第三章行政法的基本原則

第三章行政法基本原則第三章行政法的基本原則

第一節(jié)行政法基本原則概述

一、對法律原則的基本認(rèn)識把復(fù)雜法律現(xiàn)象歸結(jié)為哪些簡單要素，并予以簡化的說明和解釋，即“法的模式”，這是法理學(xué)的一個傳統(tǒng)問題。哈特—“規(guī)則模式論”，將法律視為規(guī)則的集合體，堅持“規(guī)則中心主義”。德沃金—“規(guī)則-原則-政策模式論”，認(rèn)為原則是比規(guī)則更重要的法律要素，堅持“原則中心主義”。原則是從憲法精神、判例、道德或者政治理論中推導(dǎo)得出。規(guī)則的封閉性、特定性與剛性特質(zhì)，難以有效應(yīng)對復(fù)雜的社會生活，需要通過開放性的、創(chuàng)造性的原則予以引導(dǎo)和補充。第三章行政法的基本原則二、行政法基本原則的涵義與功能行政法基本原則，是行政法價值理念的主要載體，是統(tǒng)攝整個行政法制定、實施以及糾紛處理的基礎(chǔ)性規(guī)范。（一）穩(wěn)定功能。提供長期穩(wěn)定的共識性法原理。（二）指導(dǎo)功能。指導(dǎo)行政法的制定與裁量權(quán)的行使。（三）解釋功能。確保解釋者不會偏離基本價值觀。（四）填補功能。補足立法空白和法律漏洞。第三章行政法的基本原則三、行政法基本原則的內(nèi)容一、依法行政原則二、公正公平原則三、比例原則四、信賴保護(hù)原則五、行政效益原則六、正當(dāng)程序原則第三章行政法的基本原則

依法行政的官方解讀根據(jù)國務(wù)院2004年《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》的規(guī)定，對依法行政做廣義理解，與學(xué)理上對依法行政的界定有所不同。包括：合法行政合理行政程序正當(dāng)高效便民誠實守信權(quán)責(zé)統(tǒng)一

第三章行政法的基本原則

對法治政府的擴(kuò)張解讀：法治政府應(yīng)當(dāng)是有限政府法治政府應(yīng)當(dāng)是服務(wù)政府法治政府應(yīng)當(dāng)是陽光政府法治政府應(yīng)當(dāng)是誠信政府法治政府應(yīng)當(dāng)是效能政府法治政府應(yīng)當(dāng)是責(zé)任政府第三章行政法的基本原則

第二節(jié)依法行政原則依法行政原則的涵義依法行政原則，又稱“行政法治原則”或“行政合法性原則”，是指行政必須依法實施，受法之拘束。依法行政原則是行政法的核心價值觀，是關(guān)于法治國家行政權(quán)與立法權(quán)關(guān)系之基本原則，亦為一切行政活動必須遵循之首要原則。包括職權(quán)法定、法律優(yōu)先、法律保留三項原則。

職權(quán)法定原則依法行政原則法律優(yōu)先原則法律保留原則第三章行政法的基本原則

（一）職權(quán)法定原則職權(quán)法定原則，是指任何行政權(quán)力的來源與作用都必須具有明確的法定依據(jù)，否則越權(quán)無效，承擔(dān)法律責(zé)任。包括（1）行政職權(quán)來源于法；（2）行政職權(quán)受制于法，“法無授權(quán)即禁止”，行政不得自我設(shè)權(quán)。（3）越權(quán)無效，承擔(dān)法律責(zé)任。第三章行政法的基本原則

（二）法律優(yōu)先原則法律優(yōu)先原則，是指以法律形式體現(xiàn)的國家意志，優(yōu)先于所有其他形式體現(xiàn)的國家意志。法律優(yōu)先實質(zhì)上體現(xiàn)的是法律的位階關(guān)系。法律位階高于行政法規(guī)、規(guī)章和具體的行政活動，一切行政法規(guī)、規(guī)章和具體行政活動不得與法律相抵觸；*《立法法》第79條：法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。*包括行政立法在內(nèi)的所有的行政活動均適用法律優(yōu)先原則，沒有例外。第三章行政法的基本原則

