)起草小組查閱了《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》《國家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》《江蘇省標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督管理辦法》《地方標(biāo)準(zhǔn)管理規(guī)定》等相關(guān)文件。（2）收集意見主要對我市政府合同審查單位進(jìn)行了調(diào)研，了解目前政府合同審查的重難點、相對應(yīng)的意見建議，和地方標(biāo)準(zhǔn)制訂以及組織實施過程中存在的問題。（3）試驗論證在查閱資料以及實地調(diào)研的基礎(chǔ)上，標(biāo)準(zhǔn)起草小組工作人員進(jìn)行開會討論，確定文件范圍、規(guī)范性引用文件、術(shù)語和定義、總體原則、審核范圍、審核機(jī)構(gòu)與審核方式、審核程序、合法性審核內(nèi)容、政府合同表述審核、不予審核的內(nèi)容、審核意見、保密事項、檔案管理等章節(jié)編制。2、確定依據(jù)本標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國行政訴訟法》《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民法典〉合同編通則若干問題的解釋》（法釋〔2023〕13號）、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋〔2015〕9號）、《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2019〕17號）等法律、行政法規(guī)、規(guī)章和最高人民法院司法解釋的規(guī)定，結(jié)合南通市政府及其各工作部門合同審查實際，制定本工作標(biāo)準(zhǔn)。三涉及國內(nèi)外專利及處置情況本標(biāo)準(zhǔn)未涉及專利。四預(yù)期達(dá)到的社會效益等情況首先，有助于保障政府行為的合法性和公正性。確保政府在合同事務(wù)中依法依規(guī)進(jìn)行操作，提升政府的公信力和權(quán)威性。其次，能提高政府資源的合理配置和利用效率。通過規(guī)范合同審查，避免因合同不合法導(dǎo)致的資源浪費(fèi)和損失。再者，可以營造更加公平、透明、穩(wěn)定的市場環(huán)境。使企業(yè)等市場主體在與政府合作中有明確的規(guī)則可循，增強(qiáng)市場主體的信心和積極性。然后，有利于減少政府合同糾紛和潛在法律風(fēng)險。降低因政府合同問題引發(fā)的社會矛盾和不穩(wěn)定因素，維護(hù)社會的和諧與穩(wěn)定。此外，能夠促進(jìn)法治文化的傳播和發(fā)展。引導(dǎo)全社會形成重視法律、遵守法律的良好氛圍。同時，加強(qiáng)了對公共利益的保護(hù)。確保政府合同能更好地服務(wù)于公共利益，推動社會各項事業(yè)的健康發(fā)展。最后，對提升政府治理能力和治理水平具有重要意義。是政府治理現(xiàn)代化的具體體現(xiàn)，有助于提高政府管理的科學(xué)性和有效性。五與國際、國外同類標(biāo)準(zhǔn)水平的對比情況本標(biāo)準(zhǔn)按照“技術(shù)先進(jìn)，符合國情”的原則，沒有對應(yīng)的、合適的國際標(biāo)準(zhǔn)或國外先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)；結(jié)合我市政府合同審查實際情況，起草本標(biāo)準(zhǔn)，使標(biāo)準(zhǔn)先進(jìn)可行。六與有關(guān)法律法規(guī)和強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系本文件所有條款均符合《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》《國家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》《江蘇省標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督管理辦法》《團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)管理規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)。七重大分歧意見的處理經(jīng)過和依據(jù)制定過程中無重大分歧意見。八標(biāo)準(zhǔn)性質(zhì)的建議說明本文件建議在有效實施一階段后，總結(jié)好的做法和經(jīng)驗，對本文件進(jìn)行完善和修訂后，進(jìn)一步申報江蘇省地方標(biāo)準(zhǔn)。九貫徹標(biāo)準(zhǔn)的要求和措施建議一是由司法行政部門組織政府各部門開展多形式、多層次、全方位的宣傳培訓(xùn)活動。定期組織大規(guī)模的集中培訓(xùn)講座，邀請法律專家和相關(guān)經(jīng)驗豐富的人員進(jìn)行深入解讀和講解，讓廣大政府工作人員深刻領(lǐng)會指引的內(nèi)涵和具體要求。同時，通過線上平臺發(fā)布系列培訓(xùn)課程，方便相關(guān)人員隨時隨地進(jìn)行學(xué)習(xí)。制作圖文并茂、通俗易懂的宣傳資料，如手冊、海報等，發(fā)放到各個部門和相關(guān)人員手中，強(qiáng)化對指引重要性的認(rèn)識。二是全面將政府合同合法性審查指引納入政府部門的工作流程、規(guī)范體系和法治考核之中。明確在政府合同的起草、審查、簽訂等各個環(huán)節(jié)，都必須嚴(yán)格按照指引的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行，建立明確的操作流程和責(zé)任機(jī)制，確保每一個步驟都符合要求。在相關(guān)的規(guī)章制度中詳細(xì)闡述指引的應(yīng)用方式和要點，讓其成為政府合同工作不可忽視的重要準(zhǔn)則。同時強(qiáng)化對指引執(zhí)行情況的關(guān)注和考核，通過定期巡查、專項檢查等方式，及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)行不到位的問題并督促整改。建立舉報渠道，鼓勵社會公眾對違反指引的行為進(jìn)行監(jiān)督和舉報。三是大力加強(qiáng)案例指導(dǎo)工作。廣泛收集整理在實踐中符合指引要求的成功案例，詳細(xì)剖析其在合同審查過程中的具體做法和經(jīng)驗，通過這些正面案例為其他部門提供示范和參考。同時，也要認(rèn)真梳理因違反指引導(dǎo)致問題的案例，深入分析原因和后果，作為反面教材起到警示作用。定期組織案例分析會，讓相關(guān)人員通過實際案例來深入理解和掌握指引的運(yùn)用要點。四是積極鼓勵各部門之間開展交流經(jīng)驗和分享成果的活動。定期召開經(jīng)驗交流會、研討會等，讓不同部門的人員有機(jī)會分享各自在應(yīng)用指引過程中的經(jīng)驗、做法和遇到的問題，促進(jìn)相互學(xué)習(xí)和共同進(jìn)步。建立專門的交流平臺或社群，方便大家隨時交流溝通，及時