（三）法律保留原則法律保留原則，是指憲法或法律將特定行政事項作為國家最高立法機(jī)關(guān)的專屬立法權(quán)的場合，行政機(jī)關(guān)非經(jīng)授權(quán)不得自行創(chuàng)制規(guī)范。*法律保留原則的目的：將行政機(jī)關(guān)創(chuàng)制行政規(guī)范的活動約束在一定范圍內(nèi)，確保國家法律的至上性，防止行政立法權(quán)的無序膨脹。*《立法法》第8條、《行政處罰法》第9條、《行政許可法》第16條第4款*法律保留學(xué)說：絕對保留和相對保留、重要事項保留、全面保留與侵害保留。第三章行政法的基本原則

我國立法保留事項的具體規(guī)定

我國《立法法》對法律保留原則作了具體規(guī)定：《立法法》第7、8、9條的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)我國法律所規(guī)定的法律保留是根據(jù)事項的重要性程度區(qū)分為“絕對保留”和“相對保留”。絕對保留：某些事項只能由法律規(guī)定，其他任何國家機(jī)關(guān)都不能行使。相對保留：某些事項的設(shè)定權(quán)原屬法律，但在特殊情況下，立法機(jī)關(guān)可以授權(quán)國務(wù)院行使。如財產(chǎn)處罰權(quán)。但目前，我國法律和行政的關(guān)系尚未理順。很多應(yīng)當(dāng)由全國人大立法保留的事項不當(dāng)?shù)耐ㄟ^行政立法來實施。第三章行政法的基本原則《立法法》第8條下列事項只能制定法律：（一）國家主權(quán)的事項；（二）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；（三）民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；/（四）犯罪和刑罰；（五）對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；（六）對非國有財產(chǎn)的征收；/（七）民事基本制度；（八）基本經(jīng)濟(jì)制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；（九）訴訟和仲裁制度；（十）必須由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律的其他事項。第三章行政法的基本原則第9條本法第八條規(guī)定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項除外。（絕對法律保留）《行政處罰法》第9條法律可以設(shè)定各種行政處罰。限制人身自由的行政處罰，只能由法律設(shè)定。第三章行政法的基本原則案情:2003年1月25日，河南省洛陽市中級人民法院開庭審理了伊川縣種子公司委托汝陽縣種子公司代為繁殖“農(nóng)大108”玉米雜交種子的糾紛，此案的審判長為30歲的女法官李慧娟。在案件事實認(rèn)定上雙方?jīng)]有分歧，而在賠償問題上，根據(jù)河南種子條例第三十六條規(guī)定，“種子的收購和銷售必須嚴(yán)格執(zhí)行省內(nèi)統(tǒng)一價格，不得隨意提價?！倍鶕?jù)《中華人民共和國種子法》的立法精神，種子價格應(yīng)由市場決定。法規(guī)之間的沖突使兩者的賠償相差了幾十萬元。此案經(jīng)過法院、市人大等有關(guān)單位的協(xié)調(diào)，法院根據(jù)上位法做出了判決。然而，判決書中的一段話卻引出了大問題“《種子法》實施后，玉米種子的價格已由市場調(diào)節(jié)，《河南省農(nóng)作物種子管理條例》作為法律階位較低的地方性法規(guī)，其與《種子法》相沖突的條文(原文如此)自然無效......”

依法行政原則案例第三章行政法的基本原則第二節(jié)公平公正原則（1）平等對待原則。當(dāng)行政機(jī)關(guān)面對同等情形、或基本相似的情形時，應(yīng)當(dāng)作出同等的、或相近的處理，不得出現(xiàn)明顯的偏差或歧視。（2）理性考量原則。也稱“不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則”，是指行政機(jī)關(guān)在實施其活動時，只應(yīng)考慮與該事件有關(guān)的各種因素，不得考慮無關(guān)因素而影響其決定。（3）禁止權(quán)力濫用原則。不可武斷裁決，畸輕畸重，顯失公正。第三章行政法的基本原則

第三節(jié)比例原則

一、比例原則的涵義

所謂“比例原則”，又稱“禁止過度原則”。是指行政機(jī)關(guān)為實現(xiàn)特定行政目，可能對相對人權(quán)益造成不利影響時，必須選擇對相對人權(quán)益損害最小的手段和方式。比例原則強(qiáng)調(diào)行政目的與行政手段相適應(yīng)，目的是保護(hù)人民的權(quán)利免受國家的過度侵害。比例原則產(chǎn)生于19世紀(jì)德國的警察法學(xué)，現(xiàn)今已經(jīng)成為德國行政法中的“帝王條款”諺語：“不得用大炮打小鳥”；“兩害相權(quán)取其輕，兩利相較取其大”；“殺雞不用宰牛刀”德國憲法的基本原則:通過聯(lián)邦憲法法院的判決，逐步成為限制立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之重要原則。第三章行政法的基本原則1.妥當(dāng)性原則：所采取的手段必須能夠?qū)崿F(xiàn)行政目的或至少有助于行政目的的達(dá)成。2.必要性原則：在所有能夠達(dá)到目的的手段中，應(yīng)選擇對行政相對人權(quán)益損害最小的手段。3.均衡性原則：行政手段對行政相對人權(quán)益的損害必須小于該行政目的所實現(xiàn)的公共利益。三、比例原則的內(nèi)容（不用大炮打小鳥）思考：警察何時何地何種情況下可以開槍？第三章行政法的基本原則江湖人稱“拖鞋浪子”、“小李飛刀”、“無情刀客”第三章行政法的基本原則“掃把警察”——比例原則的經(jīng)典詮釋第三章行政法的基本原則四、比例原則的立法例1.《人民警察使用警械和武器條例》第4條：人民警察使用警械和武器，應(yīng)當(dāng)以制止違法犯罪行為，盡量減少人員傷亡、財產(chǎn)損失為原則。2.《突發(fā)事件應(yīng)對法》第11條：有關(guān)人民政府及其部門采取的應(yīng)對突發(fā)事件的措施，應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)；有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的措施。3.行政程序法試擬稿（專家意見稿）第10條：行政機(jī)關(guān)可以有數(shù)種方式處理行政事務(wù)的，應(yīng)當(dāng)采用最有利于當(dāng)事人權(quán)益的方式。第三章行政法的基本原則臺灣2005年《行政程序法》第7條行政行為，應(yīng)依下列原則為之︰

一、采取之方法應(yīng)有助于目的之達(dá)成。二、有多種同樣能達(dá)成目的之方法時，應(yīng)選擇對人民權(quán)益損害最少者。三、采取之方法所造成之損害不得與欲達(dá)成目的之利益顯失均衡。第三章行政法的基本原則五、比例原則的地位和作用（一）地位比例原則被譽為行政法上的“帝王條款”。（二）作用

1.能夠有效控制行政裁量權(quán)。

2.能夠?qū)θ嗣竦臋?quán)利、利益提供實質(zhì)保障。

3.能夠促進(jìn)行政效益的最大化。

4.能夠促進(jìn)和諧善治。

第三章行政法的基本原則比例原則的案例（一）案情：某市規(guī)劃局為華達(dá)公司頒發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證，同意華達(dá)公司將其臨沿江大道的二層樓房改建為三層樓房，其后華達(dá)公司又申請增建兩層，但未獲批準(zhǔn)。一年后，華達(dá)公司建成五層樓房一棟，命名為華達(dá)商廈。規(guī)劃局察知，即向華達(dá)公司作出了行政處罰決定。其中認(rèn)定：華達(dá)公司超出批準(zhǔn)范圍建成華達(dá)商廈，屬違法建設(shè)；商廈所在沿江大道是歷史名街，該市城市總體規(guī)劃對沿江大道景觀之保護(hù)規(guī)定要求“從整體環(huán)境出發(fā)，使新舊建筑互相協(xié)調(diào)，保證完美的風(fēng)貌”，而商廈第4—5層遮擋了沿江大道的典型景觀武陵閣，嚴(yán)重影響了沿江大道的完美風(fēng)貌。根據(jù)《城市規(guī)劃法》第40條規(guī)定，限華達(dá)商廈60日內(nèi)整體拆除商廈的第4—5層，華達(dá)公司復(fù)議請求減少拆除面積，遭到拒絕后，遂訴至法院。第三章行政法的基本原則

法院判決：法院經(jīng)現(xiàn)場勘查確認(rèn)：華達(dá)商廈第4—5層只有一小部分遮擋了武陵閣。基于上述事實，法院認(rèn)為：華達(dá)商廈第4—5層確屬違法建設(shè)，市規(guī)劃局有權(quán)責(zé)令華達(dá)公司采取補救措施，但由于華達(dá)商廈第4—5層只有一小部分遮擋了武陵閣，故市規(guī)劃局要求華達(dá)公司整體拆除第4—5層明顯超出了必要限度，從而可能給華達(dá)公司造成不應(yīng)有的損失，是不合理的，所以處罰決定顯失公正，依法應(yīng)予變更。根據(jù)《行政訴訟法》第54條(4)項、《城市規(guī)劃法》第40條的規(guī)定，法院判決將處罰決定變更為：拆除華達(dá)商廈4—5層的遮擋武陵閣的部分，對違法建設(shè)的其余部分處以罰款若干。宣判后，雙方均服。第三章行政法的基本原則

比例原則案例（二）

2006年2月24日下午，廣州市西華路金平廣場對面，佛山來穗打工的女子廖某騎一輛裝有兩大桶潲水的自行車與周女士的私家車相撞，自行車在嶄新的私家車上劃出一道長痕。周女士當(dāng)即要求廖賠償200元。廖某掏空口袋總共只有30元6角，卻被周女士一氣之下撕碎。周女士事后表示，當(dāng)時圍觀者幾乎是一邊倒站在廖一方，甚至有市民說“人家沒錢，大不了賠兩桶潲水給你”之語，她“氣暈了”，才撕碎了30元人民幣。接到圍觀群眾報警后，越秀區(qū)警方對周女士做出罰款9000元的決定。處理此案的越秀區(qū)警方表示，我國《人民幣管理條例》第43條規(guī)定，故意毀損人民幣的，由公安機(jī)關(guān)給予警告，并處1萬元以下的罰款。他們認(rèn)為，作出9000元的處罰是合適的，也可對社會產(chǎn)生警示作用。第三章行政法的基本原則第四節(jié)信賴保護(hù)原則一、涵義信賴保護(hù)原則，是指行政機(jī)關(guān)對自己做出的行動或承諾不得隨意變更，不得反復(fù)無常。否則必須合理補償行政相對人信賴該行為有效存續(xù)而獲得的利益。公法上的信賴保護(hù)原則，肇始于德國。與美國法上的“禁反言”（Estoppel）原則、英國法上的“合理期待”（legitimateexpectations）原則，含義基本相同。對于相對人信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)，目的是為了維護(hù)法律秩序的安定性、政府威信以及基本權(quán)利保護(hù)。信賴保護(hù)原則是誠信原則在行政法上的應(yīng)用機(jī)制，二者是一體兩面的關(guān)系。第三章行政法的基本原則二、信賴保護(hù)原則立法例(1)德國1976年《聯(lián)邦行政程序法》(2)葡萄牙1996年《行政程序法》(3)韓國1996年《行政程序法》(4)臺灣地區(qū)2001年《行政程序法》我國2004年國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》將“誠實守信”作為法治行政的基本原則之一：“行政機(jī)關(guān)公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、真實。非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機(jī)關(guān)不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對行政管理相對人因此而受到的財產(chǎn)損失依法予以補償”?！缎姓S可法》第8條、第69條第三章行政法的基本原則三、信賴保護(hù)原則的適用要件適用信賴保護(hù)原則的要件存在信賴基礎(chǔ)具備信賴行為信賴值得保護(hù)第三章行政法的基本原則適用要件：1.信賴基礎(chǔ)：行政行為已經(jīng)生效并被相對人獲悉。2.信賴表現(xiàn)：相對人基于對行政行為的信賴而采取了具體的行動。3.信賴值得保護(hù)：相對人不僅對國家的行為和法律狀態(tài)深信不疑，而且在主觀上是善意的，無過失的。信賴不值得保護(hù)的情形：（消極要件）1.以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機(jī)關(guān)作成行政行為的。2.對重要事實提供不正確數(shù)據(jù)或為不完全陳述，致使行政機(jī)關(guān)依該資料或陳述而作成行政行為的。3.明知行政行為違法或因重大過失而不知違法的。第三章行政法的基本原則四、信賴保護(hù)方式1.存續(xù)保護(hù)：即為了相對人利益而維持原來的行政行為，即使該行政行為存在合法性瑕疵；

2.財產(chǎn)保護(hù)：也稱信賴?yán)嫜a償，即為了公益而撤銷或廢止原來的行政行為，但需要給予相對人適當(dāng)?shù)呢敭a(chǎn)補償。五、信賴保護(hù)原則的適用領(lǐng)域主要適用于授益行為，如行政許可、行政計劃、行政契約、行政指導(dǎo)等，負(fù)擔(dān)性行為一般不存在信賴保護(hù)問題。第三章行政法的基本原則某甲就某筆土地，申請建造執(zhí)照，經(jīng)乙機(jī)關(guān)發(fā)給建造執(zhí)照。惟因申請建筑之地點早已經(jīng)國防部會同內(nèi)政部列為軍事禁建管制區(qū)。乙機(jī)關(guān)于某甲施工一段期間后，發(fā)覺有違誤之處，乃依職權(quán)裁量后認(rèn)為“申請地點在軍事管制區(qū)禁建范圍內(nèi)，如經(jīng)準(zhǔn)予建筑，將影響軍事機(jī)關(guān)執(zhí)行作業(yè)以及軍事設(shè)施安全”之公益，遠(yuǎn)較某甲之信賴?yán)鏋橹?，乃通知某甲暫停施工興建。某甲不服，提起訴訟。信賴保護(hù)案例分析第三章行政法的基本原則

任性政府——“成都機(jī)場廣告封殺令”事件

2004年3月的一天，為了改善整治亂設(shè)的廣告牌，四川省成都市高新區(qū)執(zhí)法局雙流縣綜管辦的執(zhí)法人員，對成都機(jī)場高速路兩側(cè)的所有的廣告牌進(jìn)行強(qiáng)制拆除。在強(qiáng)拆現(xiàn)場，廣告商們聯(lián)合進(jìn)行抵抗，一場沖突無法避免。廣告商認(rèn)為40多座廣告牌當(dāng)時都是經(jīng)各部門層層審批，辦理合法手續(xù)，到2001年年審的時候，廣告公司突然被告知由于政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)換，工商局不再負(fù)責(zé)廣告牌的審批，而是由市容環(huán)境管理局負(fù)責(zé)。但市容環(huán)境管理局以審批權(quán)未獲政府規(guī)劃確認(rèn)，兩年多時間市容環(huán)境管理局一直沒有給予年審。到2004年1月，四川省成都市市容環(huán)境管理局，城市管理行政執(zhí)法局、規(guī)劃局、工商局、交通局5部門突然發(fā)出通告，機(jī)場路現(xiàn)有廣告牌必須全部拆除，理由是這2年廣告牌沒有通過市容環(huán)境管理局的審批。第三章行政法的基本原則第五節(jié)行政效益原則一、行政效益原則的涵義“效益”在經(jīng)濟(jì)學(xué)上是指投入的成本與產(chǎn)出之間的比例，追求效益的目的是為了以最少的投入獲得最大量的產(chǎn)出。要區(qū)分“效率”和“效益”，效率是單位時間內(nèi)完成的工作量,強(qiáng)調(diào)的是速度、數(shù)量和產(chǎn)量。效益是完成工作所取得的效果和利益，強(qiáng)調(diào)的是結(jié)果。效率高通常效益好，但有效率不一定取得效益。如行政強(qiáng)制拆遷效率很高，但公眾的財產(chǎn)與人格尊嚴(yán)卻被無情剝奪，導(dǎo)致官民對立，群體事件勃發(fā)，哪里還有社會效益。第三章行政法的基本原則行政效益原則，是指行政法的制定、實施過程中，應(yīng)當(dāng)以最少的社會資源消耗獲得最佳的社會效果。因此，也被稱為“行政效率、效能”原則。行政效益原則包含兩個基本要素：(1)行政手段的成本最小化。(2)行政目的在客觀上能夠最大限度地實現(xiàn)。因此，目的、手段、成本、收益是最基本的分析工具。行政效益原則的運用主要依賴成本效益分析（cost-benefitanalysis），通過權(quán)衡收益與成本，來評價法律制度、政府管制措施的正當(dāng)性與可行性。第三章行政法的基本原則二、效益分析為何成為法律原則（了解）現(xiàn)代西方制度學(xué)派的興起及經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)的產(chǎn)生，將效益導(dǎo)入法律，形成以效益為基點的法律分析。該學(xué)派的代表人物羅納德·科斯把經(jīng)濟(jì)學(xué)的交易成本與社會成本理論運用到法律分析中，其中對法律所作的經(jīng)濟(jì)分析，集中到一點就是：法律制度的基本取向在于效益。制度學(xué)派另一代表人物波斯納認(rèn)為：“法律的經(jīng)濟(jì)分析的一個重要問題是：是否及在哪種情況下，非自愿性的交易(指法律強(qiáng)制下的交易)可能會提高效益?！苯?jīng)濟(jì)分析法學(xué)認(rèn)為，所有的法律活動和全部法律制度，都始終存在一個有效地利用資源，減少法律運作交易成本，從而獲得較大收益的問題?，F(xiàn)代行政與行政法的終極目標(biāo)是在正義與效率之間達(dá)成動態(tài)的均衡。

第三章行政法的基本原則三、行政效益原則的適用領(lǐng)域行政法的效益原則貫穿于整個行政法當(dāng)中，在行政組織、行政立法、行政程序、具體的行政管制以及行政監(jiān)督救濟(jì)等方面都應(yīng)當(dāng)遵守效益原則。西方國家提倡“企業(yè)型政府”、“政府再造”，強(qiáng)調(diào)（1）視人民為顧客，強(qiáng)化服務(wù)質(zhì)量；（2）以目標(biāo)與結(jié)果為導(dǎo)向；（3）看重市場機(jī)能，而非官僚體系；(4)貫徹分權(quán)理念，鼓勵官民合作；(5)強(qiáng)化事前規(guī)制，而非事后救濟(jì)。（6）重視風(fēng)險預(yù)防注意問題：行政對效率效能的追求，必須兼顧公平正義的實質(zhì)法治準(zhǔn)則第三章行政法的基本原則第六節(jié)正當(dāng)程序原則一、正當(dāng)程序的涵義

狹義的正當(dāng)程序，僅指英國法上的“自然正義”（naturaljustice)與美國行政法上的“正當(dāng)程序”（dueprocessoflaw)的法則，是指行政機(jī